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自2005年3月国务院发出《关于切实稳定住房价格的通知》以来，房地产行业的管理领域新政频出，旨在起到稳定房价，合理房源结构，保护土地资源，抑制投资性及投机性购房行为，保障中低收入家庭住房需求得到有效满足，同时，也消除由非正常购房需求急剧膨胀而搅起的虚假繁荣式的经济泡沫。
笔者在一个县级市了解到，新政出台前的2004年市场平均房价为2200元/平方米，2005年上升为2600元/平方米，2006年1—7月上升为2800元/平方米，两三年中的平均涨幅为12.93%，而在2000年至2004年間，市场平均房价则分别为800元/平方米、1050元/平方米、1300元/平方米、1800元/平方米、2200元/平方米，几年中平均涨幅为28.94%，显然，涨幅得到了有效控制，政策在房价的稳定上已初步发挥作用。
笔者还发现，新政并没有影响老百姓对住房的正常需求，房地产业实现的税收额仍保持平稳的增长趋势。今年1—7月份，某县房地产业交易量为1177户，比去年同期增加151户；实现的营业税、所得税、土地增值税分别为4267万元、212万元、1286万元，分别比去年同期增加800万元、22万元、365万元，其中，二手房市场实现各项税收总额为221万元，比去年同期增加193万元。税收的增长固然来自于税收管理部门的精细化、规范化、科学化管理的成果，但与交易量的平稳提高也有着密切的关系，从中也反映出新政的积极意义：一是让老百姓感觉到房地产市场已进入规范化运行阶段，所以购房比较放心；二是使真正需要换房者的心愿更易实现，市场房源结构趋于合理，投机购房行为得到控制。表现为对营业税的免征对象由两年期已住房改为五年期已住房，二手房市场房源结构发生了变化，由原次新房独领风骚转为次新房和旧房平分秋色，而进入市场的二手房持有者大多是需要换房的居民，且大部分换房需求来自于小面积住房户，价格更趋理性，从而在确保一部分生活条件改善的小面积住户有机会置换住房的同时，可为满足最基本住房需求的中低收入者提供更多、更广的房源选择对象。而市场对五年期以下次新房的冷落，使专门走炒房致富之路的投机者的购房行为得到控制，房地产市场开始步入较为理性的运行状态；三是对土地资源利用效率的提高上。自“国六条”、“国八条”出台后，许多地方停止了别墅用地的审批，普通住房的开发用地得到了保障。而且，土地开发的指标化也使许多开发商减少了低层公寓房的建设，在地质条件允许的前提下，大多开发商开始向空间要资源，这在城市建设的发展史上树起了具有见证意义的里程碑。四是在税收领域，国税发[2005]89号文和国税发[2005]156号文的颁发，将房地产税收的一体化管理推向法定化、规范化管理推向程式化；而国税发[2005]172号文、国税发[2006]74号文和国税发[2006]108号文，使房地产税收的监控措施更加严密，可操作性也大大提高。如对二手房交易环节个人所得税的征收，总局提出了“实行核定征税”的措施，并设定了“1%—3%”的幅度征收比例，供各级地方政府根据当地实际情况选择，不仅起到了化繁为简的作用，也使个人所得税的征收获得了应有的保障。
但新政的威力也是有限的，作为对治房地产行业管理弊端的药方，在其药效渐渐发挥的时候，也难免产生一些副作用：一是在新政的开发信贷收缩效应渐渐显现的同时，部分房地产开发企业因融资障碍而带来的资金压力也渐渐加大，一些企业的正常运转受到影响。房地产企业有着首期一次性资金投入大、生产周期长等特点，许多房地产企业在开发过程中，一方面依靠社会资金的支撑（如银行贷款、企业间融资等），一方面依靠开盘时购房预付资金（定金）的输入。如今，银行信贷的收紧，使一些摊子过大或开发能力不足的房地产开发企业遇到资金困难，而房地产企业营业税、企业所得税的征收政策规定需要对预收的房地产定金征收相应的税收，房地产企业为了套用资金完成房产的前期开发，就可能发生拖欠国家税收的现象；二是新政对消费信贷内容的调整，在使老百姓感受到首付压力增大的同时，住房建设和住房购买过程中的变通行为也渐渐增多，“低密度、大面积”开发现象以另一种比较隐秘的方式存在。表现为买家花整为零地订购两套90平方米以下的住房，以套取低首付比例的优惠，而开发商乐得两头讨巧，在开发过程中尽量满足购房者需要，也使自己的项目计划更易获得政府支持；三是国税发[2006]108号文中继续强调财税字[1999]278号文的规定，即“对出售自有住房并拟在现住房出售1年内按市场价重新购买的纳税人，其出售现住房所缴纳的个人所得税，先以纳税保证金形式缴纳，再视其重新购房的金额与原住房销售额的差额，全部或部分退还纳税保证金；对个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税”。这里有两个问题需商酌，第一，1年内重新购买的如不是唯一生活用房，是否应给予享受退还保证金的优惠？第二，有些需要换房的老百姓因在新房购买前出售现住房，就无处可住，又担心租房住会多花费本就有限的资金，便选择先购新房后出售旧房的办法实现换房的梦想，而这种方法又让其要面临缴纳个人所得税的现实，这样是否合理？事实上笔者在调查时发现老百姓非常关心这个问题，对现行政策口径很不满意，觉得这有违新政初衷，无法全面体现保护中低收入者利益的原则。
针对以上情况，笔者感到，在规范房地产行业的各项管理上，各级政府及其主管部门尚需继续努力，早日在政策的完善和措施的加强上作出理性思考和正确抉择。笔者也想提出一些建议。
一、税收政策还有调节空间
现行新政（尤其是“国六条”、“国八条”）对土地闲置及投机性购房、恶意囤积房源等行为设置了控制措施，如“国八条”指出：“对已经批准但长期闲置的住宅建设用地，要严格按有关规定收回土地使用权或采取其他措施进行处置”，“要在继续支持城镇居民改善住房条件的基础上，整顿房地产市场秩序，加大控制投资性购房需求的力度，严肃查处违规销售、恶意哄抬住房价格等非法行为，有效遏制投机炒作”。“国六条”的规定就更具体、更详细：“对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，商业银行要按照审慎经营的原则，从严控制展期贷款或任何形式的滚动授信。对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物”，“对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置”，“对捂盘惜售、囤积房源、恶意炒作、哄抬房价的房地产企业，要加大整治查处力度，情节恶劣、性质严重的，依法依规给予经济处罚，直至吊销营业执照，并追究有关责任人的责任”。
事实上，我们也可以通过税收政策对这些行为参与调节。完善房地产持有环节的税收政策体系及规范对房地产持有环节税收的征管行为，就是一个非常有效的手段。
现行房地产税主要包括房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等内容，不仅内外资企业采取区别对待的政策，在城乡之间和不同的房产之间政策尺度也不尽相同，诸如农村的用地、居民的住房都在政策的豁免范围之内，而且计征依据也欠恰当（如房产税依据房产原值征收，就难以对房产的增值或贬值情况及时作出反映，也无法使其税源与经济实现同步发展、同步增长的目标），调节功能不强，对土地、房源闲置和投机性购房等行为更起不到制约作用（如对闲置土地和闲置房屋未设置相应税收调节手段，致使一方面土地资源紧张奇缺，另一方面资源又得不到充分利用）。建议根据“简化税制、适度税负、充实税基、保护税源、方便管理”的原则修改上述政策，先将其合并正名，将涉及房地产性质的有关税收合并确定为“物业税”或“房地产税”，以体现“简化税制”的精神，然后合理确定其计征依据和覆盖范围。建议将所有土地、房产都纳入税基范围，以体现“充实税基”的精神，再对居民住房设置依当地市场平均房价及90平方米限制面积计算而得的房产价值为起征点，同时对经营用及居住用房产设置差别税率予以调控，以体现“适度税负”的精神。另外，对单纯土地持有环节同样征收上述税收，这不仅符合“充实税基、保护税源”的原则，也可体现税收“公平”和“调节”的特性，对土地的持有和开发行为起到调节作用的同时，促进对资源的合理、高效利用。另外，在对上述税收的计征依据的确定上，可借用他国的成功经验，以其评估价为宜，而且，为了体现发展规律，可规定恰当的评估周期（如三至五年评估一次，或与国家和地方的五年期规划同步确定其评估周期），使纳税人持有的土地、房产的价值得到客观、正确的反映，也使国家税收全面反映出宏观经济的发展情况，并对纳税人的行为真正起到应有的调节作用。
二、综合治理力度需进一步加强
首先，是综合性立法问题需尽早解决。现行政策中有对“唯一”住房的强调，如国税发[2006]108号文规定，对个人转让5年以上家庭唯一生活用房取得的所得，可免征个人所得税，那么，如何界定其唯一性呢？这就需要有健全的财产登记制度作为支撑。目前，政府各职能部门围绕行业或系统内廉政建设的需要，已对财产登记作出了相应的规定，但在全国尚缺乏统一、规范的立法。建议将其作为综合立法内容考虑，使其由各职能部门的廉政建设措施上升为国家综合治理的法律法规，规定任何居民的财产必须进行实名登记，终身有效登记号为居民身份证号码，具体登记管理部门为房产管理单位。这样，不仅对居民住房的唯一性可以正确查定，还能为房地产税源的精细化管理奠定基础，更可以为搞好廉政建设提供法定的依据。
其次，要进一步完善房地产的相关管理制度，如政府的经济适用房、廉租房保障制度，以确保低收入者的基本住房需求的满足。同时，还可建立区域经济的协调发展机制，来抑制局部地区房地产价格过快增长、房地产投资比重过大现象的发生，促进区域经济的协调发展。
再次，是社会各部门应协力配合。从“国六条”、“国八条”可以看出，房地产行业的管理并非一个部门的职责，它涉及各级政府及作为其管理部门的建设、规划、土管、房管、金融、税务，甚至还有众多的社会中介机构。譬如，现在在二手房转让环节的资料审核中，就涉及到公证部门提供的买卖事实证明、房地产评估部门提供的评估材料、公安部门核发的居民身份证或户口簿、房产管理部门核发的房产证、土管部门核发的土地使用证、农税部门开具的契税凭证、税务部门监制的原始发票等等。而新房产的开发与销售牵涉的部门就更多：规划部门的规划材料、设计部门的设计图样、建设局建管处的登记材料、土管局的土地划拨或征用材料、房管部门的登记备案材料及发证材料、税务部门的申报纳税材料等等。如此众多的部门共同面对房地产业的管理，各唱各的戏显然是难以取得高效率的，大家必须有大局意识，能协力配合。当前，首先要解决信息和其他资源共享、共管的问题，切实推进房地产税收的一体化管理，在其取得成功经验的基础上，逐渐实现各相关职能部门的信息互享，并最终进入社会综合性监控系统，從而在确保房地产行业真正进入规范化的发展轨道的同时，保证经济信息得到有效过滤，国民经济的运行质量得到应有的提高。
房地产税收的一体化管理已在一些地方试点并取得了阶段性的成效，建议应尽快在全国推广。在推广过程中，政府应起到牵头或协调作用，整合各部门的政策和人力、物力、财力资源，设立联合性的综合办事机构。如可在房管部门或税务办税大厅设立管理窗口，相关部门派员进驻，形成共管系统，或者在各地的行政审批中心加设房地产一体化管理窗口，将涉及房地产规划、设计、征地、建造、销售、发证、征税等环节集中在一起管理，甚至可以开发出共享系统，使其从规划到征税、办证的全过程在同一个系统内得以反映，形成环环相扣的房地产信息管理系统，实行房地产行业各项业务的全程动态跟踪管理，为提高行政效率、引导房地产行业健康、有序发展奠定良好的基础。
（作者为丹阳市地税局副局长）
笔者在一个县级市了解到，新政出台前的2004年市场平均房价为2200元/平方米，2005年上升为2600元/平方米，2006年1—7月上升为2800元/平方米，两三年中的平均涨幅为12.93%，而在2000年至2004年間，市场平均房价则分别为800元/平方米、1050元/平方米、1300元/平方米、1800元/平方米、2200元/平方米，几年中平均涨幅为28.94%，显然，涨幅得到了有效控制，政策在房价的稳定上已初步发挥作用。
笔者还发现，新政并没有影响老百姓对住房的正常需求，房地产业实现的税收额仍保持平稳的增长趋势。今年1—7月份，某县房地产业交易量为1177户，比去年同期增加151户；实现的营业税、所得税、土地增值税分别为4267万元、212万元、1286万元，分别比去年同期增加800万元、22万元、365万元，其中，二手房市场实现各项税收总额为221万元，比去年同期增加193万元。税收的增长固然来自于税收管理部门的精细化、规范化、科学化管理的成果，但与交易量的平稳提高也有着密切的关系，从中也反映出新政的积极意义：一是让老百姓感觉到房地产市场已进入规范化运行阶段，所以购房比较放心；二是使真正需要换房者的心愿更易实现，市场房源结构趋于合理，投机购房行为得到控制。表现为对营业税的免征对象由两年期已住房改为五年期已住房，二手房市场房源结构发生了变化，由原次新房独领风骚转为次新房和旧房平分秋色，而进入市场的二手房持有者大多是需要换房的居民，且大部分换房需求来自于小面积住房户，价格更趋理性，从而在确保一部分生活条件改善的小面积住户有机会置换住房的同时，可为满足最基本住房需求的中低收入者提供更多、更广的房源选择对象。而市场对五年期以下次新房的冷落，使专门走炒房致富之路的投机者的购房行为得到控制，房地产市场开始步入较为理性的运行状态；三是对土地资源利用效率的提高上。自“国六条”、“国八条”出台后，许多地方停止了别墅用地的审批，普通住房的开发用地得到了保障。而且，土地开发的指标化也使许多开发商减少了低层公寓房的建设，在地质条件允许的前提下，大多开发商开始向空间要资源，这在城市建设的发展史上树起了具有见证意义的里程碑。四是在税收领域，国税发[2005]89号文和国税发[2005]156号文的颁发，将房地产税收的一体化管理推向法定化、规范化管理推向程式化；而国税发[2005]172号文、国税发[2006]74号文和国税发[2006]108号文，使房地产税收的监控措施更加严密，可操作性也大大提高。如对二手房交易环节个人所得税的征收，总局提出了“实行核定征税”的措施，并设定了“1%—3%”的幅度征收比例，供各级地方政府根据当地实际情况选择，不仅起到了化繁为简的作用，也使个人所得税的征收获得了应有的保障。
但新政的威力也是有限的，作为对治房地产行业管理弊端的药方，在其药效渐渐发挥的时候，也难免产生一些副作用：一是在新政的开发信贷收缩效应渐渐显现的同时，部分房地产开发企业因融资障碍而带来的资金压力也渐渐加大，一些企业的正常运转受到影响。房地产企业有着首期一次性资金投入大、生产周期长等特点，许多房地产企业在开发过程中，一方面依靠社会资金的支撑（如银行贷款、企业间融资等），一方面依靠开盘时购房预付资金（定金）的输入。如今，银行信贷的收紧，使一些摊子过大或开发能力不足的房地产开发企业遇到资金困难，而房地产企业营业税、企业所得税的征收政策规定需要对预收的房地产定金征收相应的税收，房地产企业为了套用资金完成房产的前期开发，就可能发生拖欠国家税收的现象；二是新政对消费信贷内容的调整，在使老百姓感受到首付压力增大的同时，住房建设和住房购买过程中的变通行为也渐渐增多，“低密度、大面积”开发现象以另一种比较隐秘的方式存在。表现为买家花整为零地订购两套90平方米以下的住房，以套取低首付比例的优惠，而开发商乐得两头讨巧，在开发过程中尽量满足购房者需要，也使自己的项目计划更易获得政府支持；三是国税发[2006]108号文中继续强调财税字[1999]278号文的规定，即“对出售自有住房并拟在现住房出售1年内按市场价重新购买的纳税人，其出售现住房所缴纳的个人所得税，先以纳税保证金形式缴纳，再视其重新购房的金额与原住房销售额的差额，全部或部分退还纳税保证金；对个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税”。这里有两个问题需商酌，第一，1年内重新购买的如不是唯一生活用房，是否应给予享受退还保证金的优惠？第二，有些需要换房的老百姓因在新房购买前出售现住房，就无处可住，又担心租房住会多花费本就有限的资金，便选择先购新房后出售旧房的办法实现换房的梦想，而这种方法又让其要面临缴纳个人所得税的现实，这样是否合理？事实上笔者在调查时发现老百姓非常关心这个问题，对现行政策口径很不满意，觉得这有违新政初衷，无法全面体现保护中低收入者利益的原则。
针对以上情况，笔者感到，在规范房地产行业的各项管理上，各级政府及其主管部门尚需继续努力，早日在政策的完善和措施的加强上作出理性思考和正确抉择。笔者也想提出一些建议。
一、税收政策还有调节空间
现行新政（尤其是“国六条”、“国八条”）对土地闲置及投机性购房、恶意囤积房源等行为设置了控制措施，如“国八条”指出：“对已经批准但长期闲置的住宅建设用地，要严格按有关规定收回土地使用权或采取其他措施进行处置”，“要在继续支持城镇居民改善住房条件的基础上，整顿房地产市场秩序，加大控制投资性购房需求的力度，严肃查处违规销售、恶意哄抬住房价格等非法行为，有效遏制投机炒作”。“国六条”的规定就更具体、更详细：“对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，商业银行要按照审慎经营的原则，从严控制展期贷款或任何形式的滚动授信。对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物”，“对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发建设面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置”，“对捂盘惜售、囤积房源、恶意炒作、哄抬房价的房地产企业，要加大整治查处力度，情节恶劣、性质严重的，依法依规给予经济处罚，直至吊销营业执照，并追究有关责任人的责任”。
事实上，我们也可以通过税收政策对这些行为参与调节。完善房地产持有环节的税收政策体系及规范对房地产持有环节税收的征管行为，就是一个非常有效的手段。
现行房地产税主要包括房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等内容，不仅内外资企业采取区别对待的政策，在城乡之间和不同的房产之间政策尺度也不尽相同，诸如农村的用地、居民的住房都在政策的豁免范围之内，而且计征依据也欠恰当（如房产税依据房产原值征收，就难以对房产的增值或贬值情况及时作出反映，也无法使其税源与经济实现同步发展、同步增长的目标），调节功能不强，对土地、房源闲置和投机性购房等行为更起不到制约作用（如对闲置土地和闲置房屋未设置相应税收调节手段，致使一方面土地资源紧张奇缺，另一方面资源又得不到充分利用）。建议根据“简化税制、适度税负、充实税基、保护税源、方便管理”的原则修改上述政策，先将其合并正名，将涉及房地产性质的有关税收合并确定为“物业税”或“房地产税”，以体现“简化税制”的精神，然后合理确定其计征依据和覆盖范围。建议将所有土地、房产都纳入税基范围，以体现“充实税基”的精神，再对居民住房设置依当地市场平均房价及90平方米限制面积计算而得的房产价值为起征点，同时对经营用及居住用房产设置差别税率予以调控，以体现“适度税负”的精神。另外，对单纯土地持有环节同样征收上述税收，这不仅符合“充实税基、保护税源”的原则，也可体现税收“公平”和“调节”的特性，对土地的持有和开发行为起到调节作用的同时，促进对资源的合理、高效利用。另外，在对上述税收的计征依据的确定上，可借用他国的成功经验，以其评估价为宜，而且，为了体现发展规律，可规定恰当的评估周期（如三至五年评估一次，或与国家和地方的五年期规划同步确定其评估周期），使纳税人持有的土地、房产的价值得到客观、正确的反映，也使国家税收全面反映出宏观经济的发展情况，并对纳税人的行为真正起到应有的调节作用。
二、综合治理力度需进一步加强
首先，是综合性立法问题需尽早解决。现行政策中有对“唯一”住房的强调，如国税发[2006]108号文规定，对个人转让5年以上家庭唯一生活用房取得的所得，可免征个人所得税，那么，如何界定其唯一性呢？这就需要有健全的财产登记制度作为支撑。目前，政府各职能部门围绕行业或系统内廉政建设的需要，已对财产登记作出了相应的规定，但在全国尚缺乏统一、规范的立法。建议将其作为综合立法内容考虑，使其由各职能部门的廉政建设措施上升为国家综合治理的法律法规，规定任何居民的财产必须进行实名登记，终身有效登记号为居民身份证号码，具体登记管理部门为房产管理单位。这样，不仅对居民住房的唯一性可以正确查定，还能为房地产税源的精细化管理奠定基础，更可以为搞好廉政建设提供法定的依据。
其次，要进一步完善房地产的相关管理制度，如政府的经济适用房、廉租房保障制度，以确保低收入者的基本住房需求的满足。同时，还可建立区域经济的协调发展机制，来抑制局部地区房地产价格过快增长、房地产投资比重过大现象的发生，促进区域经济的协调发展。
再次，是社会各部门应协力配合。从“国六条”、“国八条”可以看出，房地产行业的管理并非一个部门的职责，它涉及各级政府及作为其管理部门的建设、规划、土管、房管、金融、税务，甚至还有众多的社会中介机构。譬如，现在在二手房转让环节的资料审核中，就涉及到公证部门提供的买卖事实证明、房地产评估部门提供的评估材料、公安部门核发的居民身份证或户口簿、房产管理部门核发的房产证、土管部门核发的土地使用证、农税部门开具的契税凭证、税务部门监制的原始发票等等。而新房产的开发与销售牵涉的部门就更多：规划部门的规划材料、设计部门的设计图样、建设局建管处的登记材料、土管局的土地划拨或征用材料、房管部门的登记备案材料及发证材料、税务部门的申报纳税材料等等。如此众多的部门共同面对房地产业的管理，各唱各的戏显然是难以取得高效率的，大家必须有大局意识，能协力配合。当前，首先要解决信息和其他资源共享、共管的问题，切实推进房地产税收的一体化管理，在其取得成功经验的基础上，逐渐实现各相关职能部门的信息互享，并最终进入社会综合性监控系统，從而在确保房地产行业真正进入规范化的发展轨道的同时，保证经济信息得到有效过滤，国民经济的运行质量得到应有的提高。
房地产税收的一体化管理已在一些地方试点并取得了阶段性的成效，建议应尽快在全国推广。在推广过程中，政府应起到牵头或协调作用，整合各部门的政策和人力、物力、财力资源，设立联合性的综合办事机构。如可在房管部门或税务办税大厅设立管理窗口，相关部门派员进驻，形成共管系统，或者在各地的行政审批中心加设房地产一体化管理窗口，将涉及房地产规划、设计、征地、建造、销售、发证、征税等环节集中在一起管理，甚至可以开发出共享系统，使其从规划到征税、办证的全过程在同一个系统内得以反映，形成环环相扣的房地产信息管理系统，实行房地产行业各项业务的全程动态跟踪管理，为提高行政效率、引导房地产行业健康、有序发展奠定良好的基础。
（作者为丹阳市地税局副局长）