根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，“五大新城”成为上海“十四五”时期发展重点。
　　“五大新城”建设的目的是将上海从单中心城市变成多中心、多层次、网络状城市。上海“十四五”规划要求实现“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”，其中，“新城发力”指的就是要把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成独立的综合性节点城市，与原来的上海主城区合起来形成“1 5”上海市域都市圈。
　　近日，本刊记者专访了复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远，探讨上海如何做好多中心巨型城市的治理。

“什么是上海”不断变化

　　《瞭望东方周刊》：为什么说上海城市空间形态已从单中心城市，逐步改变为若干城市体组成的多中心巨型城市？
　　任远：在城市化、区域化和全球化力量的共同作用下，我国东部地区若干超大和特大城市实现产业和人口的集聚，并逐步发展成为多中心的巨型城市。
　　在上海第十个五年规划（2000-2005年）中，就已经提出建设松江新城和九个中心城镇。在“十一五”发展规划（2005-2010）中，上海提出继续建设松江、嘉定和临港三个新城，同时提出一系列新兴城镇建设计划，包括崇明的东滩、浦东新区的唐镇、奉贤的南桥镇，等等。在“十二五”发展规划（2010-2015）中，上海提出侧重建设包括松江新城、嘉定新城、临港新城、南桥新城、淀山湖新城、金山新城、崇明新城这七个新城，以及其他的一些中小城镇。

　　上海城市空间形态已从单中心城市逐步改变为若干城市体组成的多中心巨型城市。

　　而在《上海市城市总体规划（2017-2035）》中，上海明确未來将在主城区建设九个副中心，实现主城区的均衡发展，在嘉定、松江、青浦、南桥、南汇建设五个新城，在金山滨海地区和崇明城桥地区建设两个核心镇，强化面向长三角和都市区整体区域的综合服务功能。在最近公布的上海“十四五”规划和中长期远景目标中，上海提出塑造市域空间新格局，将“五大新城”建设成为在长三角城市群中具有辐射带动作用的“独立综合性节点城市”。
　　在城市空间形态不断发展演化的过程中，可以看到上海已经从一个“单中心的城市”，逐步改变为由若干城市体组成的“多中心的巨型城市”。这个巨型城市能够协调联动上海都市圈的发展，扩展上海的辐射力量，使上海和整个长三角地区紧密联系在一起，逐步向区域性的城市联盟（或城市群）发展演化。
　　特大城市通过多中心化的新城建设项目带来城市空间形态的变化，从而推动巨型城市的发展，是伦敦、东京等城市在历史发展演变过程中表现出的普遍规律，也是当前我国大规模城市化发展过程中，上海这样的特大城市出现的普遍现象。事实上，从北京、南京、杭州到广州，都在纷纷上马这样的新城建设项目。而在东亚、南亚地区，快速城镇化过程中的特大城市发展也都存在类似的都市区空间格局多中心化扩展趋势。
　　中心城区周边的新兴城市建设，大到包括上百平方公里和上百万规划人口的新城，小的也包括几万、几十万人口的重点城镇建设，这些项目使城市的整体形态发生变化。可以看到，在历史发展的过程中，人们对“什么是上海”的理解在不断变化，“上海”的空间含义在不断发生变化。甚至可以说，本世纪以来的“上海”的巨大变化，正是从一个单中心的、高密度中心集聚的城市，逐步过渡到由多个城市体所组成的、多中心的巨型大都市。

巨型城市的治理任务

　　《瞭望东方周刊》：多中心巨型城市面临着传统单中心城市完全不同的城市治理任务和挑战，对于上海而言，具体挑战有哪些？
　　任远：首先，巨型城市治理具有结构上的复杂性。
　　在都市区中的中心城区和郊区的关系，其主体是城乡关系;多中心巨型城市的中心城区和新城的关系，则进一步演变为城市和城市的关系。作为郊区的新城，要求在区和县行政区划下的城市管理创新;而独立的综合性新城建设，需要更高级别的城市管理和资源配置能力，要求在新城和区县之间的治理结构发生重大调整。
　　因此，新城建设使得上海城市管理需要从原来的市、区、县的管理模式，变成“一个城市”和“五个城市”的管理模式，上海需要探索由若干个城市共同组成的大都市区的整体管理的机制体制。也就是说，不仅是新城的治理要得到加强，而且要求上海整体的城市治理体系进行改革升级。
　　第二，巨型城市治理具有功能上的复杂性。
　　新城的发展和大都市区的有效运作，需要处理好与此相关的包括道路和运输、交通和通勤、企业创新、人口迁移、劳动力市场、生态环境建设、信息网络等复杂活动。城市周边的新城各自承担不同的功能，例如上海周边的松江新城，目前主要是一个集聚大学、教育和科技的新城，而嘉定新城则是配套汽车产业服务的产业城市。作为独立新城，它们需要不断提高自身的城市功能。 　　新城和大都市区的整体发展，还需要加强和都市圈、城市群的紧密联系。因此，上海巨型城市的治理还需要处理好城市系统内部，及城市区域之间、城市和全球体系之间的复杂联系。
　　第三，巨型城市治理具有风险上的复杂性。
　　正是因为上海多中心巨型城市和长三角区域之间、和全球体系之间有着更加复杂的联系，其面临的各类风险都扩大了。上海需要提前对各类风险有所准备，提高城市韧性建设。这些风险包括全球化和经济发展的风险，包括全球经济不确定性和全球产业结构调整所带来的风险。在城市化过程中，大型城市建设项目还面临地方政府债务以及金融方面的风险，还有城市社会安全风险，例如在新城建设中可能会遇到城市更新改造、农地征用等容易引发矛盾的社会问题，而城乡结构和社会结构分化也会带来社会安全风险，等等。

不仅是本地人的新城

　　《瞭望东方周刊》：在上海多中心巨型城市的发展过程中，新城的人口增长呈现怎样的特点？
　　任远：在上海多中心巨型城市的发展演化过程中，城市周边的人口和产业集聚地点从“郊区新城”发展为“独立新城”。受产业和人口“郊迁扩散”所驱动，郊区新城的人口发展主要包括以下人口转移：
　　第一，中心城区由于旧城改造而转移出去的人口，表现出来的是大型居住区的建设;第二，随着中心城区的产业向郊区的工业开发区转移，带来劳动力就业人口的吸纳增长;第三，随着郊区新建住房增多，部分在城市中心区工作的居民有动力在郊区购买更大的住房，以提高居住生活的品质，某些郊区新城逐步发展成为“睡城”的原因就在这里;另外，在郊区城市化过程中，也会带动周边农村地区人口向城镇集中。

　　未来，“独立新城”的人口增长不仅会继续延续上述路径，同时独立新城还会迎来自身的产业升级、功能升级和人口更新。独立新城的发展格局不仅仅依赖产业转移和产业链扩展，还需要自身产业系统充分发展以发挥对人口的带动作用。人才和人口对新城至关重要，要支持现代前沿产业的发展，需要人口结构达到更高的层级，需要吸引国内外优秀人才来新城居住、工作和生活。
　　当然，城市人口的演化具有内在规律，在集聚人才的同时，城市发展也会带动低技能的、或者说普通劳动力配套服务就业的增长。总的来说，当前上海独立新城的发展会带动城市人口数量的较大增长，多中心城市的人口结构进一步丰富和多样化，使得新城成为包容本地人口和外来人口，本国人口和外国人口共同生活和发展的城市。城市社会的分化也将进一步扩大，更加高档的国际水准的居住社区和破旧的人口集聚区域将会同时出现，构成多样、复杂和分化的城市。

　　新城需要实现产城融合、职住平衡， 这样的新城也有利于提高整个巨型城市的运行效率。

形成良性成长格局

　　《瞭望东方周刊》：新的背景下，上海应如何促进新城的人口导入和城市发展？
　　任远：产业发展是新城人口发展的基础，“以产兴城”是城市发展的基本经验。只有实现更充分的产业发展，才能支持城市人口增长，并在郊区和远郊形成人口集聚的中心地区，形成反磁力的中心点，带动形成多中心的城市空间格局。产业发展构成新城发展的根本动力，也构成新城人口增长的根本动力。作为独立的综合城市，新城需要实现产城融合、职住平衡，这样的新城也有利于提高整个巨型城市的运行效率。这就要求，新城需要发展出有自己代表性的产业企业和产业链网络，通过成功的企业成长和丰富的产业系统，带动就业，带动人口增长。
　　另一方面，作为独立的综合城市，新城不仅要重视“以产兴城”，还需要重视“以城兴产”。产业带动城市发展，往往是通过就业带动劳动力集聚和人口增长，从而带动城市经济增长。同时，随着城市劳动力增长，会日益形成更多样的人口结构，发展出更丰富多彩的家庭和社区生活。新城要通过发展更加便利的基础设施、更高质量的社会功能，通过消费、旅游、休闲、教育、文化、体育、健康卫生和生态环境等综合功能的完善，提高城市生活品质。同时，城市综合功能建设创造各种产业机会，又反过来支持人口增长。
　　归根到底，未来上海“五大新城”作为独立性的综合城市，其“产城融合”有两个方向：一是产业带动城市，通过产业带动就业和人口增长，并带动城市发展;二是城市带动产业，通过更好的城市综合功能建设来吸纳人口和人才，并进一步带动城市发展。将“以产兴城”和“以城兴产”的循环做好了，新城的人口增长和城市发展就会形成良性成长。