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摘 要：生态宜居是乡村振兴的关键，关系到乡村社会的长远发展。受自身发展与污染转移等因素影响，当前农村生态环境的治理陷入失灵困境，亟需寻求治理资源实现突围。而以村规民约为代表的“本土资源”，不仅完善了生态环境治理体系，而且促进了生态环境治理能力现代化。来自海南黎区的实践表明，无论是传统环保规约及习惯法还是现代村规民约，对农村生态环境治理的功效不容小觑，其绿色生态理念更是得到了延续，亦得到了国家立法与政策的认同。同时，黎族独具特色的团体本位观念为乡村治理的集体认同和行动作了铺垫。因而，未来的农村生态环境治理应当注重规范协同与主体共振，通过规范的融合共生、主体的多元互动实现“良法善治”。
关键词：村规民约;生态环境治理;海南黎族;良法善治
中图分类号：C95 - 05 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2020）05 - 0085 - 08
自党的十九大提出“乡村振兴”的战略部署以来，党和国家围绕实施乡村振兴战略、实现农业农村现代化出台了一系列政策法规，乡村生态振兴即是其中关键一项。2018年1月中央一号文件指出，“乡村振兴，生态宜居是关键”，随后，《农村人居环境整治三年行动方案》对推进农村人居环境整治、建设美丽宜居乡村做出了系统部署。2019年党的十九届四中全会再次强调要完善生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。在环境治理“国家视野”与“地方行动”齐头并进的要求下，各地也纷纷出台相应举措。2020年1月公布的《湖北省乡村振兴促进条例》在地方立法层面以专章的形式对农村生态宜居做出规范和要求。同时，以村规民约等社会规范为代表的非正式制度也纷纷扎根乡土，为美丽乡村图景增添了不少色彩。
尽管如此，农村环境污染与生态破坏问题依旧严重，农民群众的美好生活需要仍然亟待回应，包括生态环境治理在内的乡村治理现代化面临着极大考验。2020年3月《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，要健全环境治理全民行动体系，面对农业农村改革发展的新形势，如何补齐农村生态环境治理短板，促进农村生态环境治理多元制度规范的互动与融合，促成“共建共治共享”的生态宜居乡村，成了当下亟需解决的问题。在这方面，海南黎区人民长期传承的绿色发展理念以及环境习惯法和生态环保规约实践，或许可以提供有益启示和借鉴。
一、村规民约与生态环境治理现代化
（一）农村生态环境治理的内外交困
人类生产生活行为对生态环境所造成的不利影响，在城市和农村不同的场域中呈现出差别样态，概言之，农村生态环境问题具有自身的特殊性。这种特殊性主要表现在农村生态环境治理问题上的“内外交困”：乡村社会的生产生活行为造就了自身的环境污染和生态破坏问题，工业生产及城市生活所造成的污染转移等则加剧了农村生态环境问题的严重性。一方面，伴随着农业生产及农村生活水平的提高，农村生态环境问题令人担忧。经济社会对农业生产的不断需求，使得大量的农业生产物资投入，农业机械及化肥、地膜、农药被广泛运用到农业生产中，而我国的化肥及农药的有效利用率与发达国家相比仍然存在较大差距。由此带来的是，农业面源污染形势严峻，水源污染加剧。同时，不断增加的农村生活需求，使得生活污水与生活垃圾大增，囤于技术与制度难题，农村水污染与土壤污染问题不容乐观。另一方面，工业化和城镇化所带来的工业“三废”以及城市生活垃圾与废水等不断向农村场域转移扩散，城市污染转移加剧了农村生态环境的不堪重负。
（二）村规民约与生态环境治理体系现代化
国家治理体系现代化是国家治理现代化的首要面向，其中，制度与规范的完善是国家治理体系现代化的关键之处。具体到乡村治理现代化领域，包括国家法律法规、党和国家的政策、村规民约在内的制度与规范都是乡村治理体系的丰富内涵。总体而言，法律规范体系、党内法规体系和党的政策体系、国家政策体系与社会规范体系构成了当代中国规范体系的制度结构，不同的规范类型在国家治理中具有不同的价值功能[1]。这亦构成了包括农村场域在内的生态环境治理体系来源。在农村生态环境治理上，出自官治系统的前三者代表了生态环境治理所依靠的正式制度，在乡村社会大量存在的社会规范则是非正式制度的主要表现。农村生态环境治理的探索实践与调查研究显示，非正式制度与正式制度的双重力量对推进农业綠色发展、提升乡村环境治理水平具有积极作用，两者在功能作用上存在既替代、又互补的关系[2]。在现代化的背景下，乡村社会留存的诸多传统似乎与整个社会格格不入。然而，无论是“皇权不下县”的传统乡村，还是农业农村现代化的新农村，正式制度的不断完善仍然无法消弭非正式制度的存在与作用发挥。申言之，农村生态治理体系现代化仍然需要正视并重视这些非正式制度资源。
城市污染转移其实是城乡环境不正义的一大事实表现，而在环境治理制度的设计及安排上，长期对农村生态环境治理有意或无意地忽视则是此种不正义的又一体现。一直以来，受环境立法“城市中心主义”影响，我国环境法治对农村生态环境治理的关注度远远不够。在法律层面，现行《中华人民共和国环境保护法》作为环保领域的基本法，仅在第三十三、第五十、第五十一条等少数条文规范上对农村生态环境问题作了原则规定。虽说其他一些条文也可适用于农村环保领域，但此种法制安排在面对特殊且复杂的农村生态环境问题时难免捉襟见肘。其他相关的规定散见于《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等涉农法律中。在地方立法层面上，不少地方也出台了专门的法规，如《山西省农业环境保护条例》《江西省农业生态环境保护条例》等等，但因其规范老化、盲目重复等问题较多，其实施效果受困。在政策方面，党和政府近年来对农村生态环境问题的关注逐渐增加，《农村人居环境整治三年行动方案》等政策纷纷出台，但其落地实现仍然需要长期的制度建设。
显然，农村生态环境治理体系的现代化必然需要上述正式制度体系的有力保障，而以村规民约为代表的非正式制度在此亦可有所作为。或者说，这是在正式制度缺失的情况下，乡村社会在环境治理上的“自我救赎”。其实，村规民约在农村污染防治与生态保护上的积极作用早已获得国家肯定，1982年中共中央、国务院《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》就指出，要“切实加强林政管理，普遍制定乡规民约”。前述《农村人居环境整治三年行动方案》亦先后4次提及村规民约，要求发挥村规民约在农村人居环境整治中的作用。在乡村社会，尤其是少数民族地区，存在着大量与生态环保有关的社会规范，村规民约便是其中重要的一类。苗族的“榔规”制、壮族的“都老制”与都老制裁、侗族的“款约”与款首裁决、藏族环境习惯法等相关习惯与规约就在国家环境法的长期空缺下，发挥了本土人群的主体作用，有效地保护了当地的农村生态[3]。并且，这种习惯及规约的价值和功能较好地延续至今，许多地区的村规民约在保护利用资源、保护环境卫生等方面发挥了积极作用，例如贵州省锦屏县《华寨村规民约》、广西金秀《上石井村规民约》等等[4]。因此，包括村规民约在内的社会规范体系仍然是农村生态环境治理体系现代化的重要依靠。 （三）村规民约与生态环境治理能力现代化
城乡环境不正义问题的另一个突出表现是对农村生态环境治理所投入的资源力度远远不足。城市的生态环境治理不仅拥有较为全面系统的制度安排，如完善的法律规范体系，而且在环境治理技术、设施及其他资源投入上远远多于农村。农村的生态环境治理仅是在技术支持上就已经落后大截，更别提成本不菲的财政投入支撑了，凡此种种均表明农村生态环境治理能力的“先天不足”。国家治理能力的现代化不仅要求制度体系的建立健全，而且意味着国家与社会运用各种制度及资源有效治理各方面事务的综合能力提升。现代国家与社会的治理与以往的国家统治及社会管理不同，前者强调国家与社会的互动与合作，而不是国家和政府的“全能主义”模式。具体到生态文明建设上，生态环境治理能力既包含政府能力，也要求各治理主体之间的互动整合与资源利用，选择运用合理工具和手段来解决问题以达成治理目标[5]。无论是农村生态环境还是其他乡村治理领域，当前乡村治理的参与主体是多元共存的，包括乡级政府、村党组织、村委会、村民理事会、村民个体及其他社会个体等等。这些主体构成了农村生态环境治理能力的一个结构性因素。
诚然，党和政府以及全社会都需要注意到，国家生态文明建设和乡村振兴战略推进中日益严峻的农村生态环境亟待解决，而问题的解决需要源源不断地投入环境治理资金，改善农村基础设施建设及农业绿色生产技术运用。同时，应该看到，村规民约为农村环境治理能力的提升提供了一种资源“先天不足”下的“自救”可能。尽管村规民约无法直接为农村生态环境治理注入技术支撑，但其仍然可能将村委会、村民理事会等多元主体紧密联结在一起，益于多元主体的互动沟通。更为重要的是，村规民约在农村生态环境治理中充分调动了村民们的积极性，联动了村社共同体，增强了村民的主体意识，进而提高了治理效能。同时，在农村环境治理投入成本有限的情况下，村规民约通过发动群众间接地节约了环境治理的执法成本，其极具乡村社会特色的声誉罚则等规范的设计亦提升了农村环保的执行能力。贵州省都匀市凯口村镇就曾有村民偷砍杉木而被村民们要求对其执行“四个一百”（即100斤米、100斤肉、100斤酒、100元钱）的处罚，该村民被处理后起到了很好的教育警示作用，此后类似事情也不再发生，村寨附近的森林资源得到了保护[6]。
二、“薪火相传”：海南黎区村规民约与生态环境治理
作为中国最年轻的省份，海南自建省以来就一直坚持绿色发展理念，贯彻生态文明建设之路。从建设生态省到海南国际旅游岛，再到如今的国家生态文明试验区，海南的“蓝天碧海，绿色青山”是各界共同努力的结果。其中，海南少数民族地区源远流长的绿色发展理念，以及遍布各地的环境习惯法、环保规约，为这座美丽海岛的建设增添了不少色彩。
（一）海南黎区传统社会规约的生态保护价值凸显
1.海南黎区传统社会规约与生态保护
中国传统乡村社会素有“皇权不下县”的说法，受限于自然环境和国家软硬实力等因素，国家政权对传统乡村社会的控制难以深入。同时，在长期的生产生活实践中，尤其是在少数民族地区，乡村社会形成了大量的社会规约，包括口耳相传的无字规约以及文字记录的乡约等等。这些社会规约和丰富的风俗习惯、民风民情一起构成了传统乡村的社会规范体系，由此也逐渐生成了一种内生的“习惯法秩序”，这种秩序涉及到人们生存及发展的方方面面。海南在历史上长期“孤悬海外”，国家政权对海南社会的控制有限，国家制定法对传统乡村社会的影响总体来说较小。而海南黎区地处偏远，地理单元相对封闭，交通不便，与外界交往较小，黎族人民的社会生活实践及经验法则经过世代相传形成了独具民族特色的黎族习惯法。习惯法在传统黎族社会具有广泛的运用范围，对生产秩序、公共秩序、婚姻家庭秩序、人与自然相处秩序等等内容均有调整。其中，对生态保护及绿色发展的调整是黎族习惯法的一项重要内容。
总体而言，海南黎族地區的绿色生态理念及实践既反映在其民族特色的图腾文化、自然崇拜及禁忌等民族风俗习惯中，也体现在明文记载的社会规约及民族习惯法之中。两者之间联系紧密，难以割裂开来。首先，和很多民族地区类似，在黎族人民的图腾信仰中，对树与大自然的崇拜尤为突出。黎族人认为大树有灵性，能养育人类，新中国成立前，黎族村庄周围大都布满密竹，村中不少成百甚至千年的树木，被奉为“神树”的树木更是不能随便乱动，作为血缘集团专属的墓地，周围的原始森林无人破坏[7]。其次，黎族人民的民族风情与民俗文化蕴藏着丰富的绿色生态思想。黎族地区流传着反映生产知识和生活经验的农林谚语，“山青人贵，山荒人悲”“山厚人肥，山瘦人饥”“一年烧山十年穷”“造林益子孙，毁林毁祖业”等谚语的流传便是黎族人民绿色生态理念的生动表现，而其“三月三”等节日民俗文化亦与绿色生态关联密切[8]20 - 26。
最后，黎族传统社会的规约碑文及习惯法对绿色生态发展理念进行了强调并严格执行。早在明清时期，昌化地区就有法令公告，严禁私人采挖石碌矿山，光绪年间又有“奉碑立禁”碑文问世，明确保护林木，禁止毁林开荒，违者轻则罚款重则严惩;黎苗村寨的乡规民约不乏育林护林的条款，世代相传以规范人们的行为，保护家乡的绿色自然环境[8]19。此外，在海南其他地方亦存在不少关于生态保护的禁碑文和规定，如海南东寨港1789年林市村村志保护红树林的10条规定，海南清澜港头宛镇嵌于庙宇内墙的1888年关于红树林管理的乡规民约古碑文等等[9]。总而言之，这些遍布民间的民族习俗和习惯法，为海南历史发展的绿色生态维度作出了不少贡献。
2.海南黎区传统社会规约的团体本位
海南黎区特殊的自然环境和人文风俗不仅孕育了其独具民族特色的社会规约，而且滋养了其平等团结的团体本位精神。黎区传统社会的生产技术水平并不高，并且自然生产环境恶劣，交通不便，“抱团取暖”便是黎族人民最好的生存发展办法。黎族传统社会以合亩、峒等为基本组织单位，合亩制则是黎族人民社会生产生活历史中的一大创举，亩内成员一众平等，共同劳动共同分享成果。合亩制是黎族人民利用团体力量对抗生存困境的创造，团体主义色彩浓厚。黎区民谚云“一个人不能养活全村人，全村人可养活一个人”，这便是黎族人民对团体本位观念的朴素表达。黎族人民的团体本位观念背后，是对大自然的敬畏和回应，也是对社会环境的积极适应，而自然环境的完整维系则是黎族社会存续发展的关键所在。 同时，黎族传统社会的合亩制培育了民主实践的土壤。由于国家政权的“鞭长莫及”，黎族传统社会长期依靠其自身形成的习惯法来维持秩序，即使是在中央强权到来之后，也长期维持着“以黎治黎”的基层社会治理实践。黎族合亩内的亩头是主持本地区内生产生活秩序的人，一方面可能是国家治理权术在亩内的代理，另一方面则是执掌民族习惯法是非的裁决者。但是，作为组织亩内的成员，亩头并无官僚般的特权，相反，其亩头权利的行使本身就受到诸多首领习惯法约束。亩内成员地位平等，对亩内公共事务的管理有平等参与的权利，亩内的大事如购买牛、田等生产资料均需得到亩众的一致同意，亩头不能自行决定。同时，当亩头对亩内事务不作为时，亩众有权改选他人。可以说，黎族合亩制的实践使其民主治理悄悄生根，这是民族智慧的凝聚。据调查情况来看，现今黎族农民对村民自治的兴趣和参与程度均是较高的，总体表现比汉族要好，究其原因，极有可能是传统社会的合亩制实践已将民主的传统和意识深深地融入了黎族人民的文化、习俗及思维中，并在世代相传中延续[10]。显然，无论是团体本位观念，还是合亩制本身，都是黎族人民身处独特自然环境下的自我调适，为黎族传统社会的秩序维系提供了基本保障，亦为其现代转型做了铺垫。
（二）海南黎区现代村规民约的环境治理功能延续
1.海南黎区现代村规民约与环境治理
由传统社会步入现代社会，不仅意味着经济生活的变迁，也意味着社会制度的更迭，对黎区社会而言同时代表着真正纳入国家治权范围之内，其乡村治理则按照现代社会的民主实践模式完成转型。在这一过程中，传统社会规约逐渐淡出历史的舞台，在国家正式制度的全方面冲击下，黎族社会的习惯法秩序已经分崩离析。但正如前所述，历史并没有完全抛弃这些沉淀许久的非正式制度，而是在正式制度“进场”遭遇尴尬之时，逐渐意识到“本土资源”对于现代乡村治理的意义。尽管传统社会规约在性质和调整范围等方面已经发生了难以扭转的裂变，但其在推进村民自治、整合农民利益、促进文明乡风等方面仍然发挥着重要作用[11]。作为传统社会规约延续的重要载体，海南黎区现代村规民约在生态环境治理方面依旧积极作为。
2018年5月，海南省委办公厅、省人民政府办公厅印发的《海南省农村人居环境整治三年行动方案（2018 - 2020年）》要求，将农村环境卫生与古树名木保护等内容纳入村规民约，所有行政村要在2018年底前完成村规民约的制定、修订和实施，并将该项工作纳入“两委”考核制度。而此前，不少村规民约就已经制定实施并在环境治理领域收获良效。例如，此前村庄卫生环境堪忧的琼中黎族苗族自治县什运乡什统村，通过村民大会讨论制定了村规民约，把垃圾治理及湿地保护等内容写入其中，在执行过程中不断总结经验，并且约定了违约“请全体村民吃一顿饭”等特色罚则，此后村民的环境保护参与度提升，村里的生态环境也好转了[12]。类似的村规民约还有许多，如海南白沙黎族自治县的俄朗村就专门就环境保护问题制定了《俄朗村环境卫生管理村规民约》，对保洁机制、“门前三包”责任制、村容村貌标准等方面作出安排[13]。而在海南其他地区，如海口秀英区石山镇的美社村1980年就制定了10条村规民约并存档，2005年创建文明生态村庄时将其刻于石碑上，其中不乏“对随地大小便，乱丢垃圾者罚款10 ～ 50元”等环保规定。值得一提的是，美杜村所属的施茶村（委）正是2018年4月13日习近平总书记在海南考察乡村振兴战略实施情况的地方。
同时，作为现代乡村社会的一类治理规范，村规民约在生态治理领域的作用不仅得到了国家政策层面上的认可，而且在地方立法和民族立法上也获得了认可。第一，在国家政策上，2019年7月中央印發的《天然林保护修复制度方案》指出要“鼓励和引导群众通过订立乡规民约、开展公益活动等方式，培育爱林护林的生态道德和行为准则”。值得注意的是，2019年5月中央印发的《国家生态文明试验区（海南）实施方案》明确提出要推行绿色生活方式，将生态文明教育融入社区规范、村规民约及景区守则。这也是目前国家四个生态文明试验区方案中唯一一个点明村规民约的。第二，在地方立法层面，《海南省生活垃圾管理条例》《海南省湿地保护条例》《海南省红树林保护规定》等环保法规都注意到了村规民约的环境治理功能发挥。第三，也是与黎族人民密切相关的民族立法，《陵水黎族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》《乐东黎族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》《保亭黎族苗族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》等环境治理条例均提及了村规民约，要求对本村（居）容貌和环境卫生管理做出约定，维护美丽海南。中央和地方的积极肯定与行动，使得村规民约在经历了历史洗礼后重新焕发生机，在海南这片生态之地上再次扎根生长。
2.海南黎区现代村规民约的集体认同
伴随着市场经济的全面渗透，乡村社会正经历历史上前所未有的转型，“差序格局”与“礼治秩序”的乡土社会图景已经远去。尽管当前国家政权已向乡村社会不断延伸，基层党组织与乡级政府在乡村治理中牢牢扎根，但诸多难题仍然悬而未决。以权力下渗为核心特点的国家政权建设在一定程度上消解着村社共同体，村治主体与乡镇政府关系“暧昧”，乡村治理呈现出吸纳式治理特征，而村民被排斥在村庄治理之外从而缺失主体性，乡村治理陷入困境[14]。可以说，缺失村社共同体的集体认同和集体行动，即使源源不断向乡村社会输入治理资源，乡村社会也难以真正走向善治。
生态环境治理作为村社的公共事务，涉及到村民个体的切身利益和环境诉求，只有村民真正参与其中才能从根本上解决问题。黎族人民在环保规约的实践中延续了独具特色的团体本位观念，将村规民约作为村社生态环境治理的规范依据，在罚则约定上贴近实际进而落实了治理责任。更为重要的是，村规民约的制定和实施与基层民主政治实践密切关联，村民通过环保规约实实在在地参与到环境治理中。在反复的沟通讨论中，不仅增进了村“两委”与村民之间的互相了解，而且拉近了村民彼此之间的距离，增强乡村治理的集体行动能力。 （三）海南黎区村规民约的当代生态文明价值
一方面，村规民约延续了黎族社会的绿色生态理念及团体本位观念，暗含了绿色图腾、自然崇拜、生态习俗等民族记忆，塑造了一种内生的生态自然秩序。村规民约以黎族人民熟悉的贴近生活的方式教育和引导人们的生产生活，充分挖掘了环境治理的“本土资源”，有效地弥补了国家立法及海南地方立法在农村环保领域的空缺。至少在治理资源上，村规民约提供了一种不可小觑的规范依据。另一方面，村规民约的运用提高了黎族社会生态文明建设的共同行动能力。村规民约能够灵活约定法律及政策难以细化的执行方式，即使有些约定琐碎且散化，但其贴近民众生活易操作的特点仍然使其足够受用。“请全体村民吃一顿饭”“游寨喊寨”等方式方法的规定，以及乡村场域道德舆论、宗族传统等多种力量的共同作用，不仅增强了村民对环境治理的参与度，也促进了村民个体、村社组织等多元主体的共同行动。
三、“良法善治”：通过村规民约的农村生态环境治理
（一）融合共生：促进农村生态环境治理的规范协同
首先，加强农村生态环境治理立法，这需要中央与地方“双管齐下”。农村生态环境的“内外交困”难题以及城乡环境不正义问题的凸显都表明农村环境治理工作刻不容缓。欲达善治，立法先行，要想真正留住“乡愁”，实现乡村生态振兴，立法保障必不可少。一方面，在中央层面应加强农村环保立法的调研工作，可适时出台专门性法律如《农村生态环境保护法》，未来在乡村振兴立法中应加强对生态宜居乡村的关注，在农业法、土地法等领域细化完善环境治理规范。另一方面，地方立法可充分运用中央法律赋予的环境立法权限，在农村生态环境治理法治建设中先行先试。鉴于目前相关地方性法规立而不修、立而无用等现象严重，未来地方立法应注意“因时制宜”和“因地制宜”，注重问题导向及时应对地方农村环保问题，同时契合地方特色重视本地需求。海南等地可借鉴江西、广西等省份经验，总结本省农村环境治理实践经验上升为专门性法规;因农村生态环境问题在不同地域具有较大差异，市级立法可专门就某一环保领域如农村垃圾治理进行立法。如此，方可织密农村生态环境治理法律保障之网。
其次，健全包括村规民约等在内的社会规范体系，充分发挥村规民约在乡村治理现代化中的作用。一方面，加强村规民约制定与实施程序上的合法性建设。必须注意的是，国家治理的法律至上意味着，法律所面对的其他社会规范及其调整而成的其他社会秩序，是建构于法律调整射程之内、镶嵌于法治秩序之中的[15]。缺失合法性的社会规范在现代社会治理中难有信服力。村规民约不是乡级政府或者村“两委”的意志，而是村社共同体的集体表达，法律亦只将村规民约的制定权限赋予了村民会议，任何组织均无权替代行使。故而，村规民约的制定主体与流程必须符合法律规定，目前来看，由村“两委”牵头动员组织，村理事会等主动配合是比较可行的，但一定不能绕过广大村民而流于形式。另一方面，村规民约的内容要根据村情社情完善，同时也要遵循合法性原则。应当由国家法律规制的领域不能涉足，诸如传统习惯法设定“刑罚”的规定应当予以剔除，关于“罚款”或者“违约金”的约定也应当建立在一致同意的基础上。在环保约定上，现行立法目前偏污染防治而轻生态保护，村规民约可在两者并重的内容上下功夫，两者在农村场域的联系往往无法分割。
最后，应当促进农村生态环境治理的规范协同，强化正式制度与非正式制度之间的互动与融合。一是要在国家法律法规与政策中继续强化村规民约的地位及作用，树立村规民约在乡村治理中的权威性，前述海南地区地方立法与民族立法的做法值得借鉴。通过制度认可及组织保障，充分挖掘地方环境治理的“本土资源”。二是促进国家法律等正式制度的内容转化，通过村规民约接地气的表达方式进行环境治理的宣传教育和行为引导。在村民环境意识的培养上，需要注意村规民约与国家法律并行的“软硬兼施”，让村民真正认识到环境治理最终是为了自己及集体的延续，而不是一味的违法必究的高压态势。包括海南在内许多地方的美丽环境来之不易，如果不加珍惜，长远来看必将“人财两空”，这点对于那些以生态旅游为发展依赖的乡村更甚。三是要继续增强村规民约的适应性。环境治理并非“一劳永逸”之事，法律与政策亦不可能时刻回应。在治理实践中需要不断“回头看”，通过问卷调查、访谈等形式对村规民约执行效果进行检查，查漏补缺、及时调整村規民约，回应民意并反馈至正式制度中。
（二）多元互动：增强农村生态环境治理的主体共振
其一，平衡各方利益，注重村民环境利益诉求。农村生态环境治理问题尤其特殊性，既要处理好自身生产生活的环保性，又要解决城市污染转移的不正义。当前农村生态环境治理失灵的困境，本质上是由于政府、企业、城市、村民以及社会组织等利益相关者在利益诉求和行为导向上“各行其是”所造成的[16]。地方政府应当转变发展理念，加大对农村环保基础设施及技术的投入，整合部门环境治理职责，互相合作实现“山水林田湖草”的统一监督和治理。鉴于乡级政府无论是在地域上还是在制度落实上更为接近乡村场域，可以考虑将农村生态环境治理执法权限下移。同时，乡级政府要指导村社制定好村规民约，对村“两委”的组织活动给予必要帮助。此外，依据法律规定，驻在农村的机关、团体、国有控股企业、事业单位及其人员等应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。故而，村社内企业等团体在进行生产经营活动时必须与村集体协商环保等事宜，企业也应积极承担起社会责任，在生态环境治理上给予村集体资金、技术等支持。最重要的是，各方都必须重视村民的环境利益诉求，端正观念，积极行动为农村留住青山绿水。总而言之，农村生态环境治理现代化必须依赖于国家与社会的强强合作，构建政府、市场与村集体等主体的协商民主治理机制。
其二，增强公众参与，增强村民环境治理的主体性认识。现行环保法以专章的形式规定信息公开与公众参与，增强环境治理的公众参与业已得到各界普遍认同。首先是增强公众参与的规范依据，各地农村环保法规应当及时修订增加公众参与的实体权利与程序规范。村规民约可针对村社实际在参与的形式、渠道等方面细化完善。其次，在村规民约的制定过程中，通过拓宽公众参与渠道，增强集体认同。在这方面，湖南省乐安村的环境卫生村规民约重塑案例或许值得借鉴：由村支书倡议发起，村小组代表，党员以及妇女协会的成员入户搜集民意，形成文本并召开村民代表大会表决通过，出台正式村规民约并开始宣传推广;在规约的具体执行上，成立专门小组领导环境卫生，通过让老人协会成员担任卫生督导员，将评比的结果公开化等舆论和示范效应来引导村民[17]。在此过程中，村民真真切切地参与到了环境治理中，让其意识到作为村社主人翁的行为意义，增加村民之间的集体认同。最后，做好环境保护宣传工作。结合微信、QQ、广播等传统与现代方式在家族群、村社群等场合积极宣传生态环保规约的意义，同时有条件的地方应充分发挥社会公益组织、村社老人协会等组织的作用，提高村民的环保意识。此外，可结合村规民约，在正、反两面激励村民参与，如由在村企业、返乡人士等设立生态环境治理基金，以奖促治。 参考文献：
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[責任编辑：吴 平]
关键词：村规民约;生态环境治理;海南黎族;良法善治
中图分类号：C95 - 05 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2020）05 - 0085 - 08
自党的十九大提出“乡村振兴”的战略部署以来，党和国家围绕实施乡村振兴战略、实现农业农村现代化出台了一系列政策法规，乡村生态振兴即是其中关键一项。2018年1月中央一号文件指出，“乡村振兴，生态宜居是关键”，随后，《农村人居环境整治三年行动方案》对推进农村人居环境整治、建设美丽宜居乡村做出了系统部署。2019年党的十九届四中全会再次强调要完善生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。在环境治理“国家视野”与“地方行动”齐头并进的要求下，各地也纷纷出台相应举措。2020年1月公布的《湖北省乡村振兴促进条例》在地方立法层面以专章的形式对农村生态宜居做出规范和要求。同时，以村规民约等社会规范为代表的非正式制度也纷纷扎根乡土，为美丽乡村图景增添了不少色彩。
尽管如此，农村环境污染与生态破坏问题依旧严重，农民群众的美好生活需要仍然亟待回应，包括生态环境治理在内的乡村治理现代化面临着极大考验。2020年3月《关于构建现代环境治理体系的指导意见》指出，要健全环境治理全民行动体系，面对农业农村改革发展的新形势，如何补齐农村生态环境治理短板，促进农村生态环境治理多元制度规范的互动与融合，促成“共建共治共享”的生态宜居乡村，成了当下亟需解决的问题。在这方面，海南黎区人民长期传承的绿色发展理念以及环境习惯法和生态环保规约实践，或许可以提供有益启示和借鉴。
一、村规民约与生态环境治理现代化
（一）农村生态环境治理的内外交困
人类生产生活行为对生态环境所造成的不利影响，在城市和农村不同的场域中呈现出差别样态，概言之，农村生态环境问题具有自身的特殊性。这种特殊性主要表现在农村生态环境治理问题上的“内外交困”：乡村社会的生产生活行为造就了自身的环境污染和生态破坏问题，工业生产及城市生活所造成的污染转移等则加剧了农村生态环境问题的严重性。一方面，伴随着农业生产及农村生活水平的提高，农村生态环境问题令人担忧。经济社会对农业生产的不断需求，使得大量的农业生产物资投入，农业机械及化肥、地膜、农药被广泛运用到农业生产中，而我国的化肥及农药的有效利用率与发达国家相比仍然存在较大差距。由此带来的是，农业面源污染形势严峻，水源污染加剧。同时，不断增加的农村生活需求，使得生活污水与生活垃圾大增，囤于技术与制度难题，农村水污染与土壤污染问题不容乐观。另一方面，工业化和城镇化所带来的工业“三废”以及城市生活垃圾与废水等不断向农村场域转移扩散，城市污染转移加剧了农村生态环境的不堪重负。
（二）村规民约与生态环境治理体系现代化
国家治理体系现代化是国家治理现代化的首要面向，其中，制度与规范的完善是国家治理体系现代化的关键之处。具体到乡村治理现代化领域，包括国家法律法规、党和国家的政策、村规民约在内的制度与规范都是乡村治理体系的丰富内涵。总体而言，法律规范体系、党内法规体系和党的政策体系、国家政策体系与社会规范体系构成了当代中国规范体系的制度结构，不同的规范类型在国家治理中具有不同的价值功能[1]。这亦构成了包括农村场域在内的生态环境治理体系来源。在农村生态环境治理上，出自官治系统的前三者代表了生态环境治理所依靠的正式制度，在乡村社会大量存在的社会规范则是非正式制度的主要表现。农村生态环境治理的探索实践与调查研究显示，非正式制度与正式制度的双重力量对推进农业綠色发展、提升乡村环境治理水平具有积极作用，两者在功能作用上存在既替代、又互补的关系[2]。在现代化的背景下，乡村社会留存的诸多传统似乎与整个社会格格不入。然而，无论是“皇权不下县”的传统乡村，还是农业农村现代化的新农村，正式制度的不断完善仍然无法消弭非正式制度的存在与作用发挥。申言之，农村生态治理体系现代化仍然需要正视并重视这些非正式制度资源。
城市污染转移其实是城乡环境不正义的一大事实表现，而在环境治理制度的设计及安排上，长期对农村生态环境治理有意或无意地忽视则是此种不正义的又一体现。一直以来，受环境立法“城市中心主义”影响，我国环境法治对农村生态环境治理的关注度远远不够。在法律层面，现行《中华人民共和国环境保护法》作为环保领域的基本法，仅在第三十三、第五十、第五十一条等少数条文规范上对农村生态环境问题作了原则规定。虽说其他一些条文也可适用于农村环保领域，但此种法制安排在面对特殊且复杂的农村生态环境问题时难免捉襟见肘。其他相关的规定散见于《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等涉农法律中。在地方立法层面上，不少地方也出台了专门的法规，如《山西省农业环境保护条例》《江西省农业生态环境保护条例》等等，但因其规范老化、盲目重复等问题较多，其实施效果受困。在政策方面，党和政府近年来对农村生态环境问题的关注逐渐增加，《农村人居环境整治三年行动方案》等政策纷纷出台，但其落地实现仍然需要长期的制度建设。
显然，农村生态环境治理体系的现代化必然需要上述正式制度体系的有力保障，而以村规民约为代表的非正式制度在此亦可有所作为。或者说，这是在正式制度缺失的情况下，乡村社会在环境治理上的“自我救赎”。其实，村规民约在农村污染防治与生态保护上的积极作用早已获得国家肯定，1982年中共中央、国务院《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》就指出，要“切实加强林政管理，普遍制定乡规民约”。前述《农村人居环境整治三年行动方案》亦先后4次提及村规民约，要求发挥村规民约在农村人居环境整治中的作用。在乡村社会，尤其是少数民族地区，存在着大量与生态环保有关的社会规范，村规民约便是其中重要的一类。苗族的“榔规”制、壮族的“都老制”与都老制裁、侗族的“款约”与款首裁决、藏族环境习惯法等相关习惯与规约就在国家环境法的长期空缺下，发挥了本土人群的主体作用，有效地保护了当地的农村生态[3]。并且，这种习惯及规约的价值和功能较好地延续至今，许多地区的村规民约在保护利用资源、保护环境卫生等方面发挥了积极作用，例如贵州省锦屏县《华寨村规民约》、广西金秀《上石井村规民约》等等[4]。因此，包括村规民约在内的社会规范体系仍然是农村生态环境治理体系现代化的重要依靠。 （三）村规民约与生态环境治理能力现代化
城乡环境不正义问题的另一个突出表现是对农村生态环境治理所投入的资源力度远远不足。城市的生态环境治理不仅拥有较为全面系统的制度安排，如完善的法律规范体系，而且在环境治理技术、设施及其他资源投入上远远多于农村。农村的生态环境治理仅是在技术支持上就已经落后大截，更别提成本不菲的财政投入支撑了，凡此种种均表明农村生态环境治理能力的“先天不足”。国家治理能力的现代化不仅要求制度体系的建立健全，而且意味着国家与社会运用各种制度及资源有效治理各方面事务的综合能力提升。现代国家与社会的治理与以往的国家统治及社会管理不同，前者强调国家与社会的互动与合作，而不是国家和政府的“全能主义”模式。具体到生态文明建设上，生态环境治理能力既包含政府能力，也要求各治理主体之间的互动整合与资源利用，选择运用合理工具和手段来解决问题以达成治理目标[5]。无论是农村生态环境还是其他乡村治理领域，当前乡村治理的参与主体是多元共存的，包括乡级政府、村党组织、村委会、村民理事会、村民个体及其他社会个体等等。这些主体构成了农村生态环境治理能力的一个结构性因素。
诚然，党和政府以及全社会都需要注意到，国家生态文明建设和乡村振兴战略推进中日益严峻的农村生态环境亟待解决，而问题的解决需要源源不断地投入环境治理资金，改善农村基础设施建设及农业绿色生产技术运用。同时，应该看到，村规民约为农村环境治理能力的提升提供了一种资源“先天不足”下的“自救”可能。尽管村规民约无法直接为农村生态环境治理注入技术支撑，但其仍然可能将村委会、村民理事会等多元主体紧密联结在一起，益于多元主体的互动沟通。更为重要的是，村规民约在农村生态环境治理中充分调动了村民们的积极性，联动了村社共同体，增强了村民的主体意识，进而提高了治理效能。同时，在农村环境治理投入成本有限的情况下，村规民约通过发动群众间接地节约了环境治理的执法成本，其极具乡村社会特色的声誉罚则等规范的设计亦提升了农村环保的执行能力。贵州省都匀市凯口村镇就曾有村民偷砍杉木而被村民们要求对其执行“四个一百”（即100斤米、100斤肉、100斤酒、100元钱）的处罚，该村民被处理后起到了很好的教育警示作用，此后类似事情也不再发生，村寨附近的森林资源得到了保护[6]。
二、“薪火相传”：海南黎区村规民约与生态环境治理
作为中国最年轻的省份，海南自建省以来就一直坚持绿色发展理念，贯彻生态文明建设之路。从建设生态省到海南国际旅游岛，再到如今的国家生态文明试验区，海南的“蓝天碧海，绿色青山”是各界共同努力的结果。其中，海南少数民族地区源远流长的绿色发展理念，以及遍布各地的环境习惯法、环保规约，为这座美丽海岛的建设增添了不少色彩。
（一）海南黎区传统社会规约的生态保护价值凸显
1.海南黎区传统社会规约与生态保护
中国传统乡村社会素有“皇权不下县”的说法，受限于自然环境和国家软硬实力等因素，国家政权对传统乡村社会的控制难以深入。同时，在长期的生产生活实践中，尤其是在少数民族地区，乡村社会形成了大量的社会规约，包括口耳相传的无字规约以及文字记录的乡约等等。这些社会规约和丰富的风俗习惯、民风民情一起构成了传统乡村的社会规范体系，由此也逐渐生成了一种内生的“习惯法秩序”，这种秩序涉及到人们生存及发展的方方面面。海南在历史上长期“孤悬海外”，国家政权对海南社会的控制有限，国家制定法对传统乡村社会的影响总体来说较小。而海南黎区地处偏远，地理单元相对封闭，交通不便，与外界交往较小，黎族人民的社会生活实践及经验法则经过世代相传形成了独具民族特色的黎族习惯法。习惯法在传统黎族社会具有广泛的运用范围，对生产秩序、公共秩序、婚姻家庭秩序、人与自然相处秩序等等内容均有调整。其中，对生态保护及绿色发展的调整是黎族习惯法的一项重要内容。
总体而言，海南黎族地區的绿色生态理念及实践既反映在其民族特色的图腾文化、自然崇拜及禁忌等民族风俗习惯中，也体现在明文记载的社会规约及民族习惯法之中。两者之间联系紧密，难以割裂开来。首先，和很多民族地区类似，在黎族人民的图腾信仰中，对树与大自然的崇拜尤为突出。黎族人认为大树有灵性，能养育人类，新中国成立前，黎族村庄周围大都布满密竹，村中不少成百甚至千年的树木，被奉为“神树”的树木更是不能随便乱动，作为血缘集团专属的墓地，周围的原始森林无人破坏[7]。其次，黎族人民的民族风情与民俗文化蕴藏着丰富的绿色生态思想。黎族地区流传着反映生产知识和生活经验的农林谚语，“山青人贵，山荒人悲”“山厚人肥，山瘦人饥”“一年烧山十年穷”“造林益子孙，毁林毁祖业”等谚语的流传便是黎族人民绿色生态理念的生动表现，而其“三月三”等节日民俗文化亦与绿色生态关联密切[8]20 - 26。
最后，黎族传统社会的规约碑文及习惯法对绿色生态发展理念进行了强调并严格执行。早在明清时期，昌化地区就有法令公告，严禁私人采挖石碌矿山，光绪年间又有“奉碑立禁”碑文问世，明确保护林木，禁止毁林开荒，违者轻则罚款重则严惩;黎苗村寨的乡规民约不乏育林护林的条款，世代相传以规范人们的行为，保护家乡的绿色自然环境[8]19。此外，在海南其他地方亦存在不少关于生态保护的禁碑文和规定，如海南东寨港1789年林市村村志保护红树林的10条规定，海南清澜港头宛镇嵌于庙宇内墙的1888年关于红树林管理的乡规民约古碑文等等[9]。总而言之，这些遍布民间的民族习俗和习惯法，为海南历史发展的绿色生态维度作出了不少贡献。
2.海南黎区传统社会规约的团体本位
海南黎区特殊的自然环境和人文风俗不仅孕育了其独具民族特色的社会规约，而且滋养了其平等团结的团体本位精神。黎区传统社会的生产技术水平并不高，并且自然生产环境恶劣，交通不便，“抱团取暖”便是黎族人民最好的生存发展办法。黎族传统社会以合亩、峒等为基本组织单位，合亩制则是黎族人民社会生产生活历史中的一大创举，亩内成员一众平等，共同劳动共同分享成果。合亩制是黎族人民利用团体力量对抗生存困境的创造，团体主义色彩浓厚。黎区民谚云“一个人不能养活全村人，全村人可养活一个人”，这便是黎族人民对团体本位观念的朴素表达。黎族人民的团体本位观念背后，是对大自然的敬畏和回应，也是对社会环境的积极适应，而自然环境的完整维系则是黎族社会存续发展的关键所在。 同时，黎族传统社会的合亩制培育了民主实践的土壤。由于国家政权的“鞭长莫及”，黎族传统社会长期依靠其自身形成的习惯法来维持秩序，即使是在中央强权到来之后，也长期维持着“以黎治黎”的基层社会治理实践。黎族合亩内的亩头是主持本地区内生产生活秩序的人，一方面可能是国家治理权术在亩内的代理，另一方面则是执掌民族习惯法是非的裁决者。但是，作为组织亩内的成员，亩头并无官僚般的特权，相反，其亩头权利的行使本身就受到诸多首领习惯法约束。亩内成员地位平等，对亩内公共事务的管理有平等参与的权利，亩内的大事如购买牛、田等生产资料均需得到亩众的一致同意，亩头不能自行决定。同时，当亩头对亩内事务不作为时，亩众有权改选他人。可以说，黎族合亩制的实践使其民主治理悄悄生根，这是民族智慧的凝聚。据调查情况来看，现今黎族农民对村民自治的兴趣和参与程度均是较高的，总体表现比汉族要好，究其原因，极有可能是传统社会的合亩制实践已将民主的传统和意识深深地融入了黎族人民的文化、习俗及思维中，并在世代相传中延续[10]。显然，无论是团体本位观念，还是合亩制本身，都是黎族人民身处独特自然环境下的自我调适，为黎族传统社会的秩序维系提供了基本保障，亦为其现代转型做了铺垫。
（二）海南黎区现代村规民约的环境治理功能延续
1.海南黎区现代村规民约与环境治理
由传统社会步入现代社会，不仅意味着经济生活的变迁，也意味着社会制度的更迭，对黎区社会而言同时代表着真正纳入国家治权范围之内，其乡村治理则按照现代社会的民主实践模式完成转型。在这一过程中，传统社会规约逐渐淡出历史的舞台，在国家正式制度的全方面冲击下，黎族社会的习惯法秩序已经分崩离析。但正如前所述，历史并没有完全抛弃这些沉淀许久的非正式制度，而是在正式制度“进场”遭遇尴尬之时，逐渐意识到“本土资源”对于现代乡村治理的意义。尽管传统社会规约在性质和调整范围等方面已经发生了难以扭转的裂变，但其在推进村民自治、整合农民利益、促进文明乡风等方面仍然发挥着重要作用[11]。作为传统社会规约延续的重要载体，海南黎区现代村规民约在生态环境治理方面依旧积极作为。
2018年5月，海南省委办公厅、省人民政府办公厅印发的《海南省农村人居环境整治三年行动方案（2018 - 2020年）》要求，将农村环境卫生与古树名木保护等内容纳入村规民约，所有行政村要在2018年底前完成村规民约的制定、修订和实施，并将该项工作纳入“两委”考核制度。而此前，不少村规民约就已经制定实施并在环境治理领域收获良效。例如，此前村庄卫生环境堪忧的琼中黎族苗族自治县什运乡什统村，通过村民大会讨论制定了村规民约，把垃圾治理及湿地保护等内容写入其中，在执行过程中不断总结经验，并且约定了违约“请全体村民吃一顿饭”等特色罚则，此后村民的环境保护参与度提升，村里的生态环境也好转了[12]。类似的村规民约还有许多，如海南白沙黎族自治县的俄朗村就专门就环境保护问题制定了《俄朗村环境卫生管理村规民约》，对保洁机制、“门前三包”责任制、村容村貌标准等方面作出安排[13]。而在海南其他地区，如海口秀英区石山镇的美社村1980年就制定了10条村规民约并存档，2005年创建文明生态村庄时将其刻于石碑上，其中不乏“对随地大小便，乱丢垃圾者罚款10 ～ 50元”等环保规定。值得一提的是，美杜村所属的施茶村（委）正是2018年4月13日习近平总书记在海南考察乡村振兴战略实施情况的地方。
同时，作为现代乡村社会的一类治理规范，村规民约在生态治理领域的作用不仅得到了国家政策层面上的认可，而且在地方立法和民族立法上也获得了认可。第一，在国家政策上，2019年7月中央印發的《天然林保护修复制度方案》指出要“鼓励和引导群众通过订立乡规民约、开展公益活动等方式，培育爱林护林的生态道德和行为准则”。值得注意的是，2019年5月中央印发的《国家生态文明试验区（海南）实施方案》明确提出要推行绿色生活方式，将生态文明教育融入社区规范、村规民约及景区守则。这也是目前国家四个生态文明试验区方案中唯一一个点明村规民约的。第二，在地方立法层面，《海南省生活垃圾管理条例》《海南省湿地保护条例》《海南省红树林保护规定》等环保法规都注意到了村规民约的环境治理功能发挥。第三，也是与黎族人民密切相关的民族立法，《陵水黎族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》《乐东黎族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》《保亭黎族苗族自治县城乡容貌和环境卫生管理条例》等环境治理条例均提及了村规民约，要求对本村（居）容貌和环境卫生管理做出约定，维护美丽海南。中央和地方的积极肯定与行动，使得村规民约在经历了历史洗礼后重新焕发生机，在海南这片生态之地上再次扎根生长。
2.海南黎区现代村规民约的集体认同
伴随着市场经济的全面渗透，乡村社会正经历历史上前所未有的转型，“差序格局”与“礼治秩序”的乡土社会图景已经远去。尽管当前国家政权已向乡村社会不断延伸，基层党组织与乡级政府在乡村治理中牢牢扎根，但诸多难题仍然悬而未决。以权力下渗为核心特点的国家政权建设在一定程度上消解着村社共同体，村治主体与乡镇政府关系“暧昧”，乡村治理呈现出吸纳式治理特征，而村民被排斥在村庄治理之外从而缺失主体性，乡村治理陷入困境[14]。可以说，缺失村社共同体的集体认同和集体行动，即使源源不断向乡村社会输入治理资源，乡村社会也难以真正走向善治。
生态环境治理作为村社的公共事务，涉及到村民个体的切身利益和环境诉求，只有村民真正参与其中才能从根本上解决问题。黎族人民在环保规约的实践中延续了独具特色的团体本位观念，将村规民约作为村社生态环境治理的规范依据，在罚则约定上贴近实际进而落实了治理责任。更为重要的是，村规民约的制定和实施与基层民主政治实践密切关联，村民通过环保规约实实在在地参与到环境治理中。在反复的沟通讨论中，不仅增进了村“两委”与村民之间的互相了解，而且拉近了村民彼此之间的距离，增强乡村治理的集体行动能力。 （三）海南黎区村规民约的当代生态文明价值
一方面，村规民约延续了黎族社会的绿色生态理念及团体本位观念，暗含了绿色图腾、自然崇拜、生态习俗等民族记忆，塑造了一种内生的生态自然秩序。村规民约以黎族人民熟悉的贴近生活的方式教育和引导人们的生产生活，充分挖掘了环境治理的“本土资源”，有效地弥补了国家立法及海南地方立法在农村环保领域的空缺。至少在治理资源上，村规民约提供了一种不可小觑的规范依据。另一方面，村规民约的运用提高了黎族社会生态文明建设的共同行动能力。村规民约能够灵活约定法律及政策难以细化的执行方式，即使有些约定琐碎且散化，但其贴近民众生活易操作的特点仍然使其足够受用。“请全体村民吃一顿饭”“游寨喊寨”等方式方法的规定，以及乡村场域道德舆论、宗族传统等多种力量的共同作用，不仅增强了村民对环境治理的参与度，也促进了村民个体、村社组织等多元主体的共同行动。
三、“良法善治”：通过村规民约的农村生态环境治理
（一）融合共生：促进农村生态环境治理的规范协同
首先，加强农村生态环境治理立法，这需要中央与地方“双管齐下”。农村生态环境的“内外交困”难题以及城乡环境不正义问题的凸显都表明农村环境治理工作刻不容缓。欲达善治，立法先行，要想真正留住“乡愁”，实现乡村生态振兴，立法保障必不可少。一方面，在中央层面应加强农村环保立法的调研工作，可适时出台专门性法律如《农村生态环境保护法》，未来在乡村振兴立法中应加强对生态宜居乡村的关注，在农业法、土地法等领域细化完善环境治理规范。另一方面，地方立法可充分运用中央法律赋予的环境立法权限，在农村生态环境治理法治建设中先行先试。鉴于目前相关地方性法规立而不修、立而无用等现象严重，未来地方立法应注意“因时制宜”和“因地制宜”，注重问题导向及时应对地方农村环保问题，同时契合地方特色重视本地需求。海南等地可借鉴江西、广西等省份经验，总结本省农村环境治理实践经验上升为专门性法规;因农村生态环境问题在不同地域具有较大差异，市级立法可专门就某一环保领域如农村垃圾治理进行立法。如此，方可织密农村生态环境治理法律保障之网。
其次，健全包括村规民约等在内的社会规范体系，充分发挥村规民约在乡村治理现代化中的作用。一方面，加强村规民约制定与实施程序上的合法性建设。必须注意的是，国家治理的法律至上意味着，法律所面对的其他社会规范及其调整而成的其他社会秩序，是建构于法律调整射程之内、镶嵌于法治秩序之中的[15]。缺失合法性的社会规范在现代社会治理中难有信服力。村规民约不是乡级政府或者村“两委”的意志，而是村社共同体的集体表达，法律亦只将村规民约的制定权限赋予了村民会议，任何组织均无权替代行使。故而，村规民约的制定主体与流程必须符合法律规定，目前来看，由村“两委”牵头动员组织，村理事会等主动配合是比较可行的，但一定不能绕过广大村民而流于形式。另一方面，村规民约的内容要根据村情社情完善，同时也要遵循合法性原则。应当由国家法律规制的领域不能涉足，诸如传统习惯法设定“刑罚”的规定应当予以剔除，关于“罚款”或者“违约金”的约定也应当建立在一致同意的基础上。在环保约定上，现行立法目前偏污染防治而轻生态保护，村规民约可在两者并重的内容上下功夫，两者在农村场域的联系往往无法分割。
最后，应当促进农村生态环境治理的规范协同，强化正式制度与非正式制度之间的互动与融合。一是要在国家法律法规与政策中继续强化村规民约的地位及作用，树立村规民约在乡村治理中的权威性，前述海南地区地方立法与民族立法的做法值得借鉴。通过制度认可及组织保障，充分挖掘地方环境治理的“本土资源”。二是促进国家法律等正式制度的内容转化，通过村规民约接地气的表达方式进行环境治理的宣传教育和行为引导。在村民环境意识的培养上，需要注意村规民约与国家法律并行的“软硬兼施”，让村民真正认识到环境治理最终是为了自己及集体的延续，而不是一味的违法必究的高压态势。包括海南在内许多地方的美丽环境来之不易，如果不加珍惜，长远来看必将“人财两空”，这点对于那些以生态旅游为发展依赖的乡村更甚。三是要继续增强村规民约的适应性。环境治理并非“一劳永逸”之事，法律与政策亦不可能时刻回应。在治理实践中需要不断“回头看”，通过问卷调查、访谈等形式对村规民约执行效果进行检查，查漏补缺、及时调整村規民约，回应民意并反馈至正式制度中。
（二）多元互动：增强农村生态环境治理的主体共振
其一，平衡各方利益，注重村民环境利益诉求。农村生态环境治理问题尤其特殊性，既要处理好自身生产生活的环保性，又要解决城市污染转移的不正义。当前农村生态环境治理失灵的困境，本质上是由于政府、企业、城市、村民以及社会组织等利益相关者在利益诉求和行为导向上“各行其是”所造成的[16]。地方政府应当转变发展理念，加大对农村环保基础设施及技术的投入，整合部门环境治理职责，互相合作实现“山水林田湖草”的统一监督和治理。鉴于乡级政府无论是在地域上还是在制度落实上更为接近乡村场域，可以考虑将农村生态环境治理执法权限下移。同时，乡级政府要指导村社制定好村规民约，对村“两委”的组织活动给予必要帮助。此外，依据法律规定，驻在农村的机关、团体、国有控股企业、事业单位及其人员等应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。故而，村社内企业等团体在进行生产经营活动时必须与村集体协商环保等事宜，企业也应积极承担起社会责任，在生态环境治理上给予村集体资金、技术等支持。最重要的是，各方都必须重视村民的环境利益诉求，端正观念，积极行动为农村留住青山绿水。总而言之，农村生态环境治理现代化必须依赖于国家与社会的强强合作，构建政府、市场与村集体等主体的协商民主治理机制。
其二，增强公众参与，增强村民环境治理的主体性认识。现行环保法以专章的形式规定信息公开与公众参与，增强环境治理的公众参与业已得到各界普遍认同。首先是增强公众参与的规范依据，各地农村环保法规应当及时修订增加公众参与的实体权利与程序规范。村规民约可针对村社实际在参与的形式、渠道等方面细化完善。其次，在村规民约的制定过程中，通过拓宽公众参与渠道，增强集体认同。在这方面，湖南省乐安村的环境卫生村规民约重塑案例或许值得借鉴：由村支书倡议发起，村小组代表，党员以及妇女协会的成员入户搜集民意，形成文本并召开村民代表大会表决通过，出台正式村规民约并开始宣传推广;在规约的具体执行上，成立专门小组领导环境卫生，通过让老人协会成员担任卫生督导员，将评比的结果公开化等舆论和示范效应来引导村民[17]。在此过程中，村民真真切切地参与到了环境治理中，让其意识到作为村社主人翁的行为意义，增加村民之间的集体认同。最后，做好环境保护宣传工作。结合微信、QQ、广播等传统与现代方式在家族群、村社群等场合积极宣传生态环保规约的意义，同时有条件的地方应充分发挥社会公益组织、村社老人协会等组织的作用，提高村民的环保意识。此外，可结合村规民约，在正、反两面激励村民参与，如由在村企业、返乡人士等设立生态环境治理基金，以奖促治。 参考文献：
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[責任编辑：吴 平]