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摘要 公共政策是对公共利益的权威性分配，公共政策伦理问题则是在公共利益分配中对公平、公正、公益等伦理价值产生的偏离。公共政策的伦理分析即是运用社会主导价值标准和伦理规范对公共政策产生与发展中存在的伦理问题和原因进行阐述和分析。就公共政策的价值而言，应该从政治学的视野出发，赋予公共政策利益优先的价值取向，在利益优先的前提下，选择利益，分配利益，综合利益，落实利益，最终达到平衡利益，解决公众问题。
关键词 公共政策 伦理价值 利益 规范
中图分类号：C912文献标识码：A
Ethical Values in Public Policy
LUO Zhengye
(Matsuda Academy, Guangzhou University, Guangzhou, Guangdong 511370)
AbstractPublic policy is the authoritative allocation of public interest, public policy, ethical issues in the public interest is the distribution of equity, justice, welfare and other ethical values produced the deviation. Ethical analysis of public policy that is leading the use of social values and ethical norms of public policy and ethical issues exist in the development and the reasons described and analyzed. The value of public policy, it should proceed from the perspective of political science, public policy interests to give priority to values, priorities in the interests of the premise, select benefits, distribution of benefits, comprehensive benefits, the implementation of interest, and ultimately the interests of balance, to solve public issues.
Key wordspublic policy; ethical value; interest; specification
受到“价值中立”原则的影响，政策分析者往往认为价值分析会影响政策分析的科学性。因此，在主流的公共政策研究中，道德性的伦理主张或价值分析是被忽略或有意排除在外的。直到20世纪70年代末80年代初，公共政策的伦理价值分析才逐渐受到人们的重视。笔者将从公共政策价值的内涵、标准与原则、存在的问题以及如何解决问题等四方面来讨论。
1 公共政策价值分析的内涵
公共政策价值的研究内容非常广泛，主要包括以下几个方面：（1）公共政策学与伦理学之间的关系，研究伦理学与价值分析在公共政策过程中的地位与作用。（2）公共政策伦理，主要研究公共政策中的的价值规范及其运用，即把人类普遍遵循的价值标准，如信仰、习惯、义务、权利等，运用于公共政策之中。（3）公共政策主体的道德，主要研究参与公共政策过程的行为主体在运用公共权力时应该具备的伦理规范。（4）公共政策价值文化，研究公共政策价值文化的因素、结构、类型、作用及意义等各方面。而价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。
2 公共政策价值分析的标准与原则
价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，以便给予政策实践者以指导。因此，价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。
2.1 价值评价标准的类型
（1）义务论标准。断言某些政策行为是否在本质上符合某一传统原则。例如，在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，这是市场经济的基本原则，是正确的，因此无需进一步证实。（2）目的论标准。目的论“旨在把行为的结果作为判断行为对错的决定性因素” ，如传统功利主义认为，正确的政策行为是那些增进普遍利益的行为；新功利主义者认为正确的政策行为是基于最大限度增加社会净收益的准则。（3）本质论标准——本质论普遍认为，一种价值是人类在政治、法律、经济、科学、艺术、宗教、道德和习俗领域中进行评价时所感兴趣的任何东西。比如创造良好的宏观经济环境、科学技术创新等。
（4）品德论标准，也被称作道德伦理理论。这种理论把道德观念看作是主要的，例如，我们认为，纵容盗窃是错误的，因为这是对他人财产的蔑视。
2.2 公共政策价值分析的原则
虽然不同的政策环境和政策问题有不同的价值评价标准，而不同的价值评价标准又可能坚持不同的原则。但是，还是有某些一般性、共同性原则的。主要有：（1）合规律与合目的性统一原则。人们按自身需要进行价值选择时最困难的是如何使主体需要的尺度与客观世界的尺度结合，即合规律与合目的性的统一。（2）社会目标与个人目标协调原则。社会目标与个人目标往往会处于矛盾状态，只讲任何一方都是片面的，容易导致社会的不和谐。作为统治阶级的利益工具，公共政策具有保障社会稳定、发展的功能，它必须协调好社会目标与个人目标之间的关系。（3）统筹兼顾原则。任何选择，都是有轻重缓急之分的。对于西部贫困地区，地方政府的政策价值取向首先是脱贫，而对于东部较发达地区，其政策价值取向却是小康迈向富裕。政府在政策制定中，必须坚持突出重点，兼顾一般。
在政策分析中，既要遵循一定的原则和标准，也要具体问题具体分析，在分析过程中会存在许多难点。
3 公共政策价值分析的难点问题
3.1 “合理”问题
价值认识的目的是价值真理。但在价值认识未被确认为价值真理以前，哪种价值认识具有合理性呢？
3.2 “价值中立”和“价值冲突”问题
价值中立是人们用来防止价值认识影响事实认识的一种方法。但现实生活中，完全的价值中立并不存在。因为不同的价值体系会导致不同主体之间的关系。比如说在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，此时的公共政策就很难保持中立，会陷入决策的沼泽。
3.3 “价值失衡”问题
在我国目前的状况来看，价值失衡主要指社会财富分配的失衡。社会财富分配失衡与政府宏观公共政策的价值选择有直接关系：第一，以经济建设为中心变形为以GDP为中心。第二，允许一部分人先富起来变成某些人通过不正当行为攫取社会不正当的财富，由此形成了富豪群体与贫困群体的对立。第三，国家的主导意识形态——“效率优先、兼顾公平”，在实践中变形为目的高于一切，为了目的，可以不择手段。
4 公共政策价值的重塑
既然存在上述诸多难点，我们又如何克服难点，解决问题呢？这就涉及到公共政策价值的重塑以及如何弥合 “价值失衡” 方面的讨论。对于公共政策价值的重塑，我们可以从政治学的角度来阐述，在政治学的视野中，对于公共政策价值的界定需要借助“经济人”的假设，即“人与人之间关系的本质是利益，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。正是基于“经济人”假设，政治学认为“价值”产生在实践基础之上，反映了主客体关系中的人及其需求，表现为人从满足需求即利益的角度对客体进行评判。政治学视野中的公共政策价值大体可表示为一个公式：政府—公共政策—群众。
这个公式蕴含着两个层次：第一层次：有效政府的建立。有效政府需要四个基础要素：市场政府、法治政府、分权政府和民主政府。（1）市场政府和法治政府。以法制和市场为基础的政府意味着政府的职能必须制度化、市场化，不再直接、简单干预微观经济，而是更多地运用宏观调控手段；把精力集中于规则的制定和实施上，营造有利环境，建设市场制度，促进市场的有序运行。（2）分权政府和民主政府。适当分权和民主的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府具有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率。
第二层次：公众社会问题的解决，它需要从技术层面和内容层面入手：（1）政府不直接针对公共问题采取行动，而是开动宣传机器，以政府的价值判断影响公众，力图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是从技术层面对危机做暂时性处理的政策方法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。（2）公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产、分配、交换及消费社会利益。说到底就是从内容层面控制公众利益和权衡公众利益。
5 结论
公共政策是政府为解决公共问题，对政府目标和手段的选择及其相互转换的过程，即价值和利益调整的政治过程和技术过程。所以就公共政策的价值而言，应该从政治学的视野出发，赋予公共政策利益优先的价值取向，在利益优先的前提下，最终达到利益平衡，解决公众问题。
参考文献
[1]陈庆云.公共政策论理分析.北京:中国经济出版社,1996:48-49.
[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版).北京:中国人民大学出版社,1998:52-53.
关键词 公共政策 伦理价值 利益 规范
中图分类号：C912文献标识码：A
Ethical Values in Public Policy
LUO Zhengye
(Matsuda Academy, Guangzhou University, Guangzhou, Guangdong 511370)
AbstractPublic policy is the authoritative allocation of public interest, public policy, ethical issues in the public interest is the distribution of equity, justice, welfare and other ethical values produced the deviation. Ethical analysis of public policy that is leading the use of social values and ethical norms of public policy and ethical issues exist in the development and the reasons described and analyzed. The value of public policy, it should proceed from the perspective of political science, public policy interests to give priority to values, priorities in the interests of the premise, select benefits, distribution of benefits, comprehensive benefits, the implementation of interest, and ultimately the interests of balance, to solve public issues.
Key wordspublic policy; ethical value; interest; specification
受到“价值中立”原则的影响，政策分析者往往认为价值分析会影响政策分析的科学性。因此，在主流的公共政策研究中，道德性的伦理主张或价值分析是被忽略或有意排除在外的。直到20世纪70年代末80年代初，公共政策的伦理价值分析才逐渐受到人们的重视。笔者将从公共政策价值的内涵、标准与原则、存在的问题以及如何解决问题等四方面来讨论。
1 公共政策价值分析的内涵
公共政策价值的研究内容非常广泛，主要包括以下几个方面：（1）公共政策学与伦理学之间的关系，研究伦理学与价值分析在公共政策过程中的地位与作用。（2）公共政策伦理，主要研究公共政策中的的价值规范及其运用，即把人类普遍遵循的价值标准，如信仰、习惯、义务、权利等，运用于公共政策之中。（3）公共政策主体的道德，主要研究参与公共政策过程的行为主体在运用公共权力时应该具备的伦理规范。（4）公共政策价值文化，研究公共政策价值文化的因素、结构、类型、作用及意义等各方面。而价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。
2 公共政策价值分析的标准与原则
价值分析的作用主要是制定和应用评判标准来评价政策价值观与政策选择，以便给予政策实践者以指导。因此，价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。
2.1 价值评价标准的类型
（1）义务论标准。断言某些政策行为是否在本质上符合某一传统原则。例如，在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，这是市场经济的基本原则，是正确的，因此无需进一步证实。（2）目的论标准。目的论“旨在把行为的结果作为判断行为对错的决定性因素” ，如传统功利主义认为，正确的政策行为是那些增进普遍利益的行为；新功利主义者认为正确的政策行为是基于最大限度增加社会净收益的准则。（3）本质论标准——本质论普遍认为，一种价值是人类在政治、法律、经济、科学、艺术、宗教、道德和习俗领域中进行评价时所感兴趣的任何东西。比如创造良好的宏观经济环境、科学技术创新等。
（4）品德论标准，也被称作道德伦理理论。这种理论把道德观念看作是主要的，例如，我们认为，纵容盗窃是错误的，因为这是对他人财产的蔑视。
2.2 公共政策价值分析的原则
虽然不同的政策环境和政策问题有不同的价值评价标准，而不同的价值评价标准又可能坚持不同的原则。但是，还是有某些一般性、共同性原则的。主要有：（1）合规律与合目的性统一原则。人们按自身需要进行价值选择时最困难的是如何使主体需要的尺度与客观世界的尺度结合，即合规律与合目的性的统一。（2）社会目标与个人目标协调原则。社会目标与个人目标往往会处于矛盾状态，只讲任何一方都是片面的，容易导致社会的不和谐。作为统治阶级的利益工具，公共政策具有保障社会稳定、发展的功能，它必须协调好社会目标与个人目标之间的关系。（3）统筹兼顾原则。任何选择，都是有轻重缓急之分的。对于西部贫困地区，地方政府的政策价值取向首先是脱贫，而对于东部较发达地区，其政策价值取向却是小康迈向富裕。政府在政策制定中，必须坚持突出重点，兼顾一般。
在政策分析中，既要遵循一定的原则和标准，也要具体问题具体分析，在分析过程中会存在许多难点。
3 公共政策价值分析的难点问题
3.1 “合理”问题
价值认识的目的是价值真理。但在价值认识未被确认为价值真理以前，哪种价值认识具有合理性呢？
3.2 “价值中立”和“价值冲突”问题
价值中立是人们用来防止价值认识影响事实认识的一种方法。但现实生活中，完全的价值中立并不存在。因为不同的价值体系会导致不同主体之间的关系。比如说在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，此时的公共政策就很难保持中立，会陷入决策的沼泽。
3.3 “价值失衡”问题
在我国目前的状况来看，价值失衡主要指社会财富分配的失衡。社会财富分配失衡与政府宏观公共政策的价值选择有直接关系：第一，以经济建设为中心变形为以GDP为中心。第二，允许一部分人先富起来变成某些人通过不正当行为攫取社会不正当的财富，由此形成了富豪群体与贫困群体的对立。第三，国家的主导意识形态——“效率优先、兼顾公平”，在实践中变形为目的高于一切，为了目的，可以不择手段。
4 公共政策价值的重塑
既然存在上述诸多难点，我们又如何克服难点，解决问题呢？这就涉及到公共政策价值的重塑以及如何弥合 “价值失衡” 方面的讨论。对于公共政策价值的重塑，我们可以从政治学的角度来阐述，在政治学的视野中，对于公共政策价值的界定需要借助“经济人”的假设，即“人与人之间关系的本质是利益，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。正是基于“经济人”假设，政治学认为“价值”产生在实践基础之上，反映了主客体关系中的人及其需求，表现为人从满足需求即利益的角度对客体进行评判。政治学视野中的公共政策价值大体可表示为一个公式：政府—公共政策—群众。
这个公式蕴含着两个层次：第一层次：有效政府的建立。有效政府需要四个基础要素：市场政府、法治政府、分权政府和民主政府。（1）市场政府和法治政府。以法制和市场为基础的政府意味着政府的职能必须制度化、市场化，不再直接、简单干预微观经济，而是更多地运用宏观调控手段；把精力集中于规则的制定和实施上，营造有利环境，建设市场制度，促进市场的有序运行。（2）分权政府和民主政府。适当分权和民主的政府，可以使政府贴近公民的需要，使政府具有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率。
第二层次：公众社会问题的解决，它需要从技术层面和内容层面入手：（1）政府不直接针对公共问题采取行动，而是开动宣传机器，以政府的价值判断影响公众，力图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是从技术层面对危机做暂时性处理的政策方法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。（2）公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产、分配、交换及消费社会利益。说到底就是从内容层面控制公众利益和权衡公众利益。
5 结论
公共政策是政府为解决公共问题，对政府目标和手段的选择及其相互转换的过程，即价值和利益调整的政治过程和技术过程。所以就公共政策的价值而言，应该从政治学的视野出发，赋予公共政策利益优先的价值取向，在利益优先的前提下，最终达到利益平衡，解决公众问题。
参考文献
[1]陈庆云.公共政策论理分析.北京:中国经济出版社,1996:48-49.
[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版).北京:中国人民大学出版社,1998:52-53.