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摘 要：有关实证调研表明，我国基层法院审判监督职能面临弱化、不统一等现状，为了维护司法权威以及保证司法裁判正确，亟需对基层法院审判监督职能实现转换。文章从基层法院审判监督职能运行的现状及存在问题实证分析入手，指出了其存在的原因，并对基层法院审判监督职能转换实现的路径提出了若干建议。
关键词：基层法院；审判监督；职能转换；司法公正
中图分类号：D926.204 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）11-0098-04
作者简介：张邦铺（1976-），男，江西吉安人，西华大学社会纠纷解决研究中心主任，法学系副主任，副教授，硕士生导师，四川省学术和技术带头人后备人选，研究方向：诉讼法学。
审判监督的基本职能作用在于通过对审判活动的监督维护司法公正、确立司法公信、树立司法权威。2007年修订的《民事诉讼法》规定基层法院不再直接受理当事人申请再审案件，这不仅导致了我国基层法院审判监督案件再审基本职能的弱化，而且其职能边缘化趋势也日益显露。[1]2013年施行的《民事诉讼法》第199条对此进行了修改，“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”法律有条件地将当事人申请再审的管辖权重新赋予了基层法院，这将对基层法院审判监督带来巨大影响，也对基层法院审判监督职能转换提出了迫切要求。当前，一方面人民群众迫切期待审判监督工作更加公正、高效、快捷、公开与透明；另一方面基层法院审判监督职能弱化、虚化、边缘化现象开始显现。因此，如何进一步明确审判监督职能，更加合理地设置审判监督机构，更加科学地配置审判监督司法资源，成为基层法院审判监督工作面临的突出问题。
一、基层法院审判监督职能运行的实证分析
1.审判监督职能运行状况。目前S省P县法院的审判监督职能部门为审监庭，由其专司负责审判监督工作。通过对S省P县法院审监庭成立以来相关数据的分析，可以看出审判监督庭设立十余年来所呈现的主要状况：
（1）审判监督职能由审监庭集中行使。在承担试点任务前，S省P县法院审判监督职能都交由审监庭来行使，并由其专司行使。因此，一般的审判监督案件最终都由审监庭来负责审理，其他业务庭审一般不负责审监案件的审理。
（2）人员配备相对不强、精英法官匮乏。基层法院审判监督庭队伍建设应该体现“精审监”原则，将业务素质高的审判人员充实到审判监督庭。但该县审判监督庭在设立之初，配备的人员就比较少，一般只有1-3人，且主要是为了满足在适用审判监督程序案件时能够组成合议庭考虑。加之面对案多人少的现实，法院新近人员和精英法官基本上都优先分配到审判业务部门，能够分配到审监庭的精英法官基本没有，人员交流不大，学历层次较低，正规法学科班生较少。
（3）审监案件总量持续降低、民事再审案件大幅缩水。从统计数据来看，2000年12月6日至2008年3月31日，审监庭共计新收各类案件80件（含前期告审庭受理的再审、申诉案件），其中适用审判监督程序28件，且全部为民事案件，占审监庭新收案件比例为35%，其他的为申诉案件、执监案件等。2007年修订的《民事诉讼法》实施后，2008年4月1日至2012年10月5日，审监庭共计新收各类案件42件，适用审判监督程序3件，且全部为民事案件，审判监督案件占新收案件比例为7.1%。从以上分析可以看出：S省P县法院审判监督庭审理的各类监督案件平均每年10件左右，2007年修订的《民事诉讼法》实施后审判监督案件所占比例同比降低近80%，办理案件总数同比降低47.5%。
（4）审监庭案件质量监督管理职能模糊，导致工作不能有效开展。根据最高人民法院关于印发《二0一0年人民法院工作要点》的通知（法发〔2010〕1号），审监庭承担案件质量监督管理职能，然而如何开展案件质量监督管理工作并不明确，致使审监庭的案件质量监督管理职责范围不明确、工作任务不清晰，考核激励措施跟不上。虽然从2004年开始审监庭就设置了2名质评员，开始对案件的质量进行评查，但是这项工作并未普遍开展，取得的效果有限。
（5）审监庭与审判管理的关系没有彻底理顺。据最高人民法院发布的《人民法院工作年度报告（2010年）》所述，截至2010年12月，全国已有25家高级人民法院、900家中级和基层人民法院成立了专门的审判管理机构，部分基层法院的审监庭承担了审判管理职责。也有部分法院设立了专门的审判管理机构，逐渐形成案件常规评查、重点评查、裁判文书评查三大工作板块。然而，对于审监庭是否应承担审判管理职责，目前仍存有较大争议，争议的根源在于没有彻底厘清监督与管理的关系。
（6）传统审判监督职能日益萎缩。审判监督庭由告申庭分化演变而来。最高人民法院于1987年率先设立告申庭，随后各级法院的告申庭相继成立，1992年时任最高院告申庭庭长陈嘉宾指出：“告申庭的职责应当是从审判监督角度，承担申诉再审、审查告诉立案、来信来访接待等任务。职责范围不宜划得太小，也不能划得过宽。告申庭既不是接待室，但也不能搞成‘小法院’。”[2]但基层法院告申庭的职责一直没有统一的明确规定。告申庭的职责基本分为三部分：立案审查、案件再审、来信来访接待。1997年S省P县法院告申庭的职能定位于依法受理和审查各类告诉、申诉；审判刑事、民事、经济、行政的再审案件；处理来信来访，监督本院各项审判工作。随着法院机构改革，落实“立审分离，审执分离”原则。2001年机构改革后S省P县法院新设立的审监庭的职能职责为：依法审理已经发生效力的本院一审案件的申诉；审理上级人民法院指定再审和交办的案件；负责各类申诉案件的交办、督办工作，负责对本院审判庭审结各类案件的检查复查工作。可见，此时审监庭的职能职责为依法审理申诉、指定再审和交办案件，对已结案件质量进行监督，较以往告申庭的职能进一步缩小。 囿于现行《民事诉讼法》对审判监督程序和执行的修改，从再审案件的四大来源法院决定再审、指令再审、抗诉、提审来看，现行《民事诉讼法》规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。该规定使基层法院受理的再审案件来源仅有法院院长发现确有错误，而由院审判委员会决定进入这一种情形。即便是于2013年1月1日生效的《民事诉讼法》规定，当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，当事人也可以向原审人民法院申请再审，也不能改变基层法院审监庭办理再审案件已经不再是其主要工作的现实。2009年最高人民法院的工作年度报告中也首次提出，基层法院审监庭职能弱化、虚化、边缘化现象开始显现，更加合理地设置基层法院审判监督机构，更加科学地配置审判监督司法资源，成为当前和今后审判监督工作亟待解决的问题。
2.审判监督职能运行概括。以上法院审判监督职能运行的现状表明：第一，从工作内容上看，依照审判监督程序办理再审案件已不再是S省P县法院审监庭的主要工作，对案件质量的监督管理业已成为目前审监庭的主要工作；第二，从工作任务量看，一方面其案件工作与业务庭相差甚远，审监庭从2000年至今案件量122件占同期案件总量35100件的比重仅为0.347%；另一方面除审判监督案件外，执裁案件、执监案件的数量也十分有限；第三，基层法院传统的审判监督职能日益弱化，边缘化趋势明显。
二、基层法院审判监督职能运行存在的问题及原因
基层法院审监庭职能定位为案件质量监督、管理，即一为监督职能，二为管理职能。实践中，基层法院审判监督职能运行存在以下问题：
1.审判监督职能运行存在的问题。（1）对审判程序难以进行有效监督。审判监督庭作为法院行使审判监督权的专门机构，既应行使审判的实体监督权，还应行使审判的程序监督权。然而从事实层面来看，无论是原先的告申庭，还是三大诉讼法对审判监督程序的规定，目前的法律制度设计，审监庭对审判的监督主要集中于对实体的监督，特别是对生效裁判的实体监督，缺乏对审判程序的有效监督。转变基层法院审监庭职能，必须建立新的审判监督管理机制。以前对于发生在审判环节中的诸多需要监督的程序事项，往往通过院长、庭长和审判长，采用层级式和行政化的方式来管理，并建立了一套与此相适应的工作机制。那么，职能转换后如何处理好院长、庭长和审判监督法官的关系，尤其是如何明确各自的权限则成为一大问题。
（2）监督被动且滞后，方式、方法单一。目前审监庭只能对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书在确有错误的前提下和法律规定的其他符合再审条件的情况下再次进行审判。这种事后监督的传统，一方面使审监庭的监督处于被动和滞后的状态；另一方面也不可能对错误裁判进行事先预防和避免。存在如何实现审判监督的重心从事后监督转向事中监督，从结果监督转向过程监督，从实体监督转向程序监督，从静态的单纯检查案卷向动态的对整个审判过程进行同步检查、督促整改的全程监督的转变问题。
（3）法院内部自发监督难以真正发挥作用。在当前矛盾凸显期，法院面对案多人少的现状，对错案的自我发现重视不够，一般在没有任何外界因素介入的情况下，法院不会经常去审查那些已经生效又无当事人质疑的案件。再审案件，几乎都是在当事人申诉时或提出再审申请时才对这部分案件进行审查。因此，法院内部自发监督难以真正发挥作用。
（4）审判监督效率极其低下。由于目前的审判监督均是事后、被动的监督，加上经过改判的再审案件存在错案追究的可能加大，这在一定程度上可能影响工作的积极性。此外，当事人申请再审成立难度大、周期长，处理再审案件的实际审理期间较长。以S省P县法院2008年4月1日至2012年10月5日审结的五件民事案件为例，其平均审理时间为188.2天，审理周期接近平均审理时间的7倍。因此，审判监督的效率是非常低的。
2.审判监督职能运行问题存在的原因。职能转变有两方面的直接原因，一是基层法院审判监督庭审判监督职能弱化以及法院裁判的权威性得不到体现，以纠错为主的职能改革刻不容缓；二是案件流程同步监督和案件质量监督评查，需要专门的、专业的部门负责，由审判监督庭来进行管理恰好能使审判资源得到合理配置。[3]
（1）传统审判监督思想观念的束缚。目前仍有部分干警对审判监督的认识还局限于对生效案件的监督，并没有将审、执各项工作纳入审判监督的范畴通盘考虑。随着《民事诉讼法》的修订，民事再审制度的改革和完善，基层法院审判监督庭的受案数量大减，办案压力基本没有。因此，有部分法官认为审判监督已不再具有自身发展的空间，墨守成规。
（2）审判监督职能仍定位于传统狭隘的审判监督范畴。目前，基层法院审监庭的主要工作内容已经由传统的办理再审案件向案件的质量监督管理工作转变，相应的执裁、执监案件也正逐步纳入审判监督的范畴，由此如果仍然将审判监督职能定位于传统狭隘的审判监督，审判监督本身开展工作就与当前的形势不相适应。
（3）审判监督工作机制不全、流程不通。当前，基层法院对于发生在审判环节中的诸多需要监督的程序事项，往往不是通过审判监督关口管理，而是通过院长、庭长和审判长，采用层级式和行政化的方式来管理以替代本应该有的审判监督，使得本身需要发展壮大、健全的审判监督工作机制一直不能够有效建立，相关流程也不畅通。
（4）行政管理与审判管理权限模糊。由于审判管理打破了法院内部各部门原有的职能分配和利益格局，对审判管理权的重新分配与制衡机制的建立，使有的审判部门认为自己原有的行政管理权限被弱化，因此对以信息化为载体的审判管理推行加以否定。
三、基层法院审判监督职能转换实现的路径
1.总体构想。基层法院审判监督职能的突困，关键在于对审判监督职能的科学配置和转换。具体来讲就是转变原有传统狭隘的审判监督观念，拓展监督的方式方法，树立“有权力就有监督”“自己不重复评价自我行为”和“审执监督”的理念。变过去的事后监督为事前事后监督并举，变过去的单一化（生效案件再审）为多样化的监督。将单一的审判监督由原先的传统狭隘审判监督转变为程序事项监督、执行案件监督、生效案件再审、案件质量监督、错案分析和总结、特殊事项介入监督（涉诉涉访案件、重大涉稳案件等）。 2.基层法院审判监督职能转换实现的具体路径。目前，基层法院审判职能转换实现的路经在于：“转变一个理念”“建好一支队伍”“设计好一个流程”“做好几个保障”“处理好几个关系”。所谓“转变一个理念”，关键在于转变原有的事后个案被动监督的理念，将监督前置，逐步树立全程能动监督、主动作为的理念。“建好一支队伍”关键在于加强审执监督专职和兼职法官队伍建设，努力做到再审案件由精英法官审理，案件质量监督由全员参与的格局。“设计好一个流程”是核心，本质在于衔接审执监督的内外部工作流程。对内包括审监庭的工作流程，审监庭与审执业务部门（含基层法院和上级法院）的工作流程，审监庭与监察室、审管部门的工作流程；对外包括审监庭与再审案件、特殊事项介入监督的当事人的工作流程。“做好几个保障”，即着重从信息化、经费、人员配备等方面做好审判监督保障，积极争取党组和审执业务部门和综合部门对审判监督工作的理解和大力支持。“处理好几个关系”，关键要处理好审监庭与审执业务部门的监督与被监督、指导与被指导关系；与监察室、审管部门分工合作、协调关系；与再审案件、特殊事项介入当事人的服务、司法规制关系。在此基础上，要注重以下几点：
（1）转变监督理念，切实发挥主观能动性，由事后被动参与转为全程能动作为。人民群众迫切期待审判监督工作更加公正、高效、快捷、公开与透明，期待再审案件法律适用尺度更加统一和公平。满足人民群众的期待，就是要转变原来存在的消极应付、事后个案参与的监督理念。在审监庭职能弱化、边缘化的今天，基层法院审判监督职能要获得生存的空间、实现自己的职能，就必须强化审监庭及兼职案件质量监督人员的大局意识、宗旨意识、法律意识和责任意识，在审判监督程序运用、案件质量监督等方面上主动关注、全程依法参与，与人民群众的期待形成良性互动，并能对其需求做出有效回应。转变监督理念，实现管理重心由审判监督管理向审判管理的转变。结合民事诉讼法修订实施后基层法院审监庭职能转变的需要，将审监庭确定为案件质效管理的主管部门，积极推进审监庭职能转变和重新定位，把审监庭由原来单纯审理再审案件的业务庭，转变为担负审判、案件质量管理、错案分析、总结审判经验等职能的综合管理部门，担负起全方位、立体化的综合管理、服务、监控、建议、督查等职能。[4]
（2）转变监督方式，切实发挥审执监督职能，实现个案监督和类案指导的有机结合。人民法院处理的纠纷越来越复杂，在审判执行过程中发生错误的可能性增大，原先的仅仅个案监督无法满足当前人民群众和法院自身科学发展的需要。基于此，个案监督不是审判监督的目的，应不断通过审判监督发现问题、提出问题进而解决问题，科学防范错案的发生，不断提升案件质量。审监庭基于个案而形成的类案指导就非常具有针对性和必要性。同时，审判监督职能的有效发挥必须摆脱“被动等案”的传统监督方法，应主动参与、依法跟进、全程参加，早发现问题，早一步解决问题，进而不断提升案件审判质量，提高司法公信力。
（3）依托信息化技术，积极推进基层法院审判监督职能科学配置与转换。通过运用信息化技术，建章立制构建审执案件同步跟踪监督考核工作新机制。对办案人员办案过程中产生的诉讼材料实现同步采集、全程跟踪、同步监督，实时考核和通报，从而在办案过程中规范司法行为，确保案件质量。要建立边办案、边监督、边考核的全新考核模式，不断推进审判管理制度的创新。
（4）逐步实现审判监督管理的制度化建设。要搭建起以审判质量为核心，以审判质量效率评估考评、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析工作、审判委员会日常工作为支撑的审判管理框架，从经验管理模式向制度管理模式转变，用新的制度规范审判管理，以制度管人、管案、管事，确保审判管理工作合法、规范、有序，逐步实现对案件的点、线、面的全方位管理，推动法院审判工作良性发展。
（5）基层法院审判监督庭职能转换要对其机构设置与职能进行改革，在创新与改革过程中不仅应当保留基层法院的审判监督庭，而且还应当对其内部设置进行必要扩充，比如，下设再审与小额裁判异议组、案件流程监督管理组、案件质量监督评查组等内设机构。
（6）立法明确基层法院审判监督庭职能。对于基层法院审判监督庭职能的转变和扩大，目前学界和实务界并没有统一的规定。按现行《民事诉讼法》的规定，审理再审案件仍是审判监督庭的主要职能。但是在司法实践中再审案件数量的减少导致基层法院审判监督庭的职能弱化，对其职能的转变和创新势在必行。笔者建议，为保证职能改革的统一性，应当由最高人民法院采用司法解释的形式规定统一的职能，比如，基层法院审判监督庭的职能应当包括以下几个方面：再审职能、小额诉讼裁判异议审理职能、案件流程同步监督职能、案件质量监督评查职能。[5]
参考文献：
[1]孙祥壮.关于民事审判监督程序修改后实施情况的调研报告[J].法律适用，2010，（2）.
[2]柳福华，戴建.新年新安排——访最高人民法院各审判庭庭长[J].人民司法，1992，（2）.
[3]沈德咏.最新再审司法解释适用与再审改革研究[M].北京：人民法院出版社，2003∶228.
[4]诸城市人民法院课题组.关于《民事诉讼法》修改后基层法院审判监督庭职能定位的调研报告[J].山东审判，2010，（1）.
[5]陈晓.基层法院审判监督职能改革研究[D].重庆：西南政法大学，2013∶20.
【责任编辑：张亚茹】
关键词：基层法院；审判监督；职能转换；司法公正
中图分类号：D926.204 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）11-0098-04
作者简介：张邦铺（1976-），男，江西吉安人，西华大学社会纠纷解决研究中心主任，法学系副主任，副教授，硕士生导师，四川省学术和技术带头人后备人选，研究方向：诉讼法学。
审判监督的基本职能作用在于通过对审判活动的监督维护司法公正、确立司法公信、树立司法权威。2007年修订的《民事诉讼法》规定基层法院不再直接受理当事人申请再审案件，这不仅导致了我国基层法院审判监督案件再审基本职能的弱化，而且其职能边缘化趋势也日益显露。[1]2013年施行的《民事诉讼法》第199条对此进行了修改，“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。”法律有条件地将当事人申请再审的管辖权重新赋予了基层法院，这将对基层法院审判监督带来巨大影响，也对基层法院审判监督职能转换提出了迫切要求。当前，一方面人民群众迫切期待审判监督工作更加公正、高效、快捷、公开与透明；另一方面基层法院审判监督职能弱化、虚化、边缘化现象开始显现。因此，如何进一步明确审判监督职能，更加合理地设置审判监督机构，更加科学地配置审判监督司法资源，成为基层法院审判监督工作面临的突出问题。
一、基层法院审判监督职能运行的实证分析
1.审判监督职能运行状况。目前S省P县法院的审判监督职能部门为审监庭，由其专司负责审判监督工作。通过对S省P县法院审监庭成立以来相关数据的分析，可以看出审判监督庭设立十余年来所呈现的主要状况：
（1）审判监督职能由审监庭集中行使。在承担试点任务前，S省P县法院审判监督职能都交由审监庭来行使，并由其专司行使。因此，一般的审判监督案件最终都由审监庭来负责审理，其他业务庭审一般不负责审监案件的审理。
（2）人员配备相对不强、精英法官匮乏。基层法院审判监督庭队伍建设应该体现“精审监”原则，将业务素质高的审判人员充实到审判监督庭。但该县审判监督庭在设立之初，配备的人员就比较少，一般只有1-3人，且主要是为了满足在适用审判监督程序案件时能够组成合议庭考虑。加之面对案多人少的现实，法院新近人员和精英法官基本上都优先分配到审判业务部门，能够分配到审监庭的精英法官基本没有，人员交流不大，学历层次较低，正规法学科班生较少。
（3）审监案件总量持续降低、民事再审案件大幅缩水。从统计数据来看，2000年12月6日至2008年3月31日，审监庭共计新收各类案件80件（含前期告审庭受理的再审、申诉案件），其中适用审判监督程序28件，且全部为民事案件，占审监庭新收案件比例为35%，其他的为申诉案件、执监案件等。2007年修订的《民事诉讼法》实施后，2008年4月1日至2012年10月5日，审监庭共计新收各类案件42件，适用审判监督程序3件，且全部为民事案件，审判监督案件占新收案件比例为7.1%。从以上分析可以看出：S省P县法院审判监督庭审理的各类监督案件平均每年10件左右，2007年修订的《民事诉讼法》实施后审判监督案件所占比例同比降低近80%，办理案件总数同比降低47.5%。
（4）审监庭案件质量监督管理职能模糊，导致工作不能有效开展。根据最高人民法院关于印发《二0一0年人民法院工作要点》的通知（法发〔2010〕1号），审监庭承担案件质量监督管理职能，然而如何开展案件质量监督管理工作并不明确，致使审监庭的案件质量监督管理职责范围不明确、工作任务不清晰，考核激励措施跟不上。虽然从2004年开始审监庭就设置了2名质评员，开始对案件的质量进行评查，但是这项工作并未普遍开展，取得的效果有限。
（5）审监庭与审判管理的关系没有彻底理顺。据最高人民法院发布的《人民法院工作年度报告（2010年）》所述，截至2010年12月，全国已有25家高级人民法院、900家中级和基层人民法院成立了专门的审判管理机构，部分基层法院的审监庭承担了审判管理职责。也有部分法院设立了专门的审判管理机构，逐渐形成案件常规评查、重点评查、裁判文书评查三大工作板块。然而，对于审监庭是否应承担审判管理职责，目前仍存有较大争议，争议的根源在于没有彻底厘清监督与管理的关系。
（6）传统审判监督职能日益萎缩。审判监督庭由告申庭分化演变而来。最高人民法院于1987年率先设立告申庭，随后各级法院的告申庭相继成立，1992年时任最高院告申庭庭长陈嘉宾指出：“告申庭的职责应当是从审判监督角度，承担申诉再审、审查告诉立案、来信来访接待等任务。职责范围不宜划得太小，也不能划得过宽。告申庭既不是接待室，但也不能搞成‘小法院’。”[2]但基层法院告申庭的职责一直没有统一的明确规定。告申庭的职责基本分为三部分：立案审查、案件再审、来信来访接待。1997年S省P县法院告申庭的职能定位于依法受理和审查各类告诉、申诉；审判刑事、民事、经济、行政的再审案件；处理来信来访，监督本院各项审判工作。随着法院机构改革，落实“立审分离，审执分离”原则。2001年机构改革后S省P县法院新设立的审监庭的职能职责为：依法审理已经发生效力的本院一审案件的申诉；审理上级人民法院指定再审和交办的案件；负责各类申诉案件的交办、督办工作，负责对本院审判庭审结各类案件的检查复查工作。可见，此时审监庭的职能职责为依法审理申诉、指定再审和交办案件，对已结案件质量进行监督，较以往告申庭的职能进一步缩小。 囿于现行《民事诉讼法》对审判监督程序和执行的修改，从再审案件的四大来源法院决定再审、指令再审、抗诉、提审来看，现行《民事诉讼法》规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。该规定使基层法院受理的再审案件来源仅有法院院长发现确有错误，而由院审判委员会决定进入这一种情形。即便是于2013年1月1日生效的《民事诉讼法》规定，当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，当事人也可以向原审人民法院申请再审，也不能改变基层法院审监庭办理再审案件已经不再是其主要工作的现实。2009年最高人民法院的工作年度报告中也首次提出，基层法院审监庭职能弱化、虚化、边缘化现象开始显现，更加合理地设置基层法院审判监督机构，更加科学地配置审判监督司法资源，成为当前和今后审判监督工作亟待解决的问题。
2.审判监督职能运行概括。以上法院审判监督职能运行的现状表明：第一，从工作内容上看，依照审判监督程序办理再审案件已不再是S省P县法院审监庭的主要工作，对案件质量的监督管理业已成为目前审监庭的主要工作；第二，从工作任务量看，一方面其案件工作与业务庭相差甚远，审监庭从2000年至今案件量122件占同期案件总量35100件的比重仅为0.347%；另一方面除审判监督案件外，执裁案件、执监案件的数量也十分有限；第三，基层法院传统的审判监督职能日益弱化，边缘化趋势明显。
二、基层法院审判监督职能运行存在的问题及原因
基层法院审监庭职能定位为案件质量监督、管理，即一为监督职能，二为管理职能。实践中，基层法院审判监督职能运行存在以下问题：
1.审判监督职能运行存在的问题。（1）对审判程序难以进行有效监督。审判监督庭作为法院行使审判监督权的专门机构，既应行使审判的实体监督权，还应行使审判的程序监督权。然而从事实层面来看，无论是原先的告申庭，还是三大诉讼法对审判监督程序的规定，目前的法律制度设计，审监庭对审判的监督主要集中于对实体的监督，特别是对生效裁判的实体监督，缺乏对审判程序的有效监督。转变基层法院审监庭职能，必须建立新的审判监督管理机制。以前对于发生在审判环节中的诸多需要监督的程序事项，往往通过院长、庭长和审判长，采用层级式和行政化的方式来管理，并建立了一套与此相适应的工作机制。那么，职能转换后如何处理好院长、庭长和审判监督法官的关系，尤其是如何明确各自的权限则成为一大问题。
（2）监督被动且滞后，方式、方法单一。目前审监庭只能对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书在确有错误的前提下和法律规定的其他符合再审条件的情况下再次进行审判。这种事后监督的传统，一方面使审监庭的监督处于被动和滞后的状态；另一方面也不可能对错误裁判进行事先预防和避免。存在如何实现审判监督的重心从事后监督转向事中监督，从结果监督转向过程监督，从实体监督转向程序监督，从静态的单纯检查案卷向动态的对整个审判过程进行同步检查、督促整改的全程监督的转变问题。
（3）法院内部自发监督难以真正发挥作用。在当前矛盾凸显期，法院面对案多人少的现状，对错案的自我发现重视不够，一般在没有任何外界因素介入的情况下，法院不会经常去审查那些已经生效又无当事人质疑的案件。再审案件，几乎都是在当事人申诉时或提出再审申请时才对这部分案件进行审查。因此，法院内部自发监督难以真正发挥作用。
（4）审判监督效率极其低下。由于目前的审判监督均是事后、被动的监督，加上经过改判的再审案件存在错案追究的可能加大，这在一定程度上可能影响工作的积极性。此外，当事人申请再审成立难度大、周期长，处理再审案件的实际审理期间较长。以S省P县法院2008年4月1日至2012年10月5日审结的五件民事案件为例，其平均审理时间为188.2天，审理周期接近平均审理时间的7倍。因此，审判监督的效率是非常低的。
2.审判监督职能运行问题存在的原因。职能转变有两方面的直接原因，一是基层法院审判监督庭审判监督职能弱化以及法院裁判的权威性得不到体现，以纠错为主的职能改革刻不容缓；二是案件流程同步监督和案件质量监督评查，需要专门的、专业的部门负责，由审判监督庭来进行管理恰好能使审判资源得到合理配置。[3]
（1）传统审判监督思想观念的束缚。目前仍有部分干警对审判监督的认识还局限于对生效案件的监督，并没有将审、执各项工作纳入审判监督的范畴通盘考虑。随着《民事诉讼法》的修订，民事再审制度的改革和完善，基层法院审判监督庭的受案数量大减，办案压力基本没有。因此，有部分法官认为审判监督已不再具有自身发展的空间，墨守成规。
（2）审判监督职能仍定位于传统狭隘的审判监督范畴。目前，基层法院审监庭的主要工作内容已经由传统的办理再审案件向案件的质量监督管理工作转变，相应的执裁、执监案件也正逐步纳入审判监督的范畴，由此如果仍然将审判监督职能定位于传统狭隘的审判监督，审判监督本身开展工作就与当前的形势不相适应。
（3）审判监督工作机制不全、流程不通。当前，基层法院对于发生在审判环节中的诸多需要监督的程序事项，往往不是通过审判监督关口管理，而是通过院长、庭长和审判长，采用层级式和行政化的方式来管理以替代本应该有的审判监督，使得本身需要发展壮大、健全的审判监督工作机制一直不能够有效建立，相关流程也不畅通。
（4）行政管理与审判管理权限模糊。由于审判管理打破了法院内部各部门原有的职能分配和利益格局，对审判管理权的重新分配与制衡机制的建立，使有的审判部门认为自己原有的行政管理权限被弱化，因此对以信息化为载体的审判管理推行加以否定。
三、基层法院审判监督职能转换实现的路径
1.总体构想。基层法院审判监督职能的突困，关键在于对审判监督职能的科学配置和转换。具体来讲就是转变原有传统狭隘的审判监督观念，拓展监督的方式方法，树立“有权力就有监督”“自己不重复评价自我行为”和“审执监督”的理念。变过去的事后监督为事前事后监督并举，变过去的单一化（生效案件再审）为多样化的监督。将单一的审判监督由原先的传统狭隘审判监督转变为程序事项监督、执行案件监督、生效案件再审、案件质量监督、错案分析和总结、特殊事项介入监督（涉诉涉访案件、重大涉稳案件等）。 2.基层法院审判监督职能转换实现的具体路径。目前，基层法院审判职能转换实现的路经在于：“转变一个理念”“建好一支队伍”“设计好一个流程”“做好几个保障”“处理好几个关系”。所谓“转变一个理念”，关键在于转变原有的事后个案被动监督的理念，将监督前置，逐步树立全程能动监督、主动作为的理念。“建好一支队伍”关键在于加强审执监督专职和兼职法官队伍建设，努力做到再审案件由精英法官审理，案件质量监督由全员参与的格局。“设计好一个流程”是核心，本质在于衔接审执监督的内外部工作流程。对内包括审监庭的工作流程，审监庭与审执业务部门（含基层法院和上级法院）的工作流程，审监庭与监察室、审管部门的工作流程；对外包括审监庭与再审案件、特殊事项介入监督的当事人的工作流程。“做好几个保障”，即着重从信息化、经费、人员配备等方面做好审判监督保障，积极争取党组和审执业务部门和综合部门对审判监督工作的理解和大力支持。“处理好几个关系”，关键要处理好审监庭与审执业务部门的监督与被监督、指导与被指导关系；与监察室、审管部门分工合作、协调关系；与再审案件、特殊事项介入当事人的服务、司法规制关系。在此基础上，要注重以下几点：
（1）转变监督理念，切实发挥主观能动性，由事后被动参与转为全程能动作为。人民群众迫切期待审判监督工作更加公正、高效、快捷、公开与透明，期待再审案件法律适用尺度更加统一和公平。满足人民群众的期待，就是要转变原来存在的消极应付、事后个案参与的监督理念。在审监庭职能弱化、边缘化的今天，基层法院审判监督职能要获得生存的空间、实现自己的职能，就必须强化审监庭及兼职案件质量监督人员的大局意识、宗旨意识、法律意识和责任意识，在审判监督程序运用、案件质量监督等方面上主动关注、全程依法参与，与人民群众的期待形成良性互动，并能对其需求做出有效回应。转变监督理念，实现管理重心由审判监督管理向审判管理的转变。结合民事诉讼法修订实施后基层法院审监庭职能转变的需要，将审监庭确定为案件质效管理的主管部门，积极推进审监庭职能转变和重新定位，把审监庭由原来单纯审理再审案件的业务庭，转变为担负审判、案件质量管理、错案分析、总结审判经验等职能的综合管理部门，担负起全方位、立体化的综合管理、服务、监控、建议、督查等职能。[4]
（2）转变监督方式，切实发挥审执监督职能，实现个案监督和类案指导的有机结合。人民法院处理的纠纷越来越复杂，在审判执行过程中发生错误的可能性增大，原先的仅仅个案监督无法满足当前人民群众和法院自身科学发展的需要。基于此，个案监督不是审判监督的目的，应不断通过审判监督发现问题、提出问题进而解决问题，科学防范错案的发生，不断提升案件质量。审监庭基于个案而形成的类案指导就非常具有针对性和必要性。同时，审判监督职能的有效发挥必须摆脱“被动等案”的传统监督方法，应主动参与、依法跟进、全程参加，早发现问题，早一步解决问题，进而不断提升案件审判质量，提高司法公信力。
（3）依托信息化技术，积极推进基层法院审判监督职能科学配置与转换。通过运用信息化技术，建章立制构建审执案件同步跟踪监督考核工作新机制。对办案人员办案过程中产生的诉讼材料实现同步采集、全程跟踪、同步监督，实时考核和通报，从而在办案过程中规范司法行为，确保案件质量。要建立边办案、边监督、边考核的全新考核模式，不断推进审判管理制度的创新。
（4）逐步实现审判监督管理的制度化建设。要搭建起以审判质量为核心，以审判质量效率评估考评、审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析工作、审判委员会日常工作为支撑的审判管理框架，从经验管理模式向制度管理模式转变，用新的制度规范审判管理，以制度管人、管案、管事，确保审判管理工作合法、规范、有序，逐步实现对案件的点、线、面的全方位管理，推动法院审判工作良性发展。
（5）基层法院审判监督庭职能转换要对其机构设置与职能进行改革，在创新与改革过程中不仅应当保留基层法院的审判监督庭，而且还应当对其内部设置进行必要扩充，比如，下设再审与小额裁判异议组、案件流程监督管理组、案件质量监督评查组等内设机构。
（6）立法明确基层法院审判监督庭职能。对于基层法院审判监督庭职能的转变和扩大，目前学界和实务界并没有统一的规定。按现行《民事诉讼法》的规定，审理再审案件仍是审判监督庭的主要职能。但是在司法实践中再审案件数量的减少导致基层法院审判监督庭的职能弱化，对其职能的转变和创新势在必行。笔者建议，为保证职能改革的统一性，应当由最高人民法院采用司法解释的形式规定统一的职能，比如，基层法院审判监督庭的职能应当包括以下几个方面：再审职能、小额诉讼裁判异议审理职能、案件流程同步监督职能、案件质量监督评查职能。[5]
参考文献：
[1]孙祥壮.关于民事审判监督程序修改后实施情况的调研报告[J].法律适用，2010，（2）.
[2]柳福华，戴建.新年新安排——访最高人民法院各审判庭庭长[J].人民司法，1992，（2）.
[3]沈德咏.最新再审司法解释适用与再审改革研究[M].北京：人民法院出版社，2003∶228.
[4]诸城市人民法院课题组.关于《民事诉讼法》修改后基层法院审判监督庭职能定位的调研报告[J].山东审判，2010，（1）.
[5]陈晓.基层法院审判监督职能改革研究[D].重庆：西南政法大学，2013∶20.
【责任编辑：张亚茹】