2013年3月16日下午，十二届全国人民代表大会第一次会议倒数第二天，人民大会堂。
　　显示屏亮起，全国人大專门委员会主任委员和委员选举表决结果公布：赞成1969票，反对850票，弃权125票。这意味着，超过三分之一的代表对全国人大环境与资源保护委员会（下称环资委）组成人员的人选投了反对票和弃权票。
　　现场一名记者注意到，这种近年来极为罕见的投票结果在宣读完毕后，“全场哄笑，主席台上的习近平、李克强、张德江、俞正声等人也笑了”。
　　不仅仅是环资委，在对部级官员的任命表决中，四位续任正部级干部收获的反对票也少见地过百。次日，对政府工作报告、预算案报告、最高法院和最高检察院工作报告的表决中，反对票票数也都高于以往数届。
　　在此次人大会议上，全国人大财经委副主任委员吴晓灵在征集代表签名后，将由她草拟的《关于修改完善〈预算法〉的议案》提交给全国人大，希望这一修订能加强对于国库的监督。
　　这些“把权力关进制度的笼子”的细节，并非无迹可寻。湖南省人大常委会《人民之友》杂志副主编田必耀注意到，中共十八大报告中，关于人民代表大会的描述中三次提到“监督”，包括“依法行使立法、监督、决定、任免等职权”、“加强对‘一府两院’的监督”与“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。
　　在十八大报告中，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”被列在“推进政治体制改革”众多举措中的首位。人民代表大会制度作为“根本政治制度”，与以往报告不同的是，其被列为中国特色社会主义制度的首要内容。268个字的篇幅不仅超过以往，还首次为人大的改革指出了具体方向：加强人大对于行政与司法权力的监督，加强人大与基层群众的联系，增强人大常委会、专委会的履职能力。
　　长期以来，处在党委与政府之间的人大地位尴尬，宪法赋予的很多权力实际处于沉睡状态。田必耀认为，“未来五年，只要能按照十八大报告提出的思路进一步改革，‘做实’人大将能往前迈进一大步。”

如何代表人民

　　2013年1月，湖南省人大会议召开前，娄底市双峰籍省人大代表钟志彪接到了乡亲们的电话。这些因娄衡高速工程烂尾而失去土地的农民，向他表达了愤怒与不信任。随后，他紧急联合双峰县其余五名省代表赴现场调研。
　　按照惯例，方案确定之日起，建设红线范围内停止一切建筑物的审批，纳入征地范围的耕地也不得改变用途。但由于长达三年仍未开工，沿线四个乡镇数百户人家的村民无法整修水塘、栽种经果林，也不能建房，不少人只能搭棚或租房住。他们苦守开工，不能外出打工，不知何时是尽头。
　　1月26日，在湖南省人大会议娄底代表团讨论时，钟志彪提出此事，并播放了调研拍摄的照片。次日下午，主管副省长再次带着交通厅负责人来娄底代表团解释称，该项目与省交通系统腐败案存在关系，且涉及外省公司，协调颇为不易，但最迟3月上旬会有个说法。
　　“省里已经在努力协调，我们理解，但老百姓不理解我们。”钟志彪当场表示，“内里的细节我们管不了，我们要求给个准确的动工时间，向父老交代。”
　　不过在基层这样尽职的人大代表并不多。双峰一位县人大代表坦承，除了每年例行的人大会议，其政治生活只有县人大每年组织的一两次调研。虽然县人大也鼓励县代表们平时自行调研，“但说实话，平时有自己的事，调研得自掏腰包，积极性不高”。
　　“人大代表里，认真履职的最多有五分之一。”一位受访的人大代表直言，因为目前的代表产生和履职机制，无法保证这点。
　　“由于选举法并未对人大代表的条件作具体规定，资格门槛实际由各级人大自己掌握。”山东省德州市人大常委会原主任蔚立臻表示，他曾在德州对此明确提出三个条件：有认识和分析问题的能力；积极性和责任感；本行业本职工作中走在前列。“先进人物”这项条件被放到最后，是因为他认为劳动模范不等于能做好人大代表。
　　在各级人大中，党政干部是人大代表的主力军，基层代表数量则与其所代表的庞大群体不成比例。曾在全国人大任职17年的已故宪法学者蔡定剑在统计后发现，官员代表已经向着代表总数的一半左右发展。双峰县298名县人大代表中，各级官员比例更是占到近三分之二。
　　蔡定剑认为，这样人大会议上干部代表发言变成了作报告，基层代表发言成了汇报工作。
　　由于人大代表的职责之一是对政府的监督，政府官员应与人大代表相分离。第十二届全国人大2987名代表中，结构比例较上届已呈现“两升一降”：来自一线的工人、农民代表提高了5.18%；专业技术人员代表提高了1.2%；党政领导干部代表降低了6.93%。这种变化可以在十八大报告中找到出处：“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。”
　　1982年宪法规定，政府官员不得担任人大常委会委员，这是一个进步。蔡定剑生前期待的下一步改革方向是：政府官员不当人大代表。
　　同时，人民与其代表之间面临缺乏联系的尴尬现实。川籍农民工全国人大代表胡晓燕曾在2008年当选后公布手机号码，但不久发现要面对每天24小时不断的来电，最后她不得不关机。
　　《人民政坛》杂志的一份问卷调查显示，89.5%的选民希望代表经常深入基层，70.9%的选民希望代表公布住址和联系方式。2005年起，部分深圳、广州、厦门的市人大代表以及安徽的省人大代表，曾公布电子邮箱，各地人大也通过“代表统一见面日”“人大网议日”等方式探索，但都很难建立起人民与代表间的长效沟通机制。
　　另外，即便公众能找到人大代表，在兼职代表制的背景下，人大代表能拿出多少时间和精力兼顾履职也成为问题。 　　湖南省人大代表刘晓武曾任第十一届全国人大代表，履职五年间他提出的建议超过50条，包括关于农民工养老保险流转、高温劳动立法保护、湘江流域环境治理、扶持革命老区教育事业等。由于“含金量”高，他的建议在不少立法或政策制定过程中被采纳。但这背后是他与企业员工每年长达三四个月的调研——时间与经济的双重自由，得益于其商人身份。
　　對普通的兼职代表而言，这近乎奢望。一些地方人大曾进行代表专职化的探索，不过因为违背“人大代表集体行权”“人大代表不得自行设立工作室”原则被叫停，比如2010年四川省罗江县曾为县人大代表李国喜个人设置“专职人大代表工作室”，提供正科级待遇，将其生活补助和调研经费纳入县人大的财政预算体系等，后被叫停。
　　不过，与此同时在浙江温岭设立的基层人大代表工作站，得以保留至今。温岭模式不以代表个人工作站的形式存在，而是以集体活动接访选民。2013年2月，温岭还聘请人大代表工作站联络员，以解决代表兼职制下找代表不便的问题。
　　对此，十八大报告的思路是，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”
　　2010年人大代表法修订后规定，直选代表应向原选区选民汇报履职情况。不过，这在地方的落地情况仍不够理想。田必耀介绍，修改后的代表法规定，无论是直接选举还是间接选举产生的人大代表，都应当经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位的询问，接受监督。
　　但是，相对直选代表向选民述职已经推展的态势，间接选举的代表述职目前仅在个别地方有试点，如湖南衡阳市自2006年就开始实行省人大代表向该市人大常委会述职和公开述职报告，并按称职、基本称职、不称职三个等级对述职代表进行投票测评。不过，衡阳的这一探索，仍然是鲜见的标本。刘晓武建议，各地人大应出台配套细则，每年或每两年安排一定比例的代表向选民述职，间接选举的代表则应向选举单位述职。

常委会如何扩权

　　田必耀认为，由于人大代表数量过多，会期又有限，一年一次的全体人大会议效率并不高。人大行权履职的大量工作落在常委会身上，因此有必要依法做好做足人大常委会的“功课”，“做实了人大常委会，做实人大就有根基了”。
　　事实上，全国人大常委会现在的权力并非与生俱来。全国人大常委会研究室原主任程湘清回忆，为了便于经常开会、更充分地行使职权，1982年宪法将很大一部分原属于全国人大的职权交由全国人大常委会行使，主要是将全国人大是唯一立法机关变为全国人大和全国人大常委会共同行使立法权。此后，建立委员长会议、加强专门委员会和工作机构的建设等方式，也扩大了全国人大常委会在立法与监督方面的职权。
　　1979年彭真主持修订地方组织法、选举法等法律，在考虑地方人大是否设常委会时，地方上普遍赞成，理由是：设立常委会可以在本级人大闭会期间行使权力机关的职权，避免由行政机关越俎代庖；可以同本级人大代表保持经常联系，发挥代表应有的作用；可以监督本级政府的工作；也有利于组织精干的政府机关，加强地方政府的工作。
　　在湖南，人大常委会曾以质询案、建议案、执法检查等监督形式，督促政府纠错以及履职。湖南省人大常委会原委员傅学俭向《财经》记者回忆，他1984年进入省人大时，人大与同级党委、政府、政协仍处于“四个牌子一张门”的状态，后来随着全国人大对于自身监督职能的重新发现和确信，依法对“一府两院”的监督才变得理直气壮。
　　1999年，审计部门在湖南省人大常委会会议上汇报审计情况时提及，该省移民局挪用2000余万元资金用于建设宾馆。傅学俭就此联系十余名常委会委员，在省委的支持下，依法向省政府提出质询案，但立案后几个月进度缓慢。他们就此表示，此事如不查清楚，下次常委会会议时将联名提交罢免案。压力之下，省政府加大调查力度。结果，当事移民局局长受到处分，一名副局长被撤职，财务处长则因挪用、贪污而获刑。移民局所建宾馆，除办公场所外全部变卖，款项归还。
　　类似事件还包括2007年初，该省人大常委会就环洞庭湖整改落实情况进行了跟踪调查，并对省政府提交的整改落实情况报告进行审议，发出审议意见函或交办函等，让洞庭湖水质在短短十几天内发生了颠覆性的改善。
　　对于全国人大与省人大这样有立法权的权力机构，常委会人员组成影响尤大。在九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议证券投资基金法草案过程中，其中一个小组只有一个法律专家发表了自己的意见，其他委员没有提出任何看法。“兼职代表制存在的不足，可以由提高常委会的专职化比例来弥补。人大常委会可以专职化的多一点，兼职的少一点，让更多专业人士进入常委会，而非一味考虑结构、配置。”刘晓武建议。
　　对此，十八大报告明确指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。
　　值得注意的是，这是历届党代会报告中，首次将常委会与人大并列提出。
　　受到上述移民局资金挪用案的启发，湖南省人大科教文卫委办公室主任杨志勇还提出，按照回避原则，作为监督利器的审计部门，应从政府收归人大。从理论上讲，审计部门若在政府序列，则很容易沦为自我监督，难免信息过滤。
　　目前各级人大常委会每两个月开一次会议，每次会期一般为七天。刘晓武建议，在提高专职委员比例的情况下，可适度延长常委会会期并提高会议密度，让常委会有更多时间处理各类事务。

人事、监督权尴尬

　　人大种种监督职权中，对政府官员的任免权因直接针对个人而成为敏感领域。在这方面，1989年湖南省人大对时任湖南省副省长杨汇泉的罢免案，成为全国人大系统破天荒的举动。
　　杨汇泉当时兼任省政府清理整顿公司领导小组组长，但在整顿范围内的湖南省国际经济开发公司却出现非法经营、杨的女婿在公司任职、公司主要负责人问题较大却成功定居香港等情况。当年1989年5月的省七届人大会议上，省人大代表们就上述问题提出质询案，要求杨汇泉与湖南省工商局、审计局、外经委等部门负责人做出解释。质询长达三个小时，每遇关键问题杨即言辞闪烁或请他人代答。 　　之后，由长沙代表团发起，五个地市共177名代表提出的罢免案以506票赞成、162票反对、98票弃权获得通过。在投票现场的杨汇泉成为1949年后首位被人大罢免的副省级干部。
　　针对官员的监督，曾风行一时的述职评议被认为最能彰显效果。这一方式并无法律明文规定，而是地方人大在实践中探索出的监督“一府兩院”官员的方式：人大定期召开评议会议，要求其选举和任命的干部就执法、廉政、本职工作等述职，很多地方都有针对述职对象的投票表决，如信任票未过半，则视情况启动撤免职程序。当时，全国有20多个省级人大通过了地方性法规，评议对象也由县乡级上升到副省级。不过，这一创新由于并未被2006年出台的人大常委会监督法纳入，因而被叫停。
　　新世纪以来出现的党委书记与人大常委会主任“一肩挑”的势头，也让人大地位尴尬。在2003年各省（市、区）换届选举中，除了省委书记是中央政治局成员的以外，其他省（市、区）人大常委会主任普遍都由书记兼任。有此背景，很多基层也上行下效。这对人大的独立行权产生不小影响。
　　更为普遍的现象是，人大代表对干部的选举权被层层限制。傅学俭介绍，较为常见的手法是对差额候选人提名权的“两规”：副省长和人大副主任法定的差额人选必须有一个到三个，但各省级人大主席团一般通过代表举手表决制定选举办法，规定差额只有一个。问题是，仅剩的一个差额候选人法定由代表联名提名，而实际上各省省委为了减少预选，往往规定具体的提名对象由某个代表团提名，这就剥夺了其他代表团的自主提名权。
　　任免程序本身也存在操作空间。比如选举法并未明确规定提名必须填表，但地方人大通过表决制定选举办法要求大会统一制定表格，到提名时又可能不给代表团团长发表格。一些被代表联名提名的候选人，也经常被“做工作”，“自愿”放弃被提名权。
　　2003年发生的“岳阳选举事件”，将这种操作推向极限。当年1月1日，岳阳市人大等额选举上届市长罗碧升任市长，因票数未过半导致选举失败。1月3日晚，岳阳市人大再次召开全体会议二选市长。重选前，市人大党组召开党员代表大会，要求他们以党性保证，投市委推荐候选人的票，甚至在投票时公然采用现场举手的方式。罗因此连任。
　　田必耀认为，这种局面的出现多少与经济高速增长期的“效率优先、兼顾公平”理念相关。不过，十八大报告已将其修正为：“效率与公平并重。”
　　对于十八大报告中“人大代表依法行使任免权”的提法，不少人大系统人士建议恢复被叫停的述职评议制度，并以法律的形式加以确认。刘晓武进一步建议，考察干部时，人大要参与考核与监督，比如以召开人大主导、组织部门参与的评议会的形式，以此改变权力授受的来源，从而改变干部“唯上不唯下”的作风。
　　即便十八大报告对于人大的地位有着前所未有的强调，对人大行权的复杂性也不可忽视。武汉大学法学院教授秦前红认为，人大处境尴尬的原因在于，其人事任免权因与党的干部管理权相冲突，重大问题决定权因与党政决策权相互纠结，监督权因人大地位本身的孱弱，均未得到充分行使。
　　傅学俭所了解的一位市委书记，位置由“拍板”的部门调到“鼓掌”的部门后，在一次人大会选举时深有感触地说，“过去手中有权，觉得民主多了。但现在又觉得民主少了。”
　　“人大法律地位很高，但行使职权很难，宪法赋予的很多权力在睡觉，是因为党委与人大的关系没有理顺。”傅学俭认为，不仅是“一府两院”，党组织也应被纳入同级人大的监督范畴。这既符合“一切权力属于人民”的宪法规定，也与“党必须在宪法和法律范围内活动”的党章精神一致。这样做的目的，在于改善党的领导方式，使之更加科学。
　　2003年，中共中央机关刊《求是》杂志发文《以党内民主推进人民民主》提到，“各级人民代表大会负有对宪法和法律执行情况实施监督的最高权力，党的各级组织和全体共产党员都必须在宪 法和法律范围内活动，自觉接受人民代表大会监督。”

预算改革杠杆

　　出于对这种复杂性的认识，杨志勇认为，十八大报告提及的人大改革方向中，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”相对容易实现，预算改革的意义也不仅仅局限于财税领域，或可成为撬动人大改革的杠杆。
　　改革并非易事。由于是财政部门而非全国人大在实际主导立法，能看住政府“钱袋子”的《预算法》修正案二审稿并不理想。该稿对于“财政专户”的合法化确认，以及财政部门对国库经理权的强化，在全国人大财经委副主任委员吴晓灵看来都属于倒退，不利于对财政资金的监管和对国库的管理监督。
　　吴晓灵曾在立法过程中表达不同意见，但收效甚微。今年“两会”，她将自己的意见写成《关于修改完善〈预算法〉的议案》，在征集人大代表的签名后提交给大会，希望依靠最高权力机关增加外部压力。“立法必须是人大主导，这样才可以克服现在立法过程当中部门利益之争和部门利益法制化的倾向。”2012年11月底，吴晓灵在《财经》年会上表示。
　　“我们不要抽象看待政治改革，不要以为改革就是选举就是投票，要把政改落实到具体的实际工作上。通过预算改革来严格界定政府活动的范围和方向，提高政府工作效率。既约束了腐败，有促进了社会的公平正义。”吴晓灵在公开受访时多次呼吁。
　　中央部委和各地逐渐在公开部分预算和“三公”经费，杨志勇认为，按照十八大报告中“全口径监督”的原则，预算外资金以及预算超收收入的支配也应被纳入公开范畴，包括国有企业的盈利状况、利税减免状况都应该纳入预算管理。此外，很多重点项目建设也游离于人大的预算监督之外。
　　各级人民代表大会在开会时，审议本年度财政预算执行情况和下年度财政预算草案都是最为重要的议题之一。但实际上，由于预算编制较粗糙、审查时间太短、人大代表不专业，无论是全国人大还是基层人大的监督效果都亟待提高。
　　能说明预算公开与基层权利保障之间关系的实例是，湖南省人大常委会1994年8月制定预算外资金管理条例后，该省一些地方人大及常委会根据这一条例实施监督，有效遏制了乱收费、滥开支现象。 　　不过，零星的案例并不具有普遍意义。2005年，南方某市的区财政局两任局长因挪用资金、签订合同失职等被判处无期徒刑，涉及金额共达9亿余元。此后，该局自发公开财政預算、做绩效评估、接受公众监督。蔡定剑曾两次飞赴当地，希望区人大能行使监督权，使之制度化，却因后者主动放弃权力未果。后经协调，蔡定剑说服上海市闵行区，开始了公共财政预算的改革试点。
　　一位双峰县基层人大代表感叹，看上去很抽象的预算审查，其实与每个农民的切身利益密切相关。比如国家转移支付给农民的粮食、粮种补贴，被层层截留的情况非常普遍，农民可能只得到60%，但被剥夺的农民对此毫不知情。如果预算公开能够细化到这些补贴的数字，那么农民界的人大代表就能知道原本属于自己的钱是否被截留了。

宪法实施期待

　　国家主席习近平和国务院总理李克强在新近获选后，发表讲话时均表示要“忠实于宪法”。习近平更是强调，“宪法的生命在于实施。”
　　宪政学界的一个共识是，依宪行政不仅是个法律界的问题，更是政治问题。判定政府的行政行为是否与宪法相抵触，需要建立违宪审查制度。
　　据现行宪法规定，违宪审查制度由全国人大及常委会实施，但在实际的政治生活中，该条款一直“沉睡”——2003年，孙志刚案与杭州拆迁条例先后都被用来提起违宪审查建议，却并无下文。
　　2005年12月，十届全国人大常委会第四十次会议完成了对一系列法规的审查备案程序的修订，包括对违宪审查的程序进行了明确。该程序的出台，被认为奠定了违宪审查的制度基础，离终点只差最后一步：真正启动违宪审查，向社会定期公布审查结果。2013年1月，中共中央党校机关报《学习时报》刊文，建议全国人大成立违宪审查委员会。
　　聂树斌案为另一个例子。该案在2007年由最高法院交给河北省高级法院复查后，至今六年未有结果。北京大学教授贺卫方提醒，根据宪法第71条，全国人大或全国人大常委会可以视情况必要成立特别委员会对特定问题进行调查并作出决议。不过，特定问题调查权在实践中亦从未被使用过。
　　其实，在对“一府两院”的监督中，地方人大曾依据宪法赋予的监督权，自发探索出错案责任追究制、个案监督等方式。错案追究曾经中国共产党十五大报告和最高检察院、最高法院认可推行到全国，并出台了相关条例、办法。而个案监督，全国已有十多个省、市、自治区制定了关于个案监督的地方性法规，报全国人大常委会备案后，都在得到有效实施。不过法学界也有声音将错案追究与个案监督视为对司法独立的干扰。
　　第十二届全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜曾撰文认为，个案监督在现阶段对克服司法腐败，促进司法公正，缓解群众对司法不公的不满情绪，有一定积极作用。但从长远看，仍须加强司法制度自身建设，提高司法人员素质，完善司法内部和外部制约机制。随着法治建设的进一步完善，个案监督势必逐渐淡化直至退出。
　　在现阶段，对于这种各地各行其是的“矫正”制度如何规范化，仍需全国人大做出取舍。
　　“应该发挥人大作为立法机关在民主立法和监督执法方面的作用，引导社会走向法治轨道。”吴晓灵在2013《财经》年会上表示。