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摘 要：2011年财政部在上海、广东、浙江和深圳四省市开始试点地方政府自行发债，试点的开展意味着地方政府债券真正意义上开始加速推进，但是地方政府发债风险难以控制以及地方发债制度的不健全仍然会导致地方政府债务问题的改革"难产"。本文从地方政府自行发债的背景、成果、政策等几个方面分析了地方政府自行发债试点存在的一些问题，并且提出相应的建设性意见，为地方政府债务的研究与探讨提供借鉴。
关键词：地方政府债务；自行发债；风险控制
一、地方政府自行发债的背景研究
我国地方政府一直存在通过债券进行融资的行为，在《2011年地方政府自行发债试点办法》颁布以前，一般情况下不允许地方政府发行地方政府债券。但是，地方政府仍然有两种途径可以通过债券方式获得融资来源：一是通过地方政府融资平台来发行企业类债券，即所谓的"城投债"。二是由财政部代理地方政府发债，由中央代理发行，列入省级预算管理。
地方政府的这两种债券融资方式都并不成熟，可以当做是一种权宜之计。首先，一方面，政府对发行的企业债券做担保是从法律上看不合法，担保有效性值得怀疑；另一方面，融资行为不规范，部分债券融资企业资质不足，达不到发行债券的要求。虽然相对原来的财政部代理地方政府发债的方式有所进步，但是地方政府自行发债的额度仍然包含在2000亿的中央代发地方债规模中，地方政府发行证券仍然受到很大的限制。地方政府自行发债肯定是一个解决地方政府债务危机的一个必然方向，只不过必须要谨慎对待。
二、我国地方政府自行发债面临的挑战
目前地方政府自行发债尚处于试点阶段，其进一步推进与否不但要看试点发行的实践经验，还需要从多个角度加以考虑和论证，地方政府自行发债仍然面对各种挑战，主要体现在以下几个方面：
第一、各地区经济发展状况不同，地方政府自行发债应该因地制宜。我国各地区的经济发展状况不同，相应的地方政府债务水平也不一样，因而现在的地方政府债券只能在部分地区推行，以及在经济发达的城市及地区进行试点。这些经济发达的地区其承受风险的能力较强，产生坏账可能性小，因而成为试点后自行发债效果好可以有效提高该地方的财政收入。
第二、中央关于地方政府自行发债的相关审批制度不健全。我国地方政府自行发债的规模一般较大，但是就目前试点情况来看，中央政府明确规定2000亿规模上限，因而自行发债仍然受限较大。中央政府内部主管地方政府自行发债的部门不明确，相关审批制度并不够健全，而且中央政府应该怎样分配地方政府债务，一旦地方政府自行发债试点扩大到全国，中央政府如何才能有效进行管理，将是地方政府自行发债方面不可回避的重要问题。
第三、地方债务资金使用不合理，效率低下。部分地方政府通过变相发债筹集到资金后，主要把这些资金投入基础设施建设中去，这对于地方经济增长起到一定的促进作用，但是资金回收期很长而且效率低下。地方政府采取这种投资可能主要想到的是政绩工程，一些市场化程度较低的项目和工程被冠以公益项目的名义成为政府官员寻租的重要路径。
第四、地方政府财务不透明，监督机制不健全。地方政府财务不透明、监督机制不健全是我国长期以来就受诟病的问题。从公共财政角度来看，涉及政府自行发债，不能只由行政机关批准，应由人大机构来批准和监督。其次从市场角度看，地方政府债务市场应该充分透明其信息，充分发挥其调配市场资源配置的作用。
三、现阶段国家政策方向
2012年6月26日十一届全国人大常委会第27次会议审议了预算法修正案草案，二次审议结果删除了原来一审稿中对地方政府债务关于实行"限额管理"的规定，明确重申"除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"。全国人大法律委员会副主任委员洪虎指出，近些年我国地方政府债务急剧上升，其规模达10万多亿元，带来不少问题和潜在的风险，必须引起高度重视。审计署审计结果显示，截至2010年底，我国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，如果再加上地方政府担保的或有债务，债务率将达到70.45%，2013年预期将达到地方债务到期高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。出于对地方政府急剧上升并已超过10万亿元地方债务的担忧，其地方政府债务问题潜在的风险已经引起中央的高度重视。
四、对我国地方政府自主发债的建议
当前来看，虽然中央政府对于地方政府债务问题持谨慎态度，但中央担心的是地方政府会因此而滥用权利，地方政府自行发债是大势所趋，但是地方政府发债问题需要各方面进行讨论和认证，试点出现的问题以及发债可能会存在的风险必须得到解决和控制，从相关规章制度的建立到全程监督都必须有全面的规范做支撑。针对上面提出的挑战、试点取得的收获以及政府决策层的态度来看，笔者有如下建议：
第一、保持试点地区、延长试点时间。为了有助于改革的逐步推进，及时反馈改革效果，已经进行试点的四个地区都是经济发展水平较高、经济增长速度较快以及政府负债水平相对较低的地区。对于这些经济发达地区来说，其还债风险相对来说较低，试点的时间越长就越能发现一些潜在的问题。如果仅仅试点一年时间，可能还不能够真正得到想要的效果。
第二、加强监管、規范审批制度。在美国对于地方政府发行债券以社会监督和市场监督为主，主要是由当地美国公民投票或者当地的立法机构进行的；在日本地方政府发行债券需要中央政府的批准。我国地方政府债券是归入当地财政预算统一管理的，由国务院进行统一审批，财政部代发代付。由于财政预算又受到当地人大的监督，因而在未来，地方政府债券的发行应当由各地人大配合上级政府同时进行监管，加强监管力度，双管齐下，同时应该加大社会媒体对地方政府自行发债的舆论监督，督促地方政府发债行为。
第三、加强信息管理与披露、提高地方政府财政透明度。政府财政状况透明度不高，信息披露不及时不完善，投资者面临的风险就会增大，从而提高整个自行发债的融资成本，从而要求进一步提高资本收益率，这无形中加重了地方政府的负担。因而可以学习国外经验，定期在国家性财经报纸上公布地方政府财务状况，提高政府财政透明度，加强社会各界对于地方政府财政的监督。
第四，建立资金运作监管制度和相应预警机制。对地方政府发债的规范不仅要有人大和政府的审批监督和社会舆论的监督反馈，而且还需要建立相应的预警机制和资金监管制度，定期评估地方政府的还债能力并向社会公布，同时成立专门的机构来对地方政府的资金予以管理，确保资金的运用合乎中央政府的规定。
参考文献：
[1]邓子基，范玉洁.我国地方政府自行发债的理论及管理方式探讨[J].当代财经，2012（6）.
[2]刘尚希，赵全厚.政府债务：风险状况的初步分析[J].管理世界，2002（5）.
[3]地方政府债务课题组.中国政府债务管理与资产价格趋势研究[J].经济研究，2011（5）.
[4]张润泽，杨子毅.地方政府债务特征及债务债券化方式选择[J].商业时代，2012（4）.
[5]肖琼，钟帅.地方政府自行发债试点与完善[J].中国金融，2012（4）.
[6]闫屹，张明阳.对地方政府自行发债的认识和思考[J].金融理论与实践 ，2012（5）
[7]马海涛，马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经，2011（7）
[8]姜程程，饶海琴.欧债危机解析与我国地方政府债务的思考[J].新金融，2012（6）
作者简介：宋凯，专业：财政学，山东财经大学2011级研究生。
关键词：地方政府债务；自行发债；风险控制
一、地方政府自行发债的背景研究
我国地方政府一直存在通过债券进行融资的行为，在《2011年地方政府自行发债试点办法》颁布以前，一般情况下不允许地方政府发行地方政府债券。但是，地方政府仍然有两种途径可以通过债券方式获得融资来源：一是通过地方政府融资平台来发行企业类债券，即所谓的"城投债"。二是由财政部代理地方政府发债，由中央代理发行，列入省级预算管理。
地方政府的这两种债券融资方式都并不成熟，可以当做是一种权宜之计。首先，一方面，政府对发行的企业债券做担保是从法律上看不合法，担保有效性值得怀疑；另一方面，融资行为不规范，部分债券融资企业资质不足，达不到发行债券的要求。虽然相对原来的财政部代理地方政府发债的方式有所进步，但是地方政府自行发债的额度仍然包含在2000亿的中央代发地方债规模中，地方政府发行证券仍然受到很大的限制。地方政府自行发债肯定是一个解决地方政府债务危机的一个必然方向，只不过必须要谨慎对待。
二、我国地方政府自行发债面临的挑战
目前地方政府自行发债尚处于试点阶段，其进一步推进与否不但要看试点发行的实践经验，还需要从多个角度加以考虑和论证，地方政府自行发债仍然面对各种挑战，主要体现在以下几个方面：
第一、各地区经济发展状况不同，地方政府自行发债应该因地制宜。我国各地区的经济发展状况不同，相应的地方政府债务水平也不一样，因而现在的地方政府债券只能在部分地区推行，以及在经济发达的城市及地区进行试点。这些经济发达的地区其承受风险的能力较强，产生坏账可能性小，因而成为试点后自行发债效果好可以有效提高该地方的财政收入。
第二、中央关于地方政府自行发债的相关审批制度不健全。我国地方政府自行发债的规模一般较大，但是就目前试点情况来看，中央政府明确规定2000亿规模上限，因而自行发债仍然受限较大。中央政府内部主管地方政府自行发债的部门不明确，相关审批制度并不够健全，而且中央政府应该怎样分配地方政府债务，一旦地方政府自行发债试点扩大到全国，中央政府如何才能有效进行管理，将是地方政府自行发债方面不可回避的重要问题。
第三、地方债务资金使用不合理，效率低下。部分地方政府通过变相发债筹集到资金后，主要把这些资金投入基础设施建设中去，这对于地方经济增长起到一定的促进作用，但是资金回收期很长而且效率低下。地方政府采取这种投资可能主要想到的是政绩工程，一些市场化程度较低的项目和工程被冠以公益项目的名义成为政府官员寻租的重要路径。
第四、地方政府财务不透明，监督机制不健全。地方政府财务不透明、监督机制不健全是我国长期以来就受诟病的问题。从公共财政角度来看，涉及政府自行发债，不能只由行政机关批准，应由人大机构来批准和监督。其次从市场角度看，地方政府债务市场应该充分透明其信息，充分发挥其调配市场资源配置的作用。
三、现阶段国家政策方向
2012年6月26日十一届全国人大常委会第27次会议审议了预算法修正案草案，二次审议结果删除了原来一审稿中对地方政府债务关于实行"限额管理"的规定，明确重申"除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券"。全国人大法律委员会副主任委员洪虎指出，近些年我国地方政府债务急剧上升，其规模达10万多亿元，带来不少问题和潜在的风险，必须引起高度重视。审计署审计结果显示，截至2010年底，我国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，如果再加上地方政府担保的或有债务，债务率将达到70.45%，2013年预期将达到地方债务到期高峰，两年到期额度合计超过3万亿元。出于对地方政府急剧上升并已超过10万亿元地方债务的担忧，其地方政府债务问题潜在的风险已经引起中央的高度重视。
四、对我国地方政府自主发债的建议
当前来看，虽然中央政府对于地方政府债务问题持谨慎态度，但中央担心的是地方政府会因此而滥用权利，地方政府自行发债是大势所趋，但是地方政府发债问题需要各方面进行讨论和认证，试点出现的问题以及发债可能会存在的风险必须得到解决和控制，从相关规章制度的建立到全程监督都必须有全面的规范做支撑。针对上面提出的挑战、试点取得的收获以及政府决策层的态度来看，笔者有如下建议：
第一、保持试点地区、延长试点时间。为了有助于改革的逐步推进，及时反馈改革效果，已经进行试点的四个地区都是经济发展水平较高、经济增长速度较快以及政府负债水平相对较低的地区。对于这些经济发达地区来说，其还债风险相对来说较低，试点的时间越长就越能发现一些潜在的问题。如果仅仅试点一年时间，可能还不能够真正得到想要的效果。
第二、加强监管、規范审批制度。在美国对于地方政府发行债券以社会监督和市场监督为主，主要是由当地美国公民投票或者当地的立法机构进行的；在日本地方政府发行债券需要中央政府的批准。我国地方政府债券是归入当地财政预算统一管理的，由国务院进行统一审批，财政部代发代付。由于财政预算又受到当地人大的监督，因而在未来，地方政府债券的发行应当由各地人大配合上级政府同时进行监管，加强监管力度，双管齐下，同时应该加大社会媒体对地方政府自行发债的舆论监督，督促地方政府发债行为。
第三、加强信息管理与披露、提高地方政府财政透明度。政府财政状况透明度不高，信息披露不及时不完善，投资者面临的风险就会增大，从而提高整个自行发债的融资成本，从而要求进一步提高资本收益率，这无形中加重了地方政府的负担。因而可以学习国外经验，定期在国家性财经报纸上公布地方政府财务状况，提高政府财政透明度，加强社会各界对于地方政府财政的监督。
第四，建立资金运作监管制度和相应预警机制。对地方政府发债的规范不仅要有人大和政府的审批监督和社会舆论的监督反馈，而且还需要建立相应的预警机制和资金监管制度，定期评估地方政府的还债能力并向社会公布，同时成立专门的机构来对地方政府的资金予以管理，确保资金的运用合乎中央政府的规定。
参考文献：
[1]邓子基，范玉洁.我国地方政府自行发债的理论及管理方式探讨[J].当代财经，2012（6）.
[2]刘尚希，赵全厚.政府债务：风险状况的初步分析[J].管理世界，2002（5）.
[3]地方政府债务课题组.中国政府债务管理与资产价格趋势研究[J].经济研究，2011（5）.
[4]张润泽，杨子毅.地方政府债务特征及债务债券化方式选择[J].商业时代，2012（4）.
[5]肖琼，钟帅.地方政府自行发债试点与完善[J].中国金融，2012（4）.
[6]闫屹，张明阳.对地方政府自行发债的认识和思考[J].金融理论与实践 ，2012（5）
[7]马海涛，马金华.解决我国地方政府债务的思路[J].当代财经，2011（7）
[8]姜程程，饶海琴.欧债危机解析与我国地方政府债务的思考[J].新金融，2012（6）
作者简介：宋凯，专业：财政学，山东财经大学2011级研究生。