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[摘要]目前农村社会救助制度实施中存在一些问题，如立法层次较低，缺乏全面统筹；基层工作人员数量不足，专业技术知识和技能欠缺；救助资金投入较少，救助水平低；专项救助管理分散，效率低下；城乡救助待遇差别偏大。基于城乡统筹的视角，应该完善社会救助法律，建立社会救助管理协调机制，拓宽救助资金来源渠道，建设基层救助专业队伍和发展社会工作介入救助。
[关键词]城乡统筹 社会救助综合协调机制 社会工作
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）09-0007-02
一、我国农村社会救助取得的成绩
农村社会救助已经从传统的五保供养、临时救济、灾害救助发展为包括新五保供养、农村低保、医疗救助、住房救助（危房改造）、教育救助、灾害救助、临时救助等在内的基础加专项的救助体系。
农村最低生活保障方面，2012年底，全国有农村低保对象5344.5万人。财政支出农村低保资金718.0亿元。农村低保平均标准2067.8元/人/年；农村低保月人均补助水平104.0元。2012年底全国有农村五保供养对象545.6万人，财政支出五保供养资金145.0亿元。其中集中供养185.3万人，集中供养年平均标准为4060.9元/人，分散供养360.3万人，分散供养年平均标准为3008.0元/人。
2012年全年累计救助贫困农村居民5974.2万人次，其中民政部门资助参加新型农村合作医疗4490.4万人次，人均资助参合水平57.5元；民政部门直接救助农村居民1483.8万人次，人均救助水平721.7元。财政支出医疗救助资金132.9亿元。临时救助农村家庭383.2万户次；农村传统救济79.6万人。灾害救助方面，2012年全国各类自然灾害共造成2.9亿人（次）不同程度受灾，紧急转移安置1109.6万人次；农作物受灾面积2496.2万公顷；倒塌房屋90.6万间，严重损坏145.5万间；因灾直接经济损失4185.5亿元。启动11次预警响应和38次应急响应，下拨中央救灾资金112.7亿元，调拨帐篷7.7万顶、棉衣被54.8万件、折叠床1.7万张等救灾物资，救助受灾群众7800万人次，帮助维修和重建住房410万间。①
二、我国农村社会救助存在的问题
目前我国缺乏统一和完善的测定农村贫困家庭的评价指标和评定方法，对于贫困者的经济情况调查缺乏一定的客观操作性，对界定贫困的标准和实施救助的标准尚缺乏合理、公正的界定。此外，救助还存在一定程度的临时性和随意性，部分地方政府没有将对贫困者的救助当做一个规范系统的工程。
（一）社会救助法律体系残缺
社会救助法律体系不健全，没有出台《社会救助法》，现行法规主要是中央政府颁布的办法和通知之类的文件以及地方政府参照中央政府文件、结合本地实际制定的地方办法。监督机制不健全，缺乏规范完善的政府监督、社会监督、专门监督体制。地方基层社会救助管理机制不健全，存在应救助而未救助的现象，也存在“人情保”等违规现象。
（二）缺乏专业社会救助工作人员
县乡两级基层社会救助工作人员配备较少，难以应付和管理大量的社会救助工作。其编制和待遇问题得不到解决，导致救助工作实效不高。基层工作人员专业素质欠缺，工作中缺少专业知识和技能培训，对农村社会救助工作中诸如家庭经济核算、受救助对象的就业援助和心理救助等专业知识均不熟悉。
（三）经费来源渠道较少，保障水平偏低
目前分税制下，中西部地区县、乡两级财政收入困难，地方财政投入农村社会救助的力量不足。公共财政投入社会救助的资金比例过小。2012年全国农村最低生活保障平均标准为每人每年2067元，西部、少数民族、边远地区标准更低，农村医疗救助补偿水平偏低。
（四）社会救助缺乏城乡统筹
长期的城乡二元经济结构造成了城乡社会救助之间的巨大差异。由于户籍制度的限制，国家财政投入的偏重，城市社会救助对象在救助标准、救助水平、专项社会救助、救助的光环效应、其他社会福利方面享受更多的优惠，这造成城乡社会救助的差异进一步拉大。
三、完善农村社会救助制度的建议
实现城乡统筹一体、建立和谐社会，就必然要建立城乡统筹的社会保障制度，建立城乡统筹的社会保障制度要以建立城乡统筹的社会救助制度为突破口，完善农村社会救助，近期目标应该是建立综合性、管理服务规范、各专项救助项制度之间协调的社会救助。为此从以下几方面考虑：
（一）完善社会救助的法律法规体系
目前亟需颁布《社会救助法》，明确确立国民的社会救助权，再据此制定相应的条例，以统一全国各地在最低生活保障实施过程中的不同做法，在基本服务均等化的前提下，各地再根据实际情况相应增加服务。社会救助立法涉及的重大问题包括社会救助的定性问题、体系框架、政府责任、经费保障机制、救助方式和程序、管理和监督等问题。同时中央政府也应起草城乡统筹的最低生活保障条例、医疗救助条例、住房救助条例、司法救助条例专项救助等法规。在目前社会救助法没有颁布之前，对现行相关法规进行修订和完善，出台新的条例和规章，并在各地认真贯彻落实，是完善农村社会救助的可行之路。
（二）建立社会救助工作部门协调机制
我国社会救助事务被分割在多个部门，如民政部门、住房和建设部门、卫生部门，并没有全国统一的监督管理机构，也没有专业的社会救助经办机构。各项救助虽然内容和方式不同，但面对共同的群体，目标都是保障困难群体的基本生活，工作基础是享受者的家庭经济状况。因此，应当尽可能将各项救助归并到综合性的社会救助管理机构负责监督管理。未来可以考虑成立社会救助局，监督管理全国的社会救助事务，并承担综合规划社会救助体系发展的任务。
针对基层社会救助中的一些问题，考虑建立社会救助综合协调机制。由于社会救助涉及民政、卫生、人社、教育、住房和建设、慈善等等众多部门，可考虑在地方各级政府成立社会救助工作委员会，隶属于地方各级领导，由各级政府领导任社会救助委员会的领导，社会救助相关部门为成员，委员会办公机构常设在民政厅。其职责是获取、甄别救助对象的信息，协调各部门的资源，促进救助法规和政策的配套衔接，信息披露，对各部门的救助工作进行监督。与建立综合性的社会救助协调机制相配套，可考虑在各级地方政府设立社会救助综合服务协调机制。管理服务体制的完善有助于农村社会救助的信息沟通、经验交流、资源协调、管理监管，有效减轻和避免条块分割、多头管理问题。 （三）拓展社会救助资金筹集渠道
财政投入偏低，城乡救助待遇标准差距过大，制约农村社会救助发展。财政应该加大对农村社会救助的投入，为此应做好以下工作：
1.健全责任共担机制。合理确定各级财政分担社会救助资金的比例。加大中央财政的转移支付力度，对于省、市财政实力较强的地区，加大省、市财政的投入比重。
2.完善救助资金按时拨付机制。由于我国各级财政预算均在每年3月需通过同级人大审批，因此为避免在审批前后救助资金不能按时到位，可以考虑探讨中央财政、省财政投入资金的及时拨付机制，尽量按时拨付救助资金，也可半年一拨付，如在当年10月份拨付下半年救助资金，以保障受助者在来年3月份的救助金。
3.建立各级财政投入持续增长机制。省级政府及社会救助行政主管部门应就提高社会救助动态支出比例和增加社会救助待遇做出明确规定，从而保证农村受助群体分享经济发展的成果。
4.完善财政支出的监督机制。各级财政支出的社会救助资金都要接受同级人大的监督，同时切实将行政监督、审计监督、社会监督尤其是广大农村居民的监督落到实处。
（四）建设基层社会救助工作队伍
就基层社会救助编制不足问题，可考虑：其一，在基层（尤其是乡镇）招考公务员或者事业单位工作人员的时候，优先向社会保障和社会工作专业的人倾斜，并明令其具有基层工作经历，录取的公务员或工作人员到基层从事社会救助工作。其二，民政部门应促进社会救助类社团和基金会等民间组织的发展，发展民间救助队伍，承担资金筹集、物资捐助、信息收集与反馈、救助业务经办、社会监督等方面的作用。
就基层社会救助机构工作经费不足问题，可考虑；（1）省级财政、市级财政逐渐加大对农村社会救助的投入力度，提高其在地方社会救助总资金中所占的比例。（2）根据事权和财权相对应的原则，合理划分基层政府尤其是县乡两级政府在社会救助中资金的承担比例，对于财政困难县（市），省市政府可以加大对其资助的比例。（3）积极扩展社会资金来源渠道，募集救助资金。加大宣传力度，宣扬慈善事业，积极提升公民对慈善事业的信心。
努力提高基层社会救助机构工作人员的业务水平和素质。第一，通过公务员招考来充实基层业务经办工作人员队伍。第二，进行在职培训，尤其是举办培训班，采取多种形式对救助工作人员进行业务培训，如可以借新政策的出台进行详细宣讲，可以每年规定固定的学时进行考核，可以总结工作中的常见案例和疑难案例进行讨论交流。
（五）发挥社会工作专业优势
目前社会救助的动态管理只是片面地局限于社会救助对象的退出机制。但是从社会工作角度看，如果社会救助对象在退出救助体系之外，还能得到一些其他方面的支持和服务，如通过心理辅导、经济激励、构建社会支持体系等强化救助对象的就业机制，才是受救助者愿意退出救助的良好机制。可考虑发挥社会工作的优势：
1.社会工作强调对案主（服务对象）的长期综合的协助，可以弥补目前社会救助单向性的缺陷。社会工作介入社会救助，有助于巩固和提高个案救助的效果，提高救助工作的社会效益。
2.社会工作中的个案方法能更深入案主的问题，助其解决。以农村医疗救助为例，现行农村医疗救助主要体现的补贴和救急，主要是对受助者在参加新农合报销后的符合医疗救助报销目录的疾病花费进行一定程度的补偿，减轻受助者的负担和开支。而社会救助的理念是助人自助，强调帮助案主树立自信心和尊严感，激发案主潜能，增强案主应对社会压力的能力，实现个体自助。通过对比可以发现，如果短期进行医疗救助，长期辅以社会工作帮助，则可以通过个案方法弥补农村医疗救助在心理救助与后期救助层面的不足，更好地救助受助对象。
注释：
①民政部2012年社会服务发展统计公报.
【参考文献】
[1]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——救助与福利卷[M].人民出版社，2011.
[2]林闽钢.中国社会救助体系的整合[J].学海，2010（4）.
[3]刘玉安，朱德云.农村社会救助体系建设的探索与思考[J].山东财政学院学报，2012（5）.
[4]马静.中国农村社会救助制度改革的顶层设计[J].学术月刊，2013（4）.
[5]马祎，刘国祥，张清华，李宝玉.新型农村合作医疗与医疗救助制度的有效衔接研究[J].中国卫生经济，2012（7）.
[6]童星.社会救助是中国城乡统筹的突破口[J].中国劳动保障，2009（9）.
[7]王磊.社会救助制度中的城乡统筹问题——以辽宁省为例[J].理论探索，2010（4）.
[关键词]城乡统筹 社会救助综合协调机制 社会工作
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）09-0007-02
一、我国农村社会救助取得的成绩
农村社会救助已经从传统的五保供养、临时救济、灾害救助发展为包括新五保供养、农村低保、医疗救助、住房救助（危房改造）、教育救助、灾害救助、临时救助等在内的基础加专项的救助体系。
农村最低生活保障方面，2012年底，全国有农村低保对象5344.5万人。财政支出农村低保资金718.0亿元。农村低保平均标准2067.8元/人/年；农村低保月人均补助水平104.0元。2012年底全国有农村五保供养对象545.6万人，财政支出五保供养资金145.0亿元。其中集中供养185.3万人，集中供养年平均标准为4060.9元/人，分散供养360.3万人，分散供养年平均标准为3008.0元/人。
2012年全年累计救助贫困农村居民5974.2万人次，其中民政部门资助参加新型农村合作医疗4490.4万人次，人均资助参合水平57.5元；民政部门直接救助农村居民1483.8万人次，人均救助水平721.7元。财政支出医疗救助资金132.9亿元。临时救助农村家庭383.2万户次；农村传统救济79.6万人。灾害救助方面，2012年全国各类自然灾害共造成2.9亿人（次）不同程度受灾，紧急转移安置1109.6万人次；农作物受灾面积2496.2万公顷；倒塌房屋90.6万间，严重损坏145.5万间；因灾直接经济损失4185.5亿元。启动11次预警响应和38次应急响应，下拨中央救灾资金112.7亿元，调拨帐篷7.7万顶、棉衣被54.8万件、折叠床1.7万张等救灾物资，救助受灾群众7800万人次，帮助维修和重建住房410万间。①
二、我国农村社会救助存在的问题
目前我国缺乏统一和完善的测定农村贫困家庭的评价指标和评定方法，对于贫困者的经济情况调查缺乏一定的客观操作性，对界定贫困的标准和实施救助的标准尚缺乏合理、公正的界定。此外，救助还存在一定程度的临时性和随意性，部分地方政府没有将对贫困者的救助当做一个规范系统的工程。
（一）社会救助法律体系残缺
社会救助法律体系不健全，没有出台《社会救助法》，现行法规主要是中央政府颁布的办法和通知之类的文件以及地方政府参照中央政府文件、结合本地实际制定的地方办法。监督机制不健全，缺乏规范完善的政府监督、社会监督、专门监督体制。地方基层社会救助管理机制不健全，存在应救助而未救助的现象，也存在“人情保”等违规现象。
（二）缺乏专业社会救助工作人员
县乡两级基层社会救助工作人员配备较少，难以应付和管理大量的社会救助工作。其编制和待遇问题得不到解决，导致救助工作实效不高。基层工作人员专业素质欠缺，工作中缺少专业知识和技能培训，对农村社会救助工作中诸如家庭经济核算、受救助对象的就业援助和心理救助等专业知识均不熟悉。
（三）经费来源渠道较少，保障水平偏低
目前分税制下，中西部地区县、乡两级财政收入困难，地方财政投入农村社会救助的力量不足。公共财政投入社会救助的资金比例过小。2012年全国农村最低生活保障平均标准为每人每年2067元，西部、少数民族、边远地区标准更低，农村医疗救助补偿水平偏低。
（四）社会救助缺乏城乡统筹
长期的城乡二元经济结构造成了城乡社会救助之间的巨大差异。由于户籍制度的限制，国家财政投入的偏重，城市社会救助对象在救助标准、救助水平、专项社会救助、救助的光环效应、其他社会福利方面享受更多的优惠，这造成城乡社会救助的差异进一步拉大。
三、完善农村社会救助制度的建议
实现城乡统筹一体、建立和谐社会，就必然要建立城乡统筹的社会保障制度，建立城乡统筹的社会保障制度要以建立城乡统筹的社会救助制度为突破口，完善农村社会救助，近期目标应该是建立综合性、管理服务规范、各专项救助项制度之间协调的社会救助。为此从以下几方面考虑：
（一）完善社会救助的法律法规体系
目前亟需颁布《社会救助法》，明确确立国民的社会救助权，再据此制定相应的条例，以统一全国各地在最低生活保障实施过程中的不同做法，在基本服务均等化的前提下，各地再根据实际情况相应增加服务。社会救助立法涉及的重大问题包括社会救助的定性问题、体系框架、政府责任、经费保障机制、救助方式和程序、管理和监督等问题。同时中央政府也应起草城乡统筹的最低生活保障条例、医疗救助条例、住房救助条例、司法救助条例专项救助等法规。在目前社会救助法没有颁布之前，对现行相关法规进行修订和完善，出台新的条例和规章，并在各地认真贯彻落实，是完善农村社会救助的可行之路。
（二）建立社会救助工作部门协调机制
我国社会救助事务被分割在多个部门，如民政部门、住房和建设部门、卫生部门，并没有全国统一的监督管理机构，也没有专业的社会救助经办机构。各项救助虽然内容和方式不同，但面对共同的群体，目标都是保障困难群体的基本生活，工作基础是享受者的家庭经济状况。因此，应当尽可能将各项救助归并到综合性的社会救助管理机构负责监督管理。未来可以考虑成立社会救助局，监督管理全国的社会救助事务，并承担综合规划社会救助体系发展的任务。
针对基层社会救助中的一些问题，考虑建立社会救助综合协调机制。由于社会救助涉及民政、卫生、人社、教育、住房和建设、慈善等等众多部门，可考虑在地方各级政府成立社会救助工作委员会，隶属于地方各级领导，由各级政府领导任社会救助委员会的领导，社会救助相关部门为成员，委员会办公机构常设在民政厅。其职责是获取、甄别救助对象的信息，协调各部门的资源，促进救助法规和政策的配套衔接，信息披露，对各部门的救助工作进行监督。与建立综合性的社会救助协调机制相配套，可考虑在各级地方政府设立社会救助综合服务协调机制。管理服务体制的完善有助于农村社会救助的信息沟通、经验交流、资源协调、管理监管，有效减轻和避免条块分割、多头管理问题。 （三）拓展社会救助资金筹集渠道
财政投入偏低，城乡救助待遇标准差距过大，制约农村社会救助发展。财政应该加大对农村社会救助的投入，为此应做好以下工作：
1.健全责任共担机制。合理确定各级财政分担社会救助资金的比例。加大中央财政的转移支付力度，对于省、市财政实力较强的地区，加大省、市财政的投入比重。
2.完善救助资金按时拨付机制。由于我国各级财政预算均在每年3月需通过同级人大审批，因此为避免在审批前后救助资金不能按时到位，可以考虑探讨中央财政、省财政投入资金的及时拨付机制，尽量按时拨付救助资金，也可半年一拨付，如在当年10月份拨付下半年救助资金，以保障受助者在来年3月份的救助金。
3.建立各级财政投入持续增长机制。省级政府及社会救助行政主管部门应就提高社会救助动态支出比例和增加社会救助待遇做出明确规定，从而保证农村受助群体分享经济发展的成果。
4.完善财政支出的监督机制。各级财政支出的社会救助资金都要接受同级人大的监督，同时切实将行政监督、审计监督、社会监督尤其是广大农村居民的监督落到实处。
（四）建设基层社会救助工作队伍
就基层社会救助编制不足问题，可考虑：其一，在基层（尤其是乡镇）招考公务员或者事业单位工作人员的时候，优先向社会保障和社会工作专业的人倾斜，并明令其具有基层工作经历，录取的公务员或工作人员到基层从事社会救助工作。其二，民政部门应促进社会救助类社团和基金会等民间组织的发展，发展民间救助队伍，承担资金筹集、物资捐助、信息收集与反馈、救助业务经办、社会监督等方面的作用。
就基层社会救助机构工作经费不足问题，可考虑；（1）省级财政、市级财政逐渐加大对农村社会救助的投入力度，提高其在地方社会救助总资金中所占的比例。（2）根据事权和财权相对应的原则，合理划分基层政府尤其是县乡两级政府在社会救助中资金的承担比例，对于财政困难县（市），省市政府可以加大对其资助的比例。（3）积极扩展社会资金来源渠道，募集救助资金。加大宣传力度，宣扬慈善事业，积极提升公民对慈善事业的信心。
努力提高基层社会救助机构工作人员的业务水平和素质。第一，通过公务员招考来充实基层业务经办工作人员队伍。第二，进行在职培训，尤其是举办培训班，采取多种形式对救助工作人员进行业务培训，如可以借新政策的出台进行详细宣讲，可以每年规定固定的学时进行考核，可以总结工作中的常见案例和疑难案例进行讨论交流。
（五）发挥社会工作专业优势
目前社会救助的动态管理只是片面地局限于社会救助对象的退出机制。但是从社会工作角度看，如果社会救助对象在退出救助体系之外，还能得到一些其他方面的支持和服务，如通过心理辅导、经济激励、构建社会支持体系等强化救助对象的就业机制，才是受救助者愿意退出救助的良好机制。可考虑发挥社会工作的优势：
1.社会工作强调对案主（服务对象）的长期综合的协助，可以弥补目前社会救助单向性的缺陷。社会工作介入社会救助，有助于巩固和提高个案救助的效果，提高救助工作的社会效益。
2.社会工作中的个案方法能更深入案主的问题，助其解决。以农村医疗救助为例，现行农村医疗救助主要体现的补贴和救急，主要是对受助者在参加新农合报销后的符合医疗救助报销目录的疾病花费进行一定程度的补偿，减轻受助者的负担和开支。而社会救助的理念是助人自助，强调帮助案主树立自信心和尊严感，激发案主潜能，增强案主应对社会压力的能力，实现个体自助。通过对比可以发现，如果短期进行医疗救助，长期辅以社会工作帮助，则可以通过个案方法弥补农村医疗救助在心理救助与后期救助层面的不足，更好地救助受助对象。
注释：
①民政部2012年社会服务发展统计公报.
【参考文献】
[1]郑功成.中国社会保障改革与发展战略——救助与福利卷[M].人民出版社，2011.
[2]林闽钢.中国社会救助体系的整合[J].学海，2010（4）.
[3]刘玉安，朱德云.农村社会救助体系建设的探索与思考[J].山东财政学院学报，2012（5）.
[4]马静.中国农村社会救助制度改革的顶层设计[J].学术月刊，2013（4）.
[5]马祎，刘国祥，张清华，李宝玉.新型农村合作医疗与医疗救助制度的有效衔接研究[J].中国卫生经济，2012（7）.
[6]童星.社会救助是中国城乡统筹的突破口[J].中国劳动保障，2009（9）.
[7]王磊.社会救助制度中的城乡统筹问题——以辽宁省为例[J].理论探索，2010（4）.