论文部分内容阅读
随着发展中国家能源需求的不断增长,以及全球各国有关“绿色能源”的呼声日益高涨,全球能源体系正面临着前所未有的压力。以绿色能源为导向的经济刺激措施,势必引发一场能源革命,由此产生更清洁、更安全的新能源。这种设想或许会变成现实。
在过去的10年之中,有关全球能源体系的预期已经出现了相当大的转变。2001年之前,全球能源市场经过了长期的产能过剩。2001年之后,全球石油以及大多数能源产品的价格急剧上扬,能源供应链也随之更为脆弱。各国对外开放的油气资源相继面临短缺,这一形势迫使全球主要的能源消费国不得不将赌注押在脆弱的全球能源供应链上,从而加剧能源供应的恶性循环。全球油价在持续上升18个月之后达到了历史最高水平,而后下降了2/3。此后,在全球经济持续疲软的影响之下,油价再度上扬至令人担忧的水平。事实上,令人担忧的远远不只油价上扬。例如,欧洲各国政府担心天然气供应的安全,印度等国在未来的数十年中则过度依赖煤炭进口。综上所述,全球几乎所有的能源消费大国对于其能源安全的疑虑,已经超越了20世纪70年代的石油危机。与此同时,全球最大的能源生产国也提出了质疑,无法确定是否有必要投入资金开发更多的能源以满足预期增长的能源需求。究竟如何才能构建一个更加安全的能源体系?对于这个议题,能源生产国与消费国之间尚存疑虑。
能源危机正在迫近。两大截然不同的新趋势加大了各国政府携手治理全球能源体系的难度,由此扩大了这场危机的负面影响。首先,能源消费国出现了重大转变。工业化国家对石油及其他燃油需求不断增长的时代已成为历史,未来全球主要的能源消费国是以中国和印度为代表的新兴市场国家。据国际能源组织(IEA)预计:2030年,中国至少2/3的石油需要进口,印度需要进口的石油比重甚至将超过中国。与过去20年中全球能源消费大国相比,以中国为代表的新兴市场国家更倾向于通过双边协议从能源生产国获得必需的能源产品,而不是增进商贸利益以保障稳定的能源供应。比如,中国为了保障其能源安全,通过政府间协议从非洲、中亚及其他富产能源的地区获取能源。鉴于石油、天然气和煤炭是全球性的能源商品,排他性的、不透明的能源交易可能会阻碍全球能源市场的顺利运作,甚至危及全球所有国家的能源安全。不仅如此,部分能源生产国还将能源问题与捍卫人权、维护法治乃至增进民主结合在一起,这就给能源合作平添了更多的变数。
其次,环保理念对于能源使用方式的影响。在传统技术条件下燃油释放出的二氧化碳引发了全球变暖问题,全球各国对此已经达成了共识。自2007年全球金融危机初现端倪以来,各国对于气候变化的忧虑与日俱增,因而陆续出台了许多有关绿色能源的政策措施:全球各国用于绿色能源的拨款占财政增长额的15%。部分人士认为,以绿色能源为导向的经济刺激措施,势必引发一场能源革命,由此产生更清洁、更安全的新能源。这种设想或许会变成现实。不过有一点是毋庸置疑的,能源体系将出现重大变革。要想有效地遏制全球气候变暖,必须在未来的数十年内将二氧化碳及其他温室气体的排放量减少1/2以上。要实现这一目标,绝不能满足于细枝末节的修补。
在过去30年中,为了增进能源安全,相继成立了许多相关的国际组织和政府组织。面对上述新的形势,这些能源安全组织仍试图维护其既得地位。其中,最为重要的组织莫过于国际能源组织。越来越多的石油消费国逐步偏离了该组织的监督和管辖,加之能源市场中影响能源安全的变数有增无减,故此该组织赋予新兴能源大国更多的决策权。换而言之,国际能源组织需要借助新兴能源大国来履行其标志性功能之一,即协助各国政府积极回应能源体系的波动。相比之下,其他能源安全组织的战略仍然有待改进。许多欧洲国家从俄罗斯进口天然气,为了保障其能源安全,他们已经签署了协约,并创建了相应的国际组织,却并未获得预期的效果。值得庆幸的是,20国集团终于在2009年9月的匹兹堡首脑峰会上宣布削减能源补贴。此前,能源补贴在一定程度上鼓励过度的能源消费,损害了能源安全与环境。不过,20国集团内部在削减能源补贴的时间进度方面存在诸多争议,因而至今尚未推出可行的政策。尽管石油输出国家组织中的石油生产大国反复强调能源安全,可是该组织并无实力稳定石油需求。无独有偶,旨在应对环境挑战的机制也没有发挥预期的作用:《京都议定书》对于二氧化碳排放的限制并不明显。2009年12月在哥本哈根举行的联合国气候变化大会,试图说服各国签署一项继承《京都议定书》的新协议,并为了构建更为清洁的新能源体系而投入巨额资金,然而与会各国却无法就此达成共识。尽管当前许多国际机制均涉及能源问题,但是有关能源问题的治理依然处于真空状态。
假如依照传统的解决方案,构建一个新的全球性能源组织来取代“国际能源组织”,恐怕是行不通的。眼下的当务之急是构建一种新的协调机制,平衡各国在能源安全和环境保护方面的利益分歧。为了充分发挥新机制的效力,协调措施必须着重考虑全球最重要的能源生产国和消费国,说服这些国家的政府满足其私营企业和国有企业在能源基础设施投资方面的资金需求。
建议设立一个能源协调机构,协助各国政府及现有的国际机构更有效地应对当前的能源问题。这个新的机构可以与新的能源消费大国(例如中国)共同制定符合多方利益的投资标准,使之适用于大多数能源产品的市场规范。除此之外,它还能帮助那些全力推行绿色能源的政府事半功倍。如果没有适用的协调机制,推进绿色能源的计划便很有可能引发贸易战并且浪费大量资金。参照以往成功的个案,有效的协调机制无疑会提升现有能源机构的效率,并且丰富其他有关能源安全的规范。
经济学模型
在过去的30年里,有关构建国际能源安全机制的尝试可以说是差强人意。其中,一个令人瞩目的亮点就源于《国际经济法》。目前,全球各国普遍遵循的一系列基本原则便出自于《国际经济法》自下而上的实践,其成功之处便是立足于国家利益:唯有在政府将遵循原则与自身利益结合起来时,才会切实地履行义务,确保相关的一系列法律原则的实施,并维护相关机制的良性运作。
基于全球经济治理的历史总结出的首要教训在于,任何旨在协调全球能源体系的政策必须兼顾全球所有大国的利益。时至今日,即使是最具声望的国际机构也未能做到这一点。国际能源组织增加成员国的设想之所以举步维艰,就是因为该组织要求其成员国必须是联合国经合组织的成员国。因此,目前国际能源组织的28个成员国基本上能源需求较小或者能源需求不稳定,却将中国和印度等新兴的能源消费大国排除在外。对此,国际能源组织制定了一些解决方案,比如给予许多国家观察员身份,并与各国联合展开研究。可是,这些解决方案并没有解决根本问题:一旦出现能源危机,国际能源组织构建的协调机制需要做出反应时,拥有巨额原油储备的国家却无法拥有与相称的发言权。对此,唯一有效的解决方案在于,修正国际能源组织接收会员国的条款。可是,这一方案近期变成现实的几率微乎其微,这在一定程度上是因为该组织不愿变成一个大规模的论坛;此外,部分成员国还担心,增加新成员会影响其既得利益,就像20国集团中的原八国集团成员国那样处境尴尬。
另一个从全球经济治理中得出的深刻教训在于,成功的国际合作决不能仅限于全球大国之间的合作。以往的全球贸易谈判之所以能取得辉煌的成绩,是因为注重实效、尊重共同利益并且便于执行,例如降低关税等等。基于成功的贸易谈判,世界贸易组织将现有的贸易规则延伸拓展至更多的国家并致力于应对更严峻的挑战,例如构建世贸组织的争端解决机制。无独有偶,20国集团的“反避税条款”在列支敦士登和瑞士等国取得了明显成效,因而赢得了更多国家的支持和响应。此次金融危机爆发之后,许多国家意识到部分包庇避税的国家在实质上支持影子经济,破坏了全球金融治理,由此认识到执行“反避税条款”的必要性。正因为如此,少数避税集团在过去两年内遭到了全球范围内的打压。
综上所述,全球能源体系在很大程度上取决于能源消费大国和生产大国,任何有关能源体系的协调机制都必须顾及这些大国的利益;与此同时,任何协调机制必须令能源消费大国和生产大国通过合作获得实际的利益,相关机制设计必须尽可能地适用于大多数国家。
无能为力的群体
当今全球能源市场并不缺乏协调机制,最大的不足在于缺乏一种行之有效的战略,未能制定规范来治理全球能源经济。虽然国际能源组织依然在发挥重要作用,却没有吸纳全球新兴的能源消费国;欧佩克的影响力集中于全球石油生产国,其对全球能源市场的全局影响是有限的。通过“国际能源论坛”的平台,欧佩克和国际能源组织的部分成员国展开对话,分享石油生产和贸易数据,在一定程度上提升了全球能源市场的透明度。除此之外,“国际能源论坛”尚未实施其他实质性的行动;国际原子能机构正致力于解决核扩散问题,目前该组织尚缺乏应对能源危机的先例。
除了上述专业国际组织面临的困境之外,全球能源体系的发展前景也不容乐观。尽管《欧洲能源宪章条约》志在整合东欧与西欧的能源体系,实际上对于欧洲的能源市场并无实质性影响。究其原因在于,该条约没有吸纳欧洲的能源大国——俄罗斯。作为欧洲至关重要的能源生产国,俄罗斯认为遵循该条约就意味着接受西方国家的监督,这并不能给俄罗斯带来预期的战略利益。
至于那些致力于气候变化的国际组织(包括《联合国气候变化框架公约》),尚未走出2009年12月哥本哈根峰会的阴影。虽然,八国集团在过去10年中几乎每年都把气候和能源问题列入其议程,却始终是雷声大雨点小:八国集团宣布将21世纪全球变暖的增长幅度限制在每年增长2%。即使这一目标能够兑现,也无法从实质上逆转全球变暖的恶化趋势;尽管八国集团在扩大过程中吸纳了全球主要的发展中国家(巴西、中国、印度、墨西哥和南非),却没有改变八国集团原有的合作机制,无法充分发挥新成员国的作用。在亚洲金融危机之后,20国集团曾经在构建新的国际金融机制中发挥了重要作用,甚至被国际社会视为应对未来能源和气候问题的中坚力量,可是20国集团在应对2008年全球经济危机时的表现却令人大跌眼镜。2009年10月,全球最大的温室气体排放国家在伦敦召开特别论坛,试图给温室气体排放谈判设置灵活的限制条件,但是这一努力最终也陷入了僵局:他们最近一次会议既未达成新的协议,也没有取得其他进展。
亟待填补的“治理真空”
要想解决上述这些问题,应当切实关注全球能源体系中的最关键阻碍——“治理真空”,而不是一味地构建更多的国际机构。改变未来数十年全球能源体系的关键在于:如何增进投资并开发当前急需的主要能源(石油和天然气)?如何研发适用于绿色能源的科技?
油气供应的安全之所以备受质疑,一方面是现有的能源产品消耗过快,另一方面是因为投资者希望将其投资用于研发新的能源资源。实际上,能源领域技术创新的增长额抵消了传统矿物燃料的消耗量。问题在于,新的能源供应项目,尤其是跨国界的能源供应项目,往往伴随着诸多经济、政治风险。能源生产国担心,能源需求不足以支撑其生产投资,尤其是近年来气候变化问题的凸显,迫使国际社会日益倾向于使用更为清洁的替代能源。
要确立正确的油气供应激励机制,必须解决多个领域的向题。其中,政府治理既是最为薄弱的一环,也是最为重要的一环。作为全球能源增长最快的国家,中国亟待加强政府治理,中国在非洲、中亚、拉美地区以及中东地区的主要能源供应国也面临类似的问题。近年来,中国政府定期向上述地区的能源合作伙伴提供捐赠,特别贷款和基础设施发展项目。中国的部分精英更加确信,中国获取战略能源资源以维持其经济奇迹的难度正在逐步增加。一旦中国与西方国家在这一问题上出现僵局,便难以说服中国接受西方的能源安全理念,即有效的国际机制才能确保能源市场的透明和运作良好,不应过多地依赖不透明的特别交易。
在与中国打交道之前,西方大国的政府必须明确,当前中国的能源交易既不可以被视为例外,也未必会带来负面的影响。回溯历史,全球最大的国际能源供应项目,大部分源自于针对特定大国的融资协议,而这一特定大国则可以在特定时期内稳定能源市场的需求量。一旦中国开辟了新的能源渠道,其对全球能源市场提供的能源产品也会相应增加,所有国家都可能因此而受益。对于全球能源市场,中国与其他国家的观点类似于对待全球金融市场:接受并遵循现存的规范更为有利。如果全球能源市场运行良好,那么中国的能源安全状况便相应地有所改善。中国逐步意识到,能源生产国的政府治理越完善,其能源供应就越稳定。自20世纪90年代以来,中国在全球开辟能源渠道的战略,在不同程度上遭遇了阻碍,部分预期中的长期能源供应伙伴反而将中国卷入了复杂的政治纷争。对于中国及其主要能源供应伙伴,乃至全球能源市场的大国而言,当务之急是制定统一的投资标准,借助西方运转良好的能源市场经验及政府治理规范确保中国进一步稳定其能源供应。当中国针对石油部门管理较为完善的国家(例如安哥拉)展开新一轮的投资时,可以借此机会制定新的投资标准,也为今后其他国家在能源领域的投资开创一个值得借鉴的范例。
“治理真空”的另一特征在于:各国政府在环保问题上难以实现共同利益,因而对绿色能源的技术支持不足。能源部门是当今科技创新的前沿之一,一方面是因为气候变化正在改变国际社会对传统能源的预期,另一方面则是因为各国政府普遍希望能源基础设施的投资能够推动经济复苏。2009年,各国政府曾经多次协商,计划携手推动全球经济复苏。然而,在大多数议题中,各国首先考虑的都是自身的利益。有鉴于此,国际货币基金组织以及其他国际机构纷纷呼吁,更有效的协调机制才能切实推动全球经济发展。
近期,全球各国商议投入2.5万亿美元发展“绿色能源”以刺激全球经济的复苏。美中两国共计出资1.5万亿美元,其中大部分资金用于能源项目投资;在韩国政府用于刺激经济的计划中,85%的资金用于“绿色能源”,旨在提升发电厂的能效并减少温室气体的排放量;英国政府已拨款数亿英镑支持“绿色能源”产业的研发。“绿色能源”的技术市场毕竟是全球性的,因此必须构建相应的协调机制,这样一个国家支持高新技术的政策很快就能令全球其他国家和地区受益。例如,美国大力扶植可再生能源的政策,不仅极大地推动了美国、中国和欧洲生产太阳能电池和风力发电的企业,更有效地推动了这三大经济体。由此推究,中国大力投资开发新型电力网络,不仅能给西方企业带来商机,也给中国经济发展提供了所需的高新技术。
从理论角度来看,协调上述国家的“绿色科技”研发项目为全球“绿色能源”产业的发展开辟了新的发展方向。在实践中,“绿色科技”研发项目往往带有经济民族主义倾向。例如,美国的研发项目设定了有利于美国供应商的条款,结果迫使中国公司处于相对不利的投资环境,甚至放弃在得克萨斯州风力厂的投资项目。假如高新技术始终处于国有化的桎梏之下,那么真正的能源革命是不会发生的。事实上,最具竞争力的能源科技都是在全球竞争中脱颖而出的。一种相对有效的协调方式是,“绿色科技”领域的主要投资国(例如美国、欧盟、日本和中国)减少研发订单,阶段性地评估研发成果,考量如何展开必要的合作。如果能配合适宜的论坛加以协调,那么早期的技术研发最终将会令更多国家受益。
开诚布公
现有的协调机构无法填补能源体系中的“治理真空”,小规模的灵活协调机制显然更管用:应当效法国际金融业的“金融稳定委员会”,成立“能源稳定委员会”。设想中的“能源稳定委员会”必须吸纳全球最具影响力的能源生产国和消费国。至于行政结构,“能源稳定委员会”应当遵循“金融稳定委员会”依托于国际清算银行的先例,依托于国际能源组织。此外,“能源稳定委员会”的活动应当具有相当的灵活性,以便其他机构(如欧佩克)携手合作,“能源稳定委员会”应当重点吸纳中国、印度及其他重要国家,它们至今尚未受到现有国际能源协调机制的足够重视,考虑到能源投资在各国经济发展计划中占有很大的比重,“能源稳定委员会”必须重视以中国为代表的新兴能源消费大国,共同协商制定海外投资标准并协调中国在绿色能源方面投资。简而言之,吸纳利益最为攸关的国家,并兼顾这些国家的利益,才能形成广泛的实际影响。
对于“能源稳定委员会”而言,关键的考验在于如何证明其有能力应对全球各国的私营企业。在未来的数十年中,如果政府出台的政策不能确保私营企业在能源领域的投资获益,那么这些私营企业不可能投入数万亿美元的巨额资金。如何促成私营企业与政府在能源领域展开合作,已成为“能源稳定委员会”的一项重大使命。例如,领军企业应当正式地评估政府提出的“绿色经济”刺激计划,并确定政府需要加强协调的领域(通常政府对于技术研发及投资缺乏足够的掌控,因而不善于把握前沿科技的研发)。“能源稳定委员会”可以为私营企业搭建与国有企业的合作、研讨平台。国有企业控制了全球最重要的油气资源、全球(尤其是发展中国家)的大部分电网。从实力角度来看,它们堪称全球能源体系的中流砥柱,却没有被这个体系充分吸纳。
假如上述举措能够变成现实,那么其他重要领域的能源合作也会受益。为了治理所有类型的外国投资,各国政府曾多次商议签署一项多边投资协议,均因意见分歧和利益争端而无果而终。比较而言,各国更容易在能源基础设施方面达成共识。此外,尽管全球性的能源问题日益凸显,各大国政府对于能源领域的研发投入依然不足,目前研发资金在全球经济总产值中所占比重甚至低于20世纪80年代初。“能源稳定委员会”在证明自身能力之后,国际社会才会赋予其新的使命。从全球能源体系的长远发展着眼,该委员会还可以制定有关能源技术研发及其他领域的行业准则。在合作激励机制方面,“能源稳定委员会”也能发挥推波助澜的作用。例如,促成美中两国构建更为安全的核能源体系。
“能源稳定委员会”的成功离不开大国的引领,目前唯有美中两国能够胜任。作为全球两个最大的能源消费国,尽管美中两国一直宣称在能源问题上具有共同合作的意愿,但是在实际层面上依然好事多磨。不仅如此,美中两国之间的双边协议并不能彻底解决全球日益紧迫的能源问题,事态的发展并不总是以两国的意志为转移。假设美中两国能与“能源稳定委员会”携手合作,那么之前两国旨在应对能源问题的双边政策将会赢得更多国家和国际机构的认同。美中两国都很清楚合作的重要性。目前,中国争取海外能源渠道的战略缺乏必要的国际规范作为支撑,很可能引发其他国家(尤其是西方大国)的负面政治影响,似乎缺乏可持续性。无独有偶,美国也需要“能源稳定委员会”的协助。美国政府在解决全球能源问题方面,也表现出心有余而力不足。例如,美国一方面要为其他主要能源消费国及能源技术供应商做好表率,另一方面要针对减少全球温室气体排放提出更有效的解决方案。奥巴马政府也希望借助某种有效的协调机制争取中国的支持,继而以国内立法的形式增强美国在应对全球变暖方面的作用。奥巴马政府实现上述战略的最大障碍之一,就是该政府尚无法令大多数美国公众确信,中国、印度及其他发展中大国也愿意发挥相应的作用。
尽管能源产品及能源技术的交易是全球性的,可是监督、规范能源市场的能源体系却显得支离破碎、力不从心。从以往全球金融和贸易体系的改革经验来看,能源需求问题并非解决问题的关键,也无需创建庞大的国际机构。真正可行的解决方案是,构建一个灵活的、小规模的能源协调机构,针对全球能源市场的现实提出务实的应对之策。■
在过去的10年之中,有关全球能源体系的预期已经出现了相当大的转变。2001年之前,全球能源市场经过了长期的产能过剩。2001年之后,全球石油以及大多数能源产品的价格急剧上扬,能源供应链也随之更为脆弱。各国对外开放的油气资源相继面临短缺,这一形势迫使全球主要的能源消费国不得不将赌注押在脆弱的全球能源供应链上,从而加剧能源供应的恶性循环。全球油价在持续上升18个月之后达到了历史最高水平,而后下降了2/3。此后,在全球经济持续疲软的影响之下,油价再度上扬至令人担忧的水平。事实上,令人担忧的远远不只油价上扬。例如,欧洲各国政府担心天然气供应的安全,印度等国在未来的数十年中则过度依赖煤炭进口。综上所述,全球几乎所有的能源消费大国对于其能源安全的疑虑,已经超越了20世纪70年代的石油危机。与此同时,全球最大的能源生产国也提出了质疑,无法确定是否有必要投入资金开发更多的能源以满足预期增长的能源需求。究竟如何才能构建一个更加安全的能源体系?对于这个议题,能源生产国与消费国之间尚存疑虑。
能源危机正在迫近。两大截然不同的新趋势加大了各国政府携手治理全球能源体系的难度,由此扩大了这场危机的负面影响。首先,能源消费国出现了重大转变。工业化国家对石油及其他燃油需求不断增长的时代已成为历史,未来全球主要的能源消费国是以中国和印度为代表的新兴市场国家。据国际能源组织(IEA)预计:2030年,中国至少2/3的石油需要进口,印度需要进口的石油比重甚至将超过中国。与过去20年中全球能源消费大国相比,以中国为代表的新兴市场国家更倾向于通过双边协议从能源生产国获得必需的能源产品,而不是增进商贸利益以保障稳定的能源供应。比如,中国为了保障其能源安全,通过政府间协议从非洲、中亚及其他富产能源的地区获取能源。鉴于石油、天然气和煤炭是全球性的能源商品,排他性的、不透明的能源交易可能会阻碍全球能源市场的顺利运作,甚至危及全球所有国家的能源安全。不仅如此,部分能源生产国还将能源问题与捍卫人权、维护法治乃至增进民主结合在一起,这就给能源合作平添了更多的变数。
其次,环保理念对于能源使用方式的影响。在传统技术条件下燃油释放出的二氧化碳引发了全球变暖问题,全球各国对此已经达成了共识。自2007年全球金融危机初现端倪以来,各国对于气候变化的忧虑与日俱增,因而陆续出台了许多有关绿色能源的政策措施:全球各国用于绿色能源的拨款占财政增长额的15%。部分人士认为,以绿色能源为导向的经济刺激措施,势必引发一场能源革命,由此产生更清洁、更安全的新能源。这种设想或许会变成现实。不过有一点是毋庸置疑的,能源体系将出现重大变革。要想有效地遏制全球气候变暖,必须在未来的数十年内将二氧化碳及其他温室气体的排放量减少1/2以上。要实现这一目标,绝不能满足于细枝末节的修补。
在过去30年中,为了增进能源安全,相继成立了许多相关的国际组织和政府组织。面对上述新的形势,这些能源安全组织仍试图维护其既得地位。其中,最为重要的组织莫过于国际能源组织。越来越多的石油消费国逐步偏离了该组织的监督和管辖,加之能源市场中影响能源安全的变数有增无减,故此该组织赋予新兴能源大国更多的决策权。换而言之,国际能源组织需要借助新兴能源大国来履行其标志性功能之一,即协助各国政府积极回应能源体系的波动。相比之下,其他能源安全组织的战略仍然有待改进。许多欧洲国家从俄罗斯进口天然气,为了保障其能源安全,他们已经签署了协约,并创建了相应的国际组织,却并未获得预期的效果。值得庆幸的是,20国集团终于在2009年9月的匹兹堡首脑峰会上宣布削减能源补贴。此前,能源补贴在一定程度上鼓励过度的能源消费,损害了能源安全与环境。不过,20国集团内部在削减能源补贴的时间进度方面存在诸多争议,因而至今尚未推出可行的政策。尽管石油输出国家组织中的石油生产大国反复强调能源安全,可是该组织并无实力稳定石油需求。无独有偶,旨在应对环境挑战的机制也没有发挥预期的作用:《京都议定书》对于二氧化碳排放的限制并不明显。2009年12月在哥本哈根举行的联合国气候变化大会,试图说服各国签署一项继承《京都议定书》的新协议,并为了构建更为清洁的新能源体系而投入巨额资金,然而与会各国却无法就此达成共识。尽管当前许多国际机制均涉及能源问题,但是有关能源问题的治理依然处于真空状态。
假如依照传统的解决方案,构建一个新的全球性能源组织来取代“国际能源组织”,恐怕是行不通的。眼下的当务之急是构建一种新的协调机制,平衡各国在能源安全和环境保护方面的利益分歧。为了充分发挥新机制的效力,协调措施必须着重考虑全球最重要的能源生产国和消费国,说服这些国家的政府满足其私营企业和国有企业在能源基础设施投资方面的资金需求。
建议设立一个能源协调机构,协助各国政府及现有的国际机构更有效地应对当前的能源问题。这个新的机构可以与新的能源消费大国(例如中国)共同制定符合多方利益的投资标准,使之适用于大多数能源产品的市场规范。除此之外,它还能帮助那些全力推行绿色能源的政府事半功倍。如果没有适用的协调机制,推进绿色能源的计划便很有可能引发贸易战并且浪费大量资金。参照以往成功的个案,有效的协调机制无疑会提升现有能源机构的效率,并且丰富其他有关能源安全的规范。
经济学模型
在过去的30年里,有关构建国际能源安全机制的尝试可以说是差强人意。其中,一个令人瞩目的亮点就源于《国际经济法》。目前,全球各国普遍遵循的一系列基本原则便出自于《国际经济法》自下而上的实践,其成功之处便是立足于国家利益:唯有在政府将遵循原则与自身利益结合起来时,才会切实地履行义务,确保相关的一系列法律原则的实施,并维护相关机制的良性运作。
基于全球经济治理的历史总结出的首要教训在于,任何旨在协调全球能源体系的政策必须兼顾全球所有大国的利益。时至今日,即使是最具声望的国际机构也未能做到这一点。国际能源组织增加成员国的设想之所以举步维艰,就是因为该组织要求其成员国必须是联合国经合组织的成员国。因此,目前国际能源组织的28个成员国基本上能源需求较小或者能源需求不稳定,却将中国和印度等新兴的能源消费大国排除在外。对此,国际能源组织制定了一些解决方案,比如给予许多国家观察员身份,并与各国联合展开研究。可是,这些解决方案并没有解决根本问题:一旦出现能源危机,国际能源组织构建的协调机制需要做出反应时,拥有巨额原油储备的国家却无法拥有与相称的发言权。对此,唯一有效的解决方案在于,修正国际能源组织接收会员国的条款。可是,这一方案近期变成现实的几率微乎其微,这在一定程度上是因为该组织不愿变成一个大规模的论坛;此外,部分成员国还担心,增加新成员会影响其既得利益,就像20国集团中的原八国集团成员国那样处境尴尬。
另一个从全球经济治理中得出的深刻教训在于,成功的国际合作决不能仅限于全球大国之间的合作。以往的全球贸易谈判之所以能取得辉煌的成绩,是因为注重实效、尊重共同利益并且便于执行,例如降低关税等等。基于成功的贸易谈判,世界贸易组织将现有的贸易规则延伸拓展至更多的国家并致力于应对更严峻的挑战,例如构建世贸组织的争端解决机制。无独有偶,20国集团的“反避税条款”在列支敦士登和瑞士等国取得了明显成效,因而赢得了更多国家的支持和响应。此次金融危机爆发之后,许多国家意识到部分包庇避税的国家在实质上支持影子经济,破坏了全球金融治理,由此认识到执行“反避税条款”的必要性。正因为如此,少数避税集团在过去两年内遭到了全球范围内的打压。
综上所述,全球能源体系在很大程度上取决于能源消费大国和生产大国,任何有关能源体系的协调机制都必须顾及这些大国的利益;与此同时,任何协调机制必须令能源消费大国和生产大国通过合作获得实际的利益,相关机制设计必须尽可能地适用于大多数国家。
无能为力的群体
当今全球能源市场并不缺乏协调机制,最大的不足在于缺乏一种行之有效的战略,未能制定规范来治理全球能源经济。虽然国际能源组织依然在发挥重要作用,却没有吸纳全球新兴的能源消费国;欧佩克的影响力集中于全球石油生产国,其对全球能源市场的全局影响是有限的。通过“国际能源论坛”的平台,欧佩克和国际能源组织的部分成员国展开对话,分享石油生产和贸易数据,在一定程度上提升了全球能源市场的透明度。除此之外,“国际能源论坛”尚未实施其他实质性的行动;国际原子能机构正致力于解决核扩散问题,目前该组织尚缺乏应对能源危机的先例。
除了上述专业国际组织面临的困境之外,全球能源体系的发展前景也不容乐观。尽管《欧洲能源宪章条约》志在整合东欧与西欧的能源体系,实际上对于欧洲的能源市场并无实质性影响。究其原因在于,该条约没有吸纳欧洲的能源大国——俄罗斯。作为欧洲至关重要的能源生产国,俄罗斯认为遵循该条约就意味着接受西方国家的监督,这并不能给俄罗斯带来预期的战略利益。
至于那些致力于气候变化的国际组织(包括《联合国气候变化框架公约》),尚未走出2009年12月哥本哈根峰会的阴影。虽然,八国集团在过去10年中几乎每年都把气候和能源问题列入其议程,却始终是雷声大雨点小:八国集团宣布将21世纪全球变暖的增长幅度限制在每年增长2%。即使这一目标能够兑现,也无法从实质上逆转全球变暖的恶化趋势;尽管八国集团在扩大过程中吸纳了全球主要的发展中国家(巴西、中国、印度、墨西哥和南非),却没有改变八国集团原有的合作机制,无法充分发挥新成员国的作用。在亚洲金融危机之后,20国集团曾经在构建新的国际金融机制中发挥了重要作用,甚至被国际社会视为应对未来能源和气候问题的中坚力量,可是20国集团在应对2008年全球经济危机时的表现却令人大跌眼镜。2009年10月,全球最大的温室气体排放国家在伦敦召开特别论坛,试图给温室气体排放谈判设置灵活的限制条件,但是这一努力最终也陷入了僵局:他们最近一次会议既未达成新的协议,也没有取得其他进展。
亟待填补的“治理真空”
要想解决上述这些问题,应当切实关注全球能源体系中的最关键阻碍——“治理真空”,而不是一味地构建更多的国际机构。改变未来数十年全球能源体系的关键在于:如何增进投资并开发当前急需的主要能源(石油和天然气)?如何研发适用于绿色能源的科技?
油气供应的安全之所以备受质疑,一方面是现有的能源产品消耗过快,另一方面是因为投资者希望将其投资用于研发新的能源资源。实际上,能源领域技术创新的增长额抵消了传统矿物燃料的消耗量。问题在于,新的能源供应项目,尤其是跨国界的能源供应项目,往往伴随着诸多经济、政治风险。能源生产国担心,能源需求不足以支撑其生产投资,尤其是近年来气候变化问题的凸显,迫使国际社会日益倾向于使用更为清洁的替代能源。
要确立正确的油气供应激励机制,必须解决多个领域的向题。其中,政府治理既是最为薄弱的一环,也是最为重要的一环。作为全球能源增长最快的国家,中国亟待加强政府治理,中国在非洲、中亚、拉美地区以及中东地区的主要能源供应国也面临类似的问题。近年来,中国政府定期向上述地区的能源合作伙伴提供捐赠,特别贷款和基础设施发展项目。中国的部分精英更加确信,中国获取战略能源资源以维持其经济奇迹的难度正在逐步增加。一旦中国与西方国家在这一问题上出现僵局,便难以说服中国接受西方的能源安全理念,即有效的国际机制才能确保能源市场的透明和运作良好,不应过多地依赖不透明的特别交易。
在与中国打交道之前,西方大国的政府必须明确,当前中国的能源交易既不可以被视为例外,也未必会带来负面的影响。回溯历史,全球最大的国际能源供应项目,大部分源自于针对特定大国的融资协议,而这一特定大国则可以在特定时期内稳定能源市场的需求量。一旦中国开辟了新的能源渠道,其对全球能源市场提供的能源产品也会相应增加,所有国家都可能因此而受益。对于全球能源市场,中国与其他国家的观点类似于对待全球金融市场:接受并遵循现存的规范更为有利。如果全球能源市场运行良好,那么中国的能源安全状况便相应地有所改善。中国逐步意识到,能源生产国的政府治理越完善,其能源供应就越稳定。自20世纪90年代以来,中国在全球开辟能源渠道的战略,在不同程度上遭遇了阻碍,部分预期中的长期能源供应伙伴反而将中国卷入了复杂的政治纷争。对于中国及其主要能源供应伙伴,乃至全球能源市场的大国而言,当务之急是制定统一的投资标准,借助西方运转良好的能源市场经验及政府治理规范确保中国进一步稳定其能源供应。当中国针对石油部门管理较为完善的国家(例如安哥拉)展开新一轮的投资时,可以借此机会制定新的投资标准,也为今后其他国家在能源领域的投资开创一个值得借鉴的范例。
“治理真空”的另一特征在于:各国政府在环保问题上难以实现共同利益,因而对绿色能源的技术支持不足。能源部门是当今科技创新的前沿之一,一方面是因为气候变化正在改变国际社会对传统能源的预期,另一方面则是因为各国政府普遍希望能源基础设施的投资能够推动经济复苏。2009年,各国政府曾经多次协商,计划携手推动全球经济复苏。然而,在大多数议题中,各国首先考虑的都是自身的利益。有鉴于此,国际货币基金组织以及其他国际机构纷纷呼吁,更有效的协调机制才能切实推动全球经济发展。
近期,全球各国商议投入2.5万亿美元发展“绿色能源”以刺激全球经济的复苏。美中两国共计出资1.5万亿美元,其中大部分资金用于能源项目投资;在韩国政府用于刺激经济的计划中,85%的资金用于“绿色能源”,旨在提升发电厂的能效并减少温室气体的排放量;英国政府已拨款数亿英镑支持“绿色能源”产业的研发。“绿色能源”的技术市场毕竟是全球性的,因此必须构建相应的协调机制,这样一个国家支持高新技术的政策很快就能令全球其他国家和地区受益。例如,美国大力扶植可再生能源的政策,不仅极大地推动了美国、中国和欧洲生产太阳能电池和风力发电的企业,更有效地推动了这三大经济体。由此推究,中国大力投资开发新型电力网络,不仅能给西方企业带来商机,也给中国经济发展提供了所需的高新技术。
从理论角度来看,协调上述国家的“绿色科技”研发项目为全球“绿色能源”产业的发展开辟了新的发展方向。在实践中,“绿色科技”研发项目往往带有经济民族主义倾向。例如,美国的研发项目设定了有利于美国供应商的条款,结果迫使中国公司处于相对不利的投资环境,甚至放弃在得克萨斯州风力厂的投资项目。假如高新技术始终处于国有化的桎梏之下,那么真正的能源革命是不会发生的。事实上,最具竞争力的能源科技都是在全球竞争中脱颖而出的。一种相对有效的协调方式是,“绿色科技”领域的主要投资国(例如美国、欧盟、日本和中国)减少研发订单,阶段性地评估研发成果,考量如何展开必要的合作。如果能配合适宜的论坛加以协调,那么早期的技术研发最终将会令更多国家受益。
开诚布公
现有的协调机构无法填补能源体系中的“治理真空”,小规模的灵活协调机制显然更管用:应当效法国际金融业的“金融稳定委员会”,成立“能源稳定委员会”。设想中的“能源稳定委员会”必须吸纳全球最具影响力的能源生产国和消费国。至于行政结构,“能源稳定委员会”应当遵循“金融稳定委员会”依托于国际清算银行的先例,依托于国际能源组织。此外,“能源稳定委员会”的活动应当具有相当的灵活性,以便其他机构(如欧佩克)携手合作,“能源稳定委员会”应当重点吸纳中国、印度及其他重要国家,它们至今尚未受到现有国际能源协调机制的足够重视,考虑到能源投资在各国经济发展计划中占有很大的比重,“能源稳定委员会”必须重视以中国为代表的新兴能源消费大国,共同协商制定海外投资标准并协调中国在绿色能源方面投资。简而言之,吸纳利益最为攸关的国家,并兼顾这些国家的利益,才能形成广泛的实际影响。
对于“能源稳定委员会”而言,关键的考验在于如何证明其有能力应对全球各国的私营企业。在未来的数十年中,如果政府出台的政策不能确保私营企业在能源领域的投资获益,那么这些私营企业不可能投入数万亿美元的巨额资金。如何促成私营企业与政府在能源领域展开合作,已成为“能源稳定委员会”的一项重大使命。例如,领军企业应当正式地评估政府提出的“绿色经济”刺激计划,并确定政府需要加强协调的领域(通常政府对于技术研发及投资缺乏足够的掌控,因而不善于把握前沿科技的研发)。“能源稳定委员会”可以为私营企业搭建与国有企业的合作、研讨平台。国有企业控制了全球最重要的油气资源、全球(尤其是发展中国家)的大部分电网。从实力角度来看,它们堪称全球能源体系的中流砥柱,却没有被这个体系充分吸纳。
假如上述举措能够变成现实,那么其他重要领域的能源合作也会受益。为了治理所有类型的外国投资,各国政府曾多次商议签署一项多边投资协议,均因意见分歧和利益争端而无果而终。比较而言,各国更容易在能源基础设施方面达成共识。此外,尽管全球性的能源问题日益凸显,各大国政府对于能源领域的研发投入依然不足,目前研发资金在全球经济总产值中所占比重甚至低于20世纪80年代初。“能源稳定委员会”在证明自身能力之后,国际社会才会赋予其新的使命。从全球能源体系的长远发展着眼,该委员会还可以制定有关能源技术研发及其他领域的行业准则。在合作激励机制方面,“能源稳定委员会”也能发挥推波助澜的作用。例如,促成美中两国构建更为安全的核能源体系。
“能源稳定委员会”的成功离不开大国的引领,目前唯有美中两国能够胜任。作为全球两个最大的能源消费国,尽管美中两国一直宣称在能源问题上具有共同合作的意愿,但是在实际层面上依然好事多磨。不仅如此,美中两国之间的双边协议并不能彻底解决全球日益紧迫的能源问题,事态的发展并不总是以两国的意志为转移。假设美中两国能与“能源稳定委员会”携手合作,那么之前两国旨在应对能源问题的双边政策将会赢得更多国家和国际机构的认同。美中两国都很清楚合作的重要性。目前,中国争取海外能源渠道的战略缺乏必要的国际规范作为支撑,很可能引发其他国家(尤其是西方大国)的负面政治影响,似乎缺乏可持续性。无独有偶,美国也需要“能源稳定委员会”的协助。美国政府在解决全球能源问题方面,也表现出心有余而力不足。例如,美国一方面要为其他主要能源消费国及能源技术供应商做好表率,另一方面要针对减少全球温室气体排放提出更有效的解决方案。奥巴马政府也希望借助某种有效的协调机制争取中国的支持,继而以国内立法的形式增强美国在应对全球变暖方面的作用。奥巴马政府实现上述战略的最大障碍之一,就是该政府尚无法令大多数美国公众确信,中国、印度及其他发展中大国也愿意发挥相应的作用。
尽管能源产品及能源技术的交易是全球性的,可是监督、规范能源市场的能源体系却显得支离破碎、力不从心。从以往全球金融和贸易体系的改革经验来看,能源需求问题并非解决问题的关键,也无需创建庞大的国际机构。真正可行的解决方案是,构建一个灵活的、小规模的能源协调机构,针对全球能源市场的现实提出务实的应对之策。■