警察权作为与社会生活密切相关的行政权力，可以发挥重要的作用，关键在于它能否“把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来”
　　
　　3月1日，《治安管理处罚法》正式实施。这部法律自提交审议以来，就充满着争议。争论的焦点不外乎这样一些问题：警察权究竟应该缩小还是扩张？警察权的边界在何处？如何限制警察权？在这些争论的背后，或隐或显地表达了权利对权力的某种“敌意”，即权力本身具有扩张性和侵略性，反过来会侵害权利，因此要对权力进行限制，或曰，“控权”。
　　警察权之所以引人关注，除了理论上的思考，也与中国特殊的“警情”有关。近年来，关于警察滥用权力肆意侵犯民权甚至参与犯罪的报道，屡屡见诸报端。警察权失控，警务部门成为腐败和侵犯民权的“事故多发地带”，人们对警察权过大所造成的恶果，也有深切体会，希望能够限制和缩小警察权力。
　　但是，由于中国社会结构单一，各种自治性的、非政府组织发育不成熟，人民在恐惧权力的同时，对于警察权又有一种强烈的依赖心理，希望扩大警察权力，维护社会秩序和保障权力。社会发展、情势变更，也需要重新配置甚至扩大警察权。
　　这种复杂的矛盾心态，为警察权的扩张提供了心理支持。与已经废止的《治安管理条例》相比，新法确实在处罚范围、对象、种类上都有所扩大，罚款幅度也大幅提高。但如果对扩张了的警察权不加以相应力度的限制，则其危害尤甚于往昔，自不待言。学者民众齐呼限权，也就不难理解了。
　　从法律文本上看，立法者对于警察权过大的种种弊端，已有清醒的认知。该法不仅在立法目的和立法原则上，对保障民权、规范警察权力做了一般性的宣示，在许多具体制度上也有所改进。比如完善了执法程序，明确规定以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。该法还废弃了第一次提交审议的《草案》中将申请行政复议作为向法院起诉的法定前置程序的规定，并在《草案》的基础上，增加了“执法监督”一章，以强化执法机关的法律责任。为了限制警察自由裁量权，该法还对各种处罚作出了细致的规定。
　　但问题是在当今中国，执法机关并不可能完全照法学家们所理解的法律逻辑行事。因为在政法体制下，政治优先于法律，法律则是政治的一个环节，或是实现政治目标的有力工具。法律如何解释和适用，不能只关心法律自身的逻辑，还要考虑到法律之外的政策，注重其政策效果。法律不仅要服从中央的政策，还要为地方政策保驾护航。政策因时因地而变，法律的含义也随之而变。当政策与法律不一致，甚至两者相互冲突的情况下，法律往往让位于政策，或者以政策为标准来选择性地解释法律。
　　因此，法律的實际效果，不能仅从法律文本的规定来推论，而是最终取决于政策导向和背后的政治力量。在目前这种一体化的权力体制下，地方政府及其下属的公安机构，为追求地方利益或个人私欲，难免会对这部扩张了警察权的法律采取“六经注我”的态度，将法律当做追逐私利的工具。
　　由此看来，人们对于警察权扩张的担忧，不完全是法律文本上有没有限权的规定，关键与当前的政法体制有关。这种忧虑背后所隐含的，是当代中国由政法体制向宪政制度转型的深刻矛盾。一方面，为了维护社会公益，有效保障民权，立法机关不得不扩大警察权，并以法律的方式确认了权利保障，规范警察权力等法治原则。另一方面，现行的政法体制，一时还难有根本的改变。在现行的政法体制内扩张警察权，即使法律文本上的限权规定再完善，也可能在实践中变形走样，反过来危及立法目的，瓦解了立法者通过法治话语重构权力合法性的努力。
　　这种新的法治话语与现存的政法体制之间的矛盾，也把警察权推向了一个相对尴尬的境地。法治话语契入既存的政法体制，实际上为警察权提供了两种判然有别的评价标准。事实上的政法指令与规范上的法治标准，都会不同程度地对警察权运作产生影响。在由政法体制向宪政转型的过程中，警察权必须要在这两种评价标准的对恃中，寻求自己的位置。
　　从根本上来说，警察权要走出目前的尴尬局面，只能寄希望于通过宪政制度重构整个权力体制。但这涉及复杂的权力博弈，需要一个漫长的变革过程。不过，在这个相对动荡的过程中，警察权作为与社会生活密切相关的行政权力，是可以发挥重要作用的。
　　正如德国行政法学家毛雷尔所言，行政权具有创造性，因此它可以塑造生活。如果它能“把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣的关注结合起来”（麦迪逊语），它就能塑造我们所向往的生活。
　　
　　作者为中国政法大学副教授