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清末民初，在预备立宪与地方自治思潮的合力下，各地纷纷设立以在籍乡绅为主体的教育、警察、实业、财政等局所，开始形成以县公署为机关的“官治”与以“四局”为机关的“自治”双轨并存的县政模式。1912年6月，浙江省颁布《浙江省县自治章程》，明确规定由乡绅组成的县议会、城镇乡议会有权处置地方公益事务、法律或命令所认定的国家行政或地方行政事务。至此，地方士绅开始以组织化、制度化的形式主导地方教育、实业、财务和其他公共事务。各类自治组织作为政权机构的延伸，