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制度创新主体包括个人、团体和政府。其中，政府是最重要的制度创新主体。任何有效的制度安排都有赖其价值的正确引导，公共性是政府制度创新的首要价值，其价值内涵可以从两个层面理解：从价值理念层面是追求社会公平和正义、民主与效率；从实践层面是提高制度的供给质量，降低交易费用，优化和完善社会制度环境，不断促进经济社会环境协调发展。