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摘 要:基层财政困难在我国已经是一个不争的事实,解决基层财政困难的措施中推行“省管县”被寄予厚望,该文对“省管县”能解决目前基层财政困难提出了一些看法;最后提出了解决基层财政困难问题的一些建议。
关键词:基层财政困难;省管县;思考
一、对我国基层财政困难现状的思考
(一)县乡财政困难是由于“市管县”形成的吗
在我国目前有四种不同的市县关系。第一种是强市与强县的关系,强市有支持强县的财政实力,并且可以和强县在经济发展上优势互补;第二种是强市与弱县的关系,强市通常能对弱县经济发展起到带动作用,对弱县提供较多的经济援助和财政补贴。第三种是弱市与强县的关系;弱市不具备带动县域经济发展的条件,反而可能出现使县乡产生“被动财政支出”的问题。第四种是弱市与弱县的关系。弱市无法带动弱县的发展,也可能出现同弱市与强县相同的问题。然而,在我国,尤其是在广大的中西部地区,相对来说都是一个较强的市下辖了很多弱小的县。
而且地方政府省、市、县、乡四级存在已久,为什么近些年来才指出因为是因为政府级次过多而导致县乡基层财政困难呢?这是因为农村税费改革政策的实施,导致基层财政收入的锐减才使得人们突然意识到县乡财政困难这一重大问题。在农村税费改革之前,基层政府的预算内财政缺口虽然也比较明显,但是是可以通过增加农民负担而维持自身的正常运转,所以并未引起人们的关注。由于我国大多数县乡仍是以农业为主的地区,工商业对财政收入的贡献相对较少,农村税费改革后,财政缺口找不到其他途径来弥补,这一问题便暴露出来。
所以,基层财政困难的主要原因不是因为"市管县",市加重了对县乡的剥削,尽管市剥削县在一些地方的确存在,但这不是普遍现象。
(二)“省管县”真的是解决县乡财政困难的“灵丹妙药吗”
近年来,一些试点地区在实行“省管县”之后,县乡财政困难得到了缓解,这使得一部分人把“省管县”视为解决基层财政困难的灵丹妙药;然而我们应该看到近些年,中央和各省级财政针对县乡财政困难采取了很多措施:第一,大幅度增加财力性转移支付规模。1994至2006年,财力性转移支付从189亿元增加到4412亿元,年均增长31.7%;专项转移支付年均增长23.2%;第二,2005年财政部出台了“三奖一补”政策,2005年和2006年财政部共安排“三奖一补”资金385亿元。2007年,财政部继续安排“三奖一补”资金335亿元。在政策的激励作用下,全国791个财政困难县两年累计共增加财力1298亿元,平均每县(市)增加财力16410万元。因此,可以说目前县乡财政困难的缓解是建立在上级财政转移支付大幅增加的基础之上的。
与“省管县”联系非常密切的另一个概念是“强县扩权”,意指通过扩大县级政府的权限,尤其是经济权限,发展县域经济,从而使其摆脱被“输血”的境地,具备造血功能,从根本上解决县乡基层财政困难。
我们认同“强县扩权”对县域经济发展的促进作用,但是综观浙江和其他地方“强权扩县”的具体做法,我们不难看出各省的“强县扩权”试点县都是该省经济实力本身就相对较强的县,财政困难程度也相对较轻,省级政府本意是想通过“扩权”进一步促进这些县的经济发展,财政困难问题也就相应而解。但是,对于那些经济基础本身较弱、财政困难程度很严重的县来说,“强县扩权”是否能够产生相同的效应值得商榷,甚至可能因为追赶、攀比的需要,盲目扩大投资,增加财政支出,导致县乡财政更加困难。
因此,“强县扩权”可以使“好的更好”,但是对于本身财政比较困难的县来说,作用并不明显,这一措施还会增加省级财政的工作量,更可能引起行政区与经济区的矛盾问题。
二、对解决我国基层财政困难的政策建议
通过以上分析我们可以得出以下结论,相应的产生若干政策建议:
(一)基于对我国各区域发展现状的区分,划定发展等级,各个不同等级区域,抽样具有代表性的省份,在具有代表性的市县,进行共同但具有区别的财政体制实验。制定不同的财政体制改革方向。除了在发展状况较好的省市,继续进一步推广“省管县”以外;同时应该结合土地资源、矿产资源、人力资源等不同财政生态,下放不同的财政源,直接壮大地方财政来源,例如土地资源特别是可耕地资源具有优势的地区,着重试点下放可耕地的“自由流转权利”,加大农业生产的“账对账直接补贴”,增加上级财政对该地区农业深加工的转移支付力度,间接的化解两级财税矛盾于幕后,使传统的农业大县,走上农业强县的良性循环道路,这对于我国广大的农业大省来说,具有非常突出的实践和现实双重意义。对于矿产资源具有优势的市县,要结合资源税改革,在推广资源开采税率的从价征税模式,大幅增加资源税收以外;大胆下放除贵金属和稀土等特殊资源外的各类矿物资源探、掘、采、炼、售权利;使中西部资源优厚而财政及民生困难地区,能够直接在资源中发展,在资源中受益,在资源中提高生产力,进而解决财政困难。
(二)明晰各级政府的财政权利和义务,做到权义对等,大权大义,小权小义。杜绝大权小义的官僚思想和行政管理方式。权利义务对等,有利于消除省市对扩权强县,下权到县,省直管县等一系列改革的阻力,因为权利和义务的对等。下方到县的权利,相应的转移走了省市一级的行政和财政义务,有利于理清五级行政之间的关系,更重要的意义在于,能够建立一套市场经济环境下的,“小中央大地方”的市场经济匹配行政管理模式。
参考文献:
[1]侯荣华,葛建新.中国财政风险研究[M].北京:中国计划出版社,2005.
[2]周建元.关于我国基层财政困难问题的理论探讨及实证分析[N].中央财经大学学报.
[3]贾康.我国地方财政体制改革探讨[J].中国财经信息资料.
关键词:基层财政困难;省管县;思考
一、对我国基层财政困难现状的思考
(一)县乡财政困难是由于“市管县”形成的吗
在我国目前有四种不同的市县关系。第一种是强市与强县的关系,强市有支持强县的财政实力,并且可以和强县在经济发展上优势互补;第二种是强市与弱县的关系,强市通常能对弱县经济发展起到带动作用,对弱县提供较多的经济援助和财政补贴。第三种是弱市与强县的关系;弱市不具备带动县域经济发展的条件,反而可能出现使县乡产生“被动财政支出”的问题。第四种是弱市与弱县的关系。弱市无法带动弱县的发展,也可能出现同弱市与强县相同的问题。然而,在我国,尤其是在广大的中西部地区,相对来说都是一个较强的市下辖了很多弱小的县。
而且地方政府省、市、县、乡四级存在已久,为什么近些年来才指出因为是因为政府级次过多而导致县乡基层财政困难呢?这是因为农村税费改革政策的实施,导致基层财政收入的锐减才使得人们突然意识到县乡财政困难这一重大问题。在农村税费改革之前,基层政府的预算内财政缺口虽然也比较明显,但是是可以通过增加农民负担而维持自身的正常运转,所以并未引起人们的关注。由于我国大多数县乡仍是以农业为主的地区,工商业对财政收入的贡献相对较少,农村税费改革后,财政缺口找不到其他途径来弥补,这一问题便暴露出来。
所以,基层财政困难的主要原因不是因为"市管县",市加重了对县乡的剥削,尽管市剥削县在一些地方的确存在,但这不是普遍现象。
(二)“省管县”真的是解决县乡财政困难的“灵丹妙药吗”
近年来,一些试点地区在实行“省管县”之后,县乡财政困难得到了缓解,这使得一部分人把“省管县”视为解决基层财政困难的灵丹妙药;然而我们应该看到近些年,中央和各省级财政针对县乡财政困难采取了很多措施:第一,大幅度增加财力性转移支付规模。1994至2006年,财力性转移支付从189亿元增加到4412亿元,年均增长31.7%;专项转移支付年均增长23.2%;第二,2005年财政部出台了“三奖一补”政策,2005年和2006年财政部共安排“三奖一补”资金385亿元。2007年,财政部继续安排“三奖一补”资金335亿元。在政策的激励作用下,全国791个财政困难县两年累计共增加财力1298亿元,平均每县(市)增加财力16410万元。因此,可以说目前县乡财政困难的缓解是建立在上级财政转移支付大幅增加的基础之上的。
与“省管县”联系非常密切的另一个概念是“强县扩权”,意指通过扩大县级政府的权限,尤其是经济权限,发展县域经济,从而使其摆脱被“输血”的境地,具备造血功能,从根本上解决县乡基层财政困难。
我们认同“强县扩权”对县域经济发展的促进作用,但是综观浙江和其他地方“强权扩县”的具体做法,我们不难看出各省的“强县扩权”试点县都是该省经济实力本身就相对较强的县,财政困难程度也相对较轻,省级政府本意是想通过“扩权”进一步促进这些县的经济发展,财政困难问题也就相应而解。但是,对于那些经济基础本身较弱、财政困难程度很严重的县来说,“强县扩权”是否能够产生相同的效应值得商榷,甚至可能因为追赶、攀比的需要,盲目扩大投资,增加财政支出,导致县乡财政更加困难。
因此,“强县扩权”可以使“好的更好”,但是对于本身财政比较困难的县来说,作用并不明显,这一措施还会增加省级财政的工作量,更可能引起行政区与经济区的矛盾问题。
二、对解决我国基层财政困难的政策建议
通过以上分析我们可以得出以下结论,相应的产生若干政策建议:
(一)基于对我国各区域发展现状的区分,划定发展等级,各个不同等级区域,抽样具有代表性的省份,在具有代表性的市县,进行共同但具有区别的财政体制实验。制定不同的财政体制改革方向。除了在发展状况较好的省市,继续进一步推广“省管县”以外;同时应该结合土地资源、矿产资源、人力资源等不同财政生态,下放不同的财政源,直接壮大地方财政来源,例如土地资源特别是可耕地资源具有优势的地区,着重试点下放可耕地的“自由流转权利”,加大农业生产的“账对账直接补贴”,增加上级财政对该地区农业深加工的转移支付力度,间接的化解两级财税矛盾于幕后,使传统的农业大县,走上农业强县的良性循环道路,这对于我国广大的农业大省来说,具有非常突出的实践和现实双重意义。对于矿产资源具有优势的市县,要结合资源税改革,在推广资源开采税率的从价征税模式,大幅增加资源税收以外;大胆下放除贵金属和稀土等特殊资源外的各类矿物资源探、掘、采、炼、售权利;使中西部资源优厚而财政及民生困难地区,能够直接在资源中发展,在资源中受益,在资源中提高生产力,进而解决财政困难。
(二)明晰各级政府的财政权利和义务,做到权义对等,大权大义,小权小义。杜绝大权小义的官僚思想和行政管理方式。权利义务对等,有利于消除省市对扩权强县,下权到县,省直管县等一系列改革的阻力,因为权利和义务的对等。下方到县的权利,相应的转移走了省市一级的行政和财政义务,有利于理清五级行政之间的关系,更重要的意义在于,能够建立一套市场经济环境下的,“小中央大地方”的市场经济匹配行政管理模式。
参考文献:
[1]侯荣华,葛建新.中国财政风险研究[M].北京:中国计划出版社,2005.
[2]周建元.关于我国基层财政困难问题的理论探讨及实证分析[N].中央财经大学学报.
[3]贾康.我国地方财政体制改革探讨[J].中国财经信息资料.