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摘要：施泰因文森特城是纽约的大型中产阶级住房项目，于1947年完工，是政府资助与私人资本合作进行贫民窟清理和再开发的典范。该项目的建设和使用，是在住房紧缺和城市危机背景下纽约市的一次创新之举，一定程度上缓解了住房压力，但同时也引发了很多问题。可以说，战后美国城市再开发继承了施泰因文森特城的模式，因此该项目的利弊也随之继承下来。理解施泰因文森特城项目的经过和影响，对于当前中国的城市化进程和房地产开发赋予现实意义。关键词：施泰因文森特城;城市再开发;房地产;纽约市
1942年春天，当《芝加哥商业月刊》（chicago Joumal of commerce）的记者柯克帕特里克来到大都会人寿保险公司600英尺高的大楼顶部时，他可以看到在不远处的第20大街附近，一排排老旧的工厂、住宅和仓库向南延伸，这个被曼哈顿人叫作下东区的地方拥挤而破败、凌乱而肮脏。然而不过一年后，柯克帕特里克在一篇文章中告诉读者，“大都会人寿日前刚刚宣布了另一项房地产开发计划，这不仅是前景光明的投资，而且是解决当前社会需求的好方法”。
大都会人寿的这个好方法，就是兴建施泰因文森特城（stuyvesant Town）。该项目位于曼哈顿下东区，自1943年动工，至1947年完工，是政府资助与私人资本合作进行贫民窟清理和再开发的典范。从建设伊始，施泰因文森特城就引起了各方关注，几乎是纽约城市史研究者無法回避的话题。对施泰因文森特城的研究主要集中在三个方面：一是城市规划专家从相关视角出发对项目的评价和分析，认为其高层塔楼式的建筑风格和封闭的空间布局集中了大量人口，并且与周边社区相隔离。二是社会科学家以该项目为案例对美国社会现象的探讨。美国学者多米尼克·卡佩齐以其为案例，探讨了纽约黑人领袖亚当·鲍威尔（Adam c.Powell，Jr）和纽约市市长拉瓜迪亚（Fiorello H.La Guar-dia）在面对住房市场上的种族歧视时的不同态度。三是历史学者对该项目从筹划到完工的分析和梳理。一方面，有学者从社会史的角度出发探讨施泰因文森特城与社会环境、冷战思潮和现代性的关系;另一方面，也有学者以该项目为窗口，分析城市政治力量的博弈与变迁。我国学术界近年来对美国城市史、纽约史的研究逐渐深入，但中观、微观题目依然较少”，基于此，笔者拟以施泰因文森特城为个案，探讨美国城市缓解住房危机的方式。
施泰因文森特城的建设和使用，是在住房紧缺和城市危机背景下纽约市的一次创新之举，在某种程度上缓解了住房压力，但同时也引发了很多问题，地产开发商、政府官员、市民从各自立场出发围绕这一住房工程展开了多个维度的博弈，值得深思。时至今日，关于这一房地产开发项目的论述仍时常见诸报端。从学理价值看，它为理解战后美国政治经济关系和城市再开发打开了一扇窗口;从现实意义看，它为今天中国的城市化进程和房地产开发提供了极富价值的借鉴。
施泰因文森特城的筹划建设，首先来自纽约市政府清除城市贫民窟的构想。早在19世纪后期，纽约就采取了一系列措施规范贫民窟的住房质量和居住条件，力图遏制和治理贫民窟。进入20世纪后，纽约在治理贫民窟方面采取了更多措施。在新政推动下，纽约市利用联邦拨款资助私人开发商进行贫民窟清理和住房开发，地产巨头弗雷德·弗伦奇（Fred F.French）在东河岸边开发的尼克博克村（Knickerbocker Village），是纽约市最早的大规模城市再开发项目。纽约市政府也在1934年组建了市住房管理局（NYCHA）主管公共住房建设。被选址用作开发的曼哈顿下东区，几乎是贫民窟的代名词。19世纪后期，纽约工业发展进入快车道，制衣、冶铁和印刷是这座城市最重要的三个制造业部门，在1900年其产值分别达到2.9亿美元、9.4亿美元和9.5亿美元，从业工人大多是居住在下东区的移民，其中尤以制衣业为最。得益于移民的涌入，下东区人口从19世纪后期开始增长迅速，1855年时有居民19.9万人，1905年已高达51.8万人，人口密度为每英亩518.8人。1920年代是纽约制造业的黄金时代，自动化生产、流水线作业改变了工厂设备的垂直分布，同时随着交通条件的改善，制造业纷纷前往地价和税率较低的郊区，竖向的企业布局转变为横向布局。生产模式的转变和工厂迁出中心城市预示着纽约市制造业的衰落，无疑打击了下东区的经济社会结构，这里的居民日渐贫困。破败的居住条件和居民的低收入使这里成为名副其实的贫民窟。当针对租屋居住条件的社会调查在19世纪后期日益受到学界、政府和公众重视的时候，几乎每一个纽约市的租屋调查都不会遗漏下东区。1854年的第一个租屋调查选择的就是位于下东区的第11区，当时发现这里有居民5.3万人，分布在2218栋住房里，其中有263座是独户住宅，有889栋住房容纳了2到4个家庭，720栋住房容纳了5到10个家庭。尽管不断有社会调查展开，纽约也出台了多部立法规范租屋建设和管理，但下东区的住房条件并未好转，反而愈加恶劣。1900年，下东区的部分街区人口密度甚至高达700人/英亩，几乎是全世界人口最密集的地区。在第17区，本次调查发现有2877栋租屋，共11.4万人，其中有1.3万是5岁以下的儿童，人口密度高于此前的调查。1910年后，下东区人口开始减少，许多租屋也被拆除，从1909-1940年间，住房数量减少了34%。32业外迁带来了严重的失业问题，1940年，下东区失业率高达25%，而同期纽约市平均失业率为15%。尽管同一时期内人口也有所减少，但这并未带来下东区居住条件的改善。1942年1月，纽约市市长拉瓜迪亚向纽约公众公布了对全市范围内住房火灾隐患的调查报告，下东区被列为最危险的地区之一。新政期间，房主贷款公司的巡查员将下东区整个划入D等级，意味着这里不适合居住和投资。随着人口的减少和住房条件的恶化，下东区的房租也逐渐下降。30年代，90%的房租每月不足30美元，每个房间的平均月租金只有5.9美元。低房租意味着房东会更倾向于将房产变卖以获利。 其次，投资清理贫民窟和再开发也是许多大企业觊觎的目标。从1930年代中期开始，全美房地产联合会（National Association of Real Estate Boards，NAREB）为提出一项全国性的城市再开发政策展开调查，到40年代中期已经对美国主要城市的住房和衰败情况做了综合考察。NAREB代表了美国大型房地产公司的利益，1936年其下属的住房委员会建议，“地方政府出资购买贫民窟土地并负责拆除，然后将其出售或出租给私人开发商来建设住房或商业设施。如果地方政府主持建设住宅区或商业区，或是负责运营，则是一个不利的选择”;并坦率地说明，“如果城市政府需要资金用于拆除和清理贫民窟，我们建议联邦政府为其提供贷款或资助”。房地产开发商的建议和研究报告对联邦政府在这一问题上的决策产生了很大影响，与NAREB关系密切的联邦住房管理局（FederalHousing Administration，FHA）首先做出反应，于1941年发布《美国城市再开发手册》，建议联邦政府授予城市政府贷款和土地征用权（Eminent Domain）使其有能力征购和清理贫民窟土地，并出售给私人开发商用于再开发。在开发商一系列游说活动的影响下，从1943年开始，相关法案进入制定和审议程序。同时，有越来越多的城市官员纷纷开始制订方案试图遏制去中心化和城市衰败的负面影响，许多地方政府比联邦政府更积极地采纳NAREB的建议，在1949年之前，推进城市再开发的努力在许多地区付诸实施：1941-1948年有25个州立法机构通过了相關法案，《纽约再开发公司法》就是其中之一，正在该法案支持下，大都会人寿保险公司在1943年开始了在施泰因文森特城地区的再开发活动，将这片纽约市下东区的贫民窟改造成中产阶级住宅区，直到今天仍在使用。
而清理贫民窟在政治上得到的支持也有力地推动了施泰因文森特城的筹建进程。纽约市格林威治改良会所（Greenwich House）的创始人玛丽·西姆克霍维奇（Mary K.Simkhovitch）作为城市改革者认为，城市中的贫民窟应彻底拆除重建，她同时活跃在纽约州政坛上，是州民主党大佬阿尔弗雷德·史密斯的政治盟友。不但如此，清理贫民窟、建设公共住房更容易得到民众支持，因此得到了国会的认可;深受贫民窟困扰的城市官员、觊觎贫民窟土地的房地产开发商倾向于发起清理贫民窟的行动，而城市问题专家也不断撰文揭示贫民窟对城市财政的负面影响;与此同时，在20世纪30年代关于城市走向衰败的论调中，贫民窟已成为中心话题，并且在城市中不断扩散。在纽约州布法罗市，1930年贫民窟已占据了全市9%的居住区，而亚拉巴马州伯明翰市，贫民窟居民达到城市总人口的22%。因此清理贫民窟进行城市再开发得到了广泛支持。
正是在这样的背景下，1943年2月1日，纽约市城市规划委员罗伯特·摩西（Robert Moses）与大都会人寿保险公司主席弗雷德里克·埃克（Frederic Ecker）在市长拉瓜迪亚见证下签署协议，大都会人寿承诺将最大限度地出资购买土地，无法购买的土地由市政府使用征地权征得后转售给公司;施泰因文森特城项目范围内的街道的土地由市政府赠予大都会人寿，而项目建成后的街道则由公司赠予市政府;市政府对项目的税收，按照开发前的市场价格征收，并保持25年不变;市政府出资在施泰因文森特城附近建设一所新的学校，以取代被拆除的旧学校;在项目投入使用后的前5年间，月租金固定在每个房间14美元。这样，建设施泰因文森特城的规划已经完成。5月，双方对协议做出修订，为满足预期中战后大量退伍军人的住房需求，大都会人寿同意二战老兵享有优先租用权，政府则允许公司有权筛选和挑选租户。6月3日，财政预算委员会以11：5投票批准了协议，两天后《纽约时报》刊发评论称：“如果有人相信私人企业将在城市再开发这盘大棋中出局，而且未来属于政府，那么施泰因文森特城标志的大型保险公司进入该领域就具有突出的重要性了。”
对于大都会人寿，施泰因文森特城可谓一箭双雕之举，既可以从中获取利润，又可以实现企业的社会价值，在改善城市形象之余，遏制愈演愈烈的郊区化和去中心化潮流。对于拉瓜迪亚，贫民窟既有损纽约形象，也削弱了城市的税收基础，因此兴建施泰因文森特城是必要之举，并且是企业参与贫民窟清理和重建的典范，也符合其力主建造更多住房的一贯观点。从更为宏观的角度看，该项目也是中心城市的商业利益团体为捍卫中心城市的繁荣、避免城市去中心化而采取的措施，与1949年以后遍布全美的城市更新运动可谓一脉相承。1943年4月18日，拉瓜迪亚在埃克陪同下在市政府发表演说，宣布市政府和大都会人寿保险公司将共同开发下东区的施泰因文森特城。市长告诉媒体，“占地横跨18个街区的施泰因文森特城将为3万人提供住房……那里将是位于市中心的‘郊区”’。
清理贫民窟和城市再开发是美国历史上一个争论不休的话题，而施泰因文森特城是当时美国规模最大的贫民窟清理和重建项目，其冲击力可想而知。该项目获得批准的消息一经公布，立刻引起全美国的关注，在给美国人以新奇感之余，也引发了前所未有的争议，直到项目落成也没有尘埃落定。不同利益集团围绕从项目建设到居民入住等各个环节表达自己的意见和观点，笔者认为有必要结合围绕施泰因文森特城引发的争议探讨其利与弊，以便更好地理解该项目的意义和影响。
施泰因文森特城的确改善了下东区的环境，为中产阶级提供了较好的居住条件。施泰因文森特城坐落于下东区的燃气站地区（Gas-House District），这里位于第14街以北、第五大道以东，是下曼哈顿地区主要的油气储存地，涵盖18个街区，建有工厂、住房、教堂和学校，有大约3100个家庭住在这里，还有500个商店和小型工厂。燃气站始建于1842年，到19世纪末，随着新增油气储存设施的建立而得名。燃气站在其历史上曾多次发生泄漏，严重破坏了附近的环境，降低了房租。工业设施和附近的住房萧条破败，而且因为燃气使用和储运尤其肮脏，可谓贫民窟中的贫民窟。住在附近住房里的大多是没有技术、从事体力劳动的贫穷移民，起初是爱尔兰人，随后渐渐涌入犹太人和斯拉夫人以及亚美尼亚人。与贫困和萧条相伴而生的是治安混乱，臭名昭著的燃气站匪帮（Gas House Gang）在这里称王称霸。该组织成立于19世纪80年代，是纽约有组织犯罪的一支，尤其热衷于武装抢劫。1905年9月6日凌晨，一个叫作帕特里克·摩根的酒保在纽约街头被该组织枪杀，⑤此案在纽约城轰动一时;1909年2月，燃气站匪帮又枪杀了一名纽约警探。 而施泰因文森特城的设计风格和居住条件彻底改变了燃气站地区的面貌。施泰因文森特城的住房风格简洁，外墙以普通红砖砌成，每栋住宅之间的间距不小于60英尺。住宅区内配有运动场，铺有甬道，椭圆形中心为小型公园，中间安装有大型喷泉。尽管这样的建筑风格招来了部分规划专家的批评，如知名建筑学家刘易斯·芒福德在《纽约客》的专栏中点评道，施泰因文森特城单调的建筑风格会让居民感到枯燥乏味，尽管绿树成荫的街道帶来了轻松和愉快，但水泥铺就的运动场却为其涂抹上一丝冰冷，而所有住房皆由红砖砌成且外墙毫无装饰，这样的风格难免会使居民感到压抑;⑦但相比此前的街道环境，施泰因文森特城无疑是巨大的进步，正如历史学家理查德·普伦茨所言，左右对称、由中心向四方辐射的布局考虑到了社区的安全，整个住宅区的保安集中在椭圆形中心，每栋住宅以放射状向四周排布方便了从中心观察各处。至于施泰因文森特城的人口密度，根据纽约市民住房委员会（Citizens Housing Council）1943年的调查，在将街道面积计算在内后，这里的人口密度为每英亩397人;而如果扣除街道面积，每英亩为594人，相比之前有了大幅下降。
但同时，施泰因文森特城在使用和分配中却显示了巨大的不公平性。为了保证利润，大都会人寿对住户选择做了明确规定，通过硬性规定和租金杠杆筛选居民。因此，尽管施泰因文森特城的巨大规模为纽约市民提供了大量居住机会，但私人资本的逐利特性却使其公平性大打折扣。
首先，该项目在租户选择中存在着明显而严厉的种族歧视。大都会人寿因为担心黑人入住会引发白人租户的恐慌和逃离，从而影响这一住房项目的市场竞争力，所以禁止黑人搬人，也严禁租客将住房转租给黑人居民。这一规定在城市规划委员会以5：1的表决通过。李·洛奇（Lee Lorch）的故事或许从一个侧面展示出大都会人寿在种族融合方面的固执和保守。已过鲐背之年的洛奇如今居住在加拿大多伦多，60年前曾是施泰因文森特城的租客。那时他是纽约城市大学的一名教授，得知大都会人寿禁止黑人入住后，组织支持者多次抗议，结果学校在大都会人寿的压力下将其解职。当洛奇随后被宾夕法尼亚州立大学聘用后，他悄悄地将自己的住房出租给了一户黑人家庭，没想到大都会人寿又对洛奇的新东家施压，使他再次失业。巧合的是，此时正值反对种族歧视的斗争风行全美之时，同年在底特律和哈莱姆爆发了严重的种族冲突;1942年11月，南部黑人青年大会举行第五次年会，一致决议赢得对轴心国的胜利和获得充分公民权是不可分割的两个目标;战后，美国黑人尤其是退伍军人对未来更为乐观，政治参与热情高涨，深信战争已经打碎了白人不可战胜的神话。在这样的背景下，这一明显带有种族歧视色彩的规定立刻引起了纽约黑人团体及其白人同盟者的反对。著名住房问题专家劳拉·拉斯克（Loula Lasker）告诉《纽约时报》的读者，“任何居民，无论其种族、信仰或是肤色，都可以享受政府资助项目的好处，这早已被纽约州认可”。伊萨克斯将施泰因文森特城的种族歧视规定称作是“全球范围内不平等的标志”，是“一部分美国人不民主地对待另一部分美国人”。1947年，三名黑人退伍老兵起诉大都会人寿保险公司禁止其入住的规定违法。案件最终逐级上诉至纽约州高等法院，法官判定施泰因文森特城并非政府项目，不属于公共住房的范畴，因而不必恪守非种族歧视的规定，判决该项规定合法有效。1949年7月19日，纽约州上诉法院支持州法院的判决;1950年，联邦最高法院面对上诉请求，也做出了拒绝审议的裁决。1960年，施泰因文森特城共有居民2.2万人，其中黑人只有47人，占总数的0.2%;而大都会人寿在同一时期投资的其他住房项目，如哈莱姆的里弗顿住宅区（Riverton Houses），同样严格执行种族隔离。
其次，施泰因文森特城的不公平性还体现在对原有贫民窟居民的再安置上。一方面，难以找到合适的住房用于再安置。尽管大都会人寿出于维护形象的考虑愿意承担一部分再安置工作，但却未能妥善处理好这个棘手问题。公司在第14街开设了租户再安置办公室，收集和发布租房市场动态，为有需要的居民提供房屋租赁信息。到1945年2月，该办公室找到了6000套公寓可供出租，其中36%有供暖设施。然而，这些住房要么设施不足，要么价格过高，很难满足拆迁居民的需要。到1945年3月，只有550人通过该办公室找到了合适的新居所，随着工程建设的推进，本地居民只得尽快迁出，这样，到10月份有2322个家庭搬走，绝大部分只得自行安排出路。另一方面，施泰因文森特城的目标租户是中高等收入的中产阶级，因此租金高达每个房问每月14美元，相比之下，被拆除住房的月租金只有5美元，原有居民几乎无法负担。据调查，原有居民中有不超过3%的人有能力承担施泰因文森特城的房租，只有22%的人满足公共住房的要求，剩下的75%只得另谋出路。再安置是施泰因文森特城的一个败笔，缺乏针对低收入群体的配套住房设施，清理和重建贫民窟的结果很可能是贫困问题的搬家和新贫民窟的形成。市民住房委员会认为，施泰因文森特城式的公私合作模式无法扭转原居民的再安置困局，其结果就是产生新的衰败社区和贫民窟。
再次，施泰因文森特城所采用的政府与私人资本合作开发的模式，是战后美国清理贫民窟、开展住房建设和城市再开发最重要的模式，但这一模式却是一柄双刃剑。一方面，通过吸引私人资本投资，既通过私人资本有效地推动了贫民窟清理和再开发，同时也开辟了私人资本获利的新途径。在施泰因文森特城项目中，纽约市政府动用征地权来支持大都会人寿获取项目所需的完整土地，将项目所涵盖的街道赠予大都会人寿保险，并出资建设学校，同时给予长达25年的税收减免，极大地节省了大都会人寿的成本。另一方面，这种合作模式也在一定程度上牺牲了公共利益。城市问题专家查尔斯·艾布拉姆斯（Charles Abrahams）对此做出了尖锐批评，多次批评施泰因文森特城式的清理和重建贫民窟的开发模式。根据他的计算，纽约市将从施泰因文森特城的税收减免中损失2500万美元，而根据协议出售给大都会人寿的土地只给政府增收1400万美元，这样一来，市政府实际损失了1100万美元。他认为，法案中如此之长的税收减免损害了政府的利益，纽约市更好的做法是将土地赠予大都会人寿，而不给予其税收减免。 艾布拉姆斯极为重视政府为鼓励住房建设而提供的补贴措施，认为“政府的补贴形式不仅影响着住房建设本身”，并且在政府引入私人资本清理和重建贫民窟之时，“补贴形式显得尤为重要”。他为政府的补贴方式制定了5条标准，包括：（1）补贴应当满足公共利益。艾布拉姆斯认为，“让私人资本享用政府的钱和权力无异于打开了滥权和腐败的大门……要使补贴满足公共利益，首先应使其增进公民的健康和安全”，若以这样的标准衡量，税收补贴无疑不能满足公共利益。（2）由公共部门管理接受补贴的组织或个人。他认为，在由私人资本开发贫民窟这个问题上，政府应当用严格的法规监督和约束开发商，应当特别注意使后者遵守區划法规的规定。（3）补贴应当明确。（4）补贴应当尽量不给纳税人增加负担。这样看来，施泰因文森特城长达25年的税收减免带给纽约市政府的财政损失就是不恰当的补贴了。（5）对补贴的管理应当具有可操作性。更重要的是，这种开发模式的弊端远不止于补贴对公共利益造成的损害。在美国历史上，政府利用政策性优惠推动经济发展的实例屡见不鲜，铁路建设、镇址投机莫不兴起于此，19世纪末的大型垄断财团也或多或少得益于政府的政策性扶持。艾布拉姆斯担心的并非私人资本的强大，而是公共权力被不计后果地交到私人资本手中，从而危害公共利益。
总之，施泰因文森特城的建设，因应了贫民窟清理的需求，并在一定程度上改善了所在区域的整体环境，实现了城市再开发的目标。但与此同时，该项目在租户选择和原有居民再安置等方面存在严重的不公平，所采用的政府与私人资本合作的模式虽然推动了工程进展，但也带了很大弊端。
作为纽约市中心的大型住宅项目，施泰因文森特城给纽约人带来的是惊喜和争议，吸引了整个美国的目光。尽管其建筑风格、租户规定和开发模式引发了不同利益集团的激烈争论，但并没有任何一方质疑该项目的必要性，争议的焦点在于其方式和形态。这一规模巨大的贫民窟清理和重建项目让城市问题专家、住房改革者、政府官员和私人资本意识到了公私合作进行城市再开发的能量和意义，也意识到了该模式带来的利与弊。实际上，如果把施泰因文森特城放在美国历史的坐标中可以发现，如果向前追溯，施泰因文森特城是美国政府以政策性优惠来刺激私人资本投入公共事业的一个环节和延伸，在此之前，联邦政府先后有FHA、房主贷款公司等机构支持银行业为购房者提供贷款，虽然解决了很多美国人的住房需求，但也带来了城市横向增长的弊端。如同这些政策一样，为吸引大都会人寿保险公司投资清理和重建贫民窟，公共利益做出让步恐怕也是不得已之举，如果说放松监管和税收减免只是纽约市的损失，那么容忍种族歧视和风格单调的高层超级街区就是整个美国为其支付的社会成本。私人资本的逐利冲动最终塑造了施泰因文森特城的外在风格面貌和内在社会结构。如果向后延伸，施泰因文森特城与1949年之后席卷美国各大城市的城市更新运动有诸多相似之处，可谓一脉相承。两者都是以公私合作的方式实施城市再开发，其目标也都是清理和重建贫民窟。因此透过施泰因文森特城这一案例，或许可以看出美国城市解决住房危机的些许共性与特点。
一方面，施泰因文森特城式的住房建设改变了贫民窟所在地区的街区面貌，更新了城市形象，为中产阶级及富有居民提供了舒适的住房。战后，退伍军人回国和婴儿潮的到来增加了对住房的需求，而建筑业却受战争影响长期低迷，资金投入由1928年的110亿美元骤降至1933年的30亿美元，住房开工量下降了95%，导致“房荒”现象严重。1949年1月5日，杜鲁门总统在提交国会的国情咨文中声称，“美国的住房短缺愈发严重……如今，美国政府已经进入了一场新的战争中，要发动建筑业的所有部门投入廉价住房的建设中”。为了应对房荒，同时也为了清理贫民窟，在后来的城市更新运动中各大城市纷纷利用政府资助建设施泰因文森特城式的中产阶级住房。在纽约，地产商莫顿·伍尔夫（Morton s.Wolf）在市政府的资助下在华盛顿广场东南侧开发了针对中产阶级的住宅区;芝加哥卢普区北侧的卡尔·桑德堡住宅区（Carl Sandburg Village）也是类似的住房。施泰因文森特城式的住房项目规模庞大，环境优雅，既可以清理贫民窟，又可以提供大量住房，正是其迅速推广的重要原因。
另一方面，种族歧视和贫民窟居民的再安置困境等不公平性也在相当程度上保留了下来，被战后的城市更新运动所继承。首先，种族歧视是美国住房市场的顽疾，尽管在20世纪40年代末因种族原因而拒绝出售或出租房产被判定为非法，但种族歧视在实际的市场交易中仍屡见不鲜。根据美国学者约翰·凯恩和约翰·奎格利在20世纪60年代针对圣路易斯的调查，黑人在城市中购买住房的价格较之白人高5%-10%。对60年代末芝加哥不同族裔住宅区的研究也得出了类似结论，黑人愿意付出更多的价钱搬入白人居住区，而白人则表现出对混合社区的强烈反感。其次，如何安置搬迁居民也成为长期困扰美国住房开发的“慢性病”。公共住房（Public Housing）是美国政府为低收入者建造和维护的住房，政府只收取较低租金，起源于20世纪30年代。公共住房本可以用作贫民窟居民再安置的住所，但由于数量不足和自身弊病难以容纳拆迁居民。《1949年住房法》是战后美国城市更新运动的基础文件，该法案要求6年内建成81万套公共住房，但这一目标迟至将近20年后才得以实现。而公共住房在效率与公平上的不足，也使其往往演变成新的贫民窟，无法妥善解决低收入居民的再安置。
与此同时，施泰因文森特城式的政府与私人资本合作的开发模式成为战后城市更新运动乃至推动经济发展的基本模式。城市更新运动也并非战后唯一的以公私合作促进发展的模式。二战结束后，新政式的福利国家随着美国经济复苏渐渐让位于新的发展模式，民主党人和支持新政的政治力量在战后结成了新的发展联盟（Growth Machine），即以公私合作的方式促进发展。支持者相信，这是民主社会的最佳方式，是捍卫个人自由、增进公共福利的最有效手段。美国学者哈维·莫洛特克认为，发展联盟由控制和支配城市再开发进程的房地产商、银行家、政府官员以及不同的族裔集团组成，尽管他们会在某些具体问题上存在分歧，但都支持城市的发展;阿诺德·弗莱什曼和乔·费金对比了休斯顿和密尔沃基这两个分别位于南部阳光带和中西部老工业地区的城市发展联盟，认为随着时间的变迁，城市发展联盟的构成、结构和目标是有所不同的;德利昂对旧金山的研究则突出了发展联盟在政策和结果上的连续性。从这些研究中可以发现，地区政治和对发展的追求充满了争执，城市精英在关于公共资金的使用、优惠政策的实施以及政府扮演的角色等多个方面存在冲突。美国以选举制度和市场经济维持其政治和经济的日常运转，这决定了尽管社会各阶层都可以参与政治经济生活，但真正起主导作用的却是富有的中上阶层，大型私人资本和利益集团一定程度上决定着美国政策的基本走向。正如施泰因文森特城所经历的那样，这种合作模式的确吸引了私人资本投资并给予其相当的利润，但同时也牺牲了公共利益来满足中产阶级和富有人群的需求，具有内在的不公平性，这是由美国的核心制度决定的。也许艾布拉姆斯的说法更有针对性，施泰因文森特城式的开发模式代表着一个“商业利益国家”（Business Welfare State）的崛起，“政府的钱被投入到获准开发的项目中，投入到私人资本的怀抱里，”这个商业利益国家允许私人资本在城市再开发中攫取利益，没有人能够阻挡。
总体看来，施泰因文森特城代表了二战后美国中心城市改造的新模式，其最主要的特征在于其开发模式，即通过政府与私人资本合作将中心城市的衰败地区进行再开发。不容否认，这一模式使得政府得以在成本低、利润低的情况下撬动私人资本投入城市改造，尤其是得以满足部分中低收入者的需求。这也是战后城市更新采纳这一模式的动因之一。然而同样不容否认的是，施泰因文森特城式的开发短期内并没有改变中心城市衰落的倾向，即便是在住房供给领域，也未能及时有效地缓解住房市场的压力、满足城市居民尤其是中低收入者的需求。政府与私人资本合作的模式需要政府将一定权益让渡给私人资本，这使得私人资本在城市公共政策制定中所扮演的角色前所未有的放大。因此，战后美国城市政策以及政策背后的治理机制深深打上了私人资本的烙印。以利润最大化为最重要目标的私人资本，逐渐引导城市政策由重视社会服务向重视经济发展转变，尤其是1980年代以后，在联邦政府趋向保守和全球化加剧竞争的压力下，城市政府更进一步重视经济发展，私人资本在地方政治中的影响力也进一步加大。
然而，当施泰因文森特城竣工的时候，上述问题还未出现。施泰因文森特城在住房市场上的火爆说明了其当时的成功。1946年6月大都会人寿首次张贴房屋出租广告后，第二天就收到325封求租信，一天之后又收到大约7000封。前来参观住房的人络绎不绝，大都会人寿甚至不得不雇佣保安，全天24小时执勤维护秩序。
1942年春天，当《芝加哥商业月刊》（chicago Joumal of commerce）的记者柯克帕特里克来到大都会人寿保险公司600英尺高的大楼顶部时，他可以看到在不远处的第20大街附近，一排排老旧的工厂、住宅和仓库向南延伸，这个被曼哈顿人叫作下东区的地方拥挤而破败、凌乱而肮脏。然而不过一年后，柯克帕特里克在一篇文章中告诉读者，“大都会人寿日前刚刚宣布了另一项房地产开发计划，这不仅是前景光明的投资，而且是解决当前社会需求的好方法”。
大都会人寿的这个好方法，就是兴建施泰因文森特城（stuyvesant Town）。该项目位于曼哈顿下东区，自1943年动工，至1947年完工，是政府资助与私人资本合作进行贫民窟清理和再开发的典范。从建设伊始，施泰因文森特城就引起了各方关注，几乎是纽约城市史研究者無法回避的话题。对施泰因文森特城的研究主要集中在三个方面：一是城市规划专家从相关视角出发对项目的评价和分析，认为其高层塔楼式的建筑风格和封闭的空间布局集中了大量人口，并且与周边社区相隔离。二是社会科学家以该项目为案例对美国社会现象的探讨。美国学者多米尼克·卡佩齐以其为案例，探讨了纽约黑人领袖亚当·鲍威尔（Adam c.Powell，Jr）和纽约市市长拉瓜迪亚（Fiorello H.La Guar-dia）在面对住房市场上的种族歧视时的不同态度。三是历史学者对该项目从筹划到完工的分析和梳理。一方面，有学者从社会史的角度出发探讨施泰因文森特城与社会环境、冷战思潮和现代性的关系;另一方面，也有学者以该项目为窗口，分析城市政治力量的博弈与变迁。我国学术界近年来对美国城市史、纽约史的研究逐渐深入，但中观、微观题目依然较少”，基于此，笔者拟以施泰因文森特城为个案，探讨美国城市缓解住房危机的方式。
施泰因文森特城的建设和使用，是在住房紧缺和城市危机背景下纽约市的一次创新之举，在某种程度上缓解了住房压力，但同时也引发了很多问题，地产开发商、政府官员、市民从各自立场出发围绕这一住房工程展开了多个维度的博弈，值得深思。时至今日，关于这一房地产开发项目的论述仍时常见诸报端。从学理价值看，它为理解战后美国政治经济关系和城市再开发打开了一扇窗口;从现实意义看，它为今天中国的城市化进程和房地产开发提供了极富价值的借鉴。
一、筹建施泰因文森特城
施泰因文森特城的筹划建设，首先来自纽约市政府清除城市贫民窟的构想。早在19世纪后期，纽约就采取了一系列措施规范贫民窟的住房质量和居住条件，力图遏制和治理贫民窟。进入20世纪后，纽约在治理贫民窟方面采取了更多措施。在新政推动下，纽约市利用联邦拨款资助私人开发商进行贫民窟清理和住房开发，地产巨头弗雷德·弗伦奇（Fred F.French）在东河岸边开发的尼克博克村（Knickerbocker Village），是纽约市最早的大规模城市再开发项目。纽约市政府也在1934年组建了市住房管理局（NYCHA）主管公共住房建设。被选址用作开发的曼哈顿下东区，几乎是贫民窟的代名词。19世纪后期，纽约工业发展进入快车道，制衣、冶铁和印刷是这座城市最重要的三个制造业部门，在1900年其产值分别达到2.9亿美元、9.4亿美元和9.5亿美元，从业工人大多是居住在下东区的移民，其中尤以制衣业为最。得益于移民的涌入，下东区人口从19世纪后期开始增长迅速，1855年时有居民19.9万人，1905年已高达51.8万人，人口密度为每英亩518.8人。1920年代是纽约制造业的黄金时代，自动化生产、流水线作业改变了工厂设备的垂直分布，同时随着交通条件的改善，制造业纷纷前往地价和税率较低的郊区，竖向的企业布局转变为横向布局。生产模式的转变和工厂迁出中心城市预示着纽约市制造业的衰落，无疑打击了下东区的经济社会结构，这里的居民日渐贫困。破败的居住条件和居民的低收入使这里成为名副其实的贫民窟。当针对租屋居住条件的社会调查在19世纪后期日益受到学界、政府和公众重视的时候，几乎每一个纽约市的租屋调查都不会遗漏下东区。1854年的第一个租屋调查选择的就是位于下东区的第11区，当时发现这里有居民5.3万人，分布在2218栋住房里，其中有263座是独户住宅，有889栋住房容纳了2到4个家庭，720栋住房容纳了5到10个家庭。尽管不断有社会调查展开，纽约也出台了多部立法规范租屋建设和管理，但下东区的住房条件并未好转，反而愈加恶劣。1900年，下东区的部分街区人口密度甚至高达700人/英亩，几乎是全世界人口最密集的地区。在第17区，本次调查发现有2877栋租屋，共11.4万人，其中有1.3万是5岁以下的儿童，人口密度高于此前的调查。1910年后，下东区人口开始减少，许多租屋也被拆除，从1909-1940年间，住房数量减少了34%。32业外迁带来了严重的失业问题，1940年，下东区失业率高达25%，而同期纽约市平均失业率为15%。尽管同一时期内人口也有所减少，但这并未带来下东区居住条件的改善。1942年1月，纽约市市长拉瓜迪亚向纽约公众公布了对全市范围内住房火灾隐患的调查报告，下东区被列为最危险的地区之一。新政期间，房主贷款公司的巡查员将下东区整个划入D等级，意味着这里不适合居住和投资。随着人口的减少和住房条件的恶化，下东区的房租也逐渐下降。30年代，90%的房租每月不足30美元，每个房间的平均月租金只有5.9美元。低房租意味着房东会更倾向于将房产变卖以获利。 其次，投资清理贫民窟和再开发也是许多大企业觊觎的目标。从1930年代中期开始，全美房地产联合会（National Association of Real Estate Boards，NAREB）为提出一项全国性的城市再开发政策展开调查，到40年代中期已经对美国主要城市的住房和衰败情况做了综合考察。NAREB代表了美国大型房地产公司的利益，1936年其下属的住房委员会建议，“地方政府出资购买贫民窟土地并负责拆除，然后将其出售或出租给私人开发商来建设住房或商业设施。如果地方政府主持建设住宅区或商业区，或是负责运营，则是一个不利的选择”;并坦率地说明，“如果城市政府需要资金用于拆除和清理贫民窟，我们建议联邦政府为其提供贷款或资助”。房地产开发商的建议和研究报告对联邦政府在这一问题上的决策产生了很大影响，与NAREB关系密切的联邦住房管理局（FederalHousing Administration，FHA）首先做出反应，于1941年发布《美国城市再开发手册》，建议联邦政府授予城市政府贷款和土地征用权（Eminent Domain）使其有能力征购和清理贫民窟土地，并出售给私人开发商用于再开发。在开发商一系列游说活动的影响下，从1943年开始，相关法案进入制定和审议程序。同时，有越来越多的城市官员纷纷开始制订方案试图遏制去中心化和城市衰败的负面影响，许多地方政府比联邦政府更积极地采纳NAREB的建议，在1949年之前，推进城市再开发的努力在许多地区付诸实施：1941-1948年有25个州立法机构通过了相關法案，《纽约再开发公司法》就是其中之一，正在该法案支持下，大都会人寿保险公司在1943年开始了在施泰因文森特城地区的再开发活动，将这片纽约市下东区的贫民窟改造成中产阶级住宅区，直到今天仍在使用。
而清理贫民窟在政治上得到的支持也有力地推动了施泰因文森特城的筹建进程。纽约市格林威治改良会所（Greenwich House）的创始人玛丽·西姆克霍维奇（Mary K.Simkhovitch）作为城市改革者认为，城市中的贫民窟应彻底拆除重建，她同时活跃在纽约州政坛上，是州民主党大佬阿尔弗雷德·史密斯的政治盟友。不但如此，清理贫民窟、建设公共住房更容易得到民众支持，因此得到了国会的认可;深受贫民窟困扰的城市官员、觊觎贫民窟土地的房地产开发商倾向于发起清理贫民窟的行动，而城市问题专家也不断撰文揭示贫民窟对城市财政的负面影响;与此同时，在20世纪30年代关于城市走向衰败的论调中，贫民窟已成为中心话题，并且在城市中不断扩散。在纽约州布法罗市，1930年贫民窟已占据了全市9%的居住区，而亚拉巴马州伯明翰市，贫民窟居民达到城市总人口的22%。因此清理贫民窟进行城市再开发得到了广泛支持。
正是在这样的背景下，1943年2月1日，纽约市城市规划委员罗伯特·摩西（Robert Moses）与大都会人寿保险公司主席弗雷德里克·埃克（Frederic Ecker）在市长拉瓜迪亚见证下签署协议，大都会人寿承诺将最大限度地出资购买土地，无法购买的土地由市政府使用征地权征得后转售给公司;施泰因文森特城项目范围内的街道的土地由市政府赠予大都会人寿，而项目建成后的街道则由公司赠予市政府;市政府对项目的税收，按照开发前的市场价格征收，并保持25年不变;市政府出资在施泰因文森特城附近建设一所新的学校，以取代被拆除的旧学校;在项目投入使用后的前5年间，月租金固定在每个房间14美元。这样，建设施泰因文森特城的规划已经完成。5月，双方对协议做出修订，为满足预期中战后大量退伍军人的住房需求，大都会人寿同意二战老兵享有优先租用权，政府则允许公司有权筛选和挑选租户。6月3日，财政预算委员会以11：5投票批准了协议，两天后《纽约时报》刊发评论称：“如果有人相信私人企业将在城市再开发这盘大棋中出局，而且未来属于政府，那么施泰因文森特城标志的大型保险公司进入该领域就具有突出的重要性了。”
对于大都会人寿，施泰因文森特城可谓一箭双雕之举，既可以从中获取利润，又可以实现企业的社会价值，在改善城市形象之余，遏制愈演愈烈的郊区化和去中心化潮流。对于拉瓜迪亚，贫民窟既有损纽约形象，也削弱了城市的税收基础，因此兴建施泰因文森特城是必要之举，并且是企业参与贫民窟清理和重建的典范，也符合其力主建造更多住房的一贯观点。从更为宏观的角度看，该项目也是中心城市的商业利益团体为捍卫中心城市的繁荣、避免城市去中心化而采取的措施，与1949年以后遍布全美的城市更新运动可谓一脉相承。1943年4月18日，拉瓜迪亚在埃克陪同下在市政府发表演说，宣布市政府和大都会人寿保险公司将共同开发下东区的施泰因文森特城。市长告诉媒体，“占地横跨18个街区的施泰因文森特城将为3万人提供住房……那里将是位于市中心的‘郊区”’。
二、施泰因文森特城的利与弊
清理贫民窟和城市再开发是美国历史上一个争论不休的话题，而施泰因文森特城是当时美国规模最大的贫民窟清理和重建项目，其冲击力可想而知。该项目获得批准的消息一经公布，立刻引起全美国的关注，在给美国人以新奇感之余，也引发了前所未有的争议，直到项目落成也没有尘埃落定。不同利益集团围绕从项目建设到居民入住等各个环节表达自己的意见和观点，笔者认为有必要结合围绕施泰因文森特城引发的争议探讨其利与弊，以便更好地理解该项目的意义和影响。
施泰因文森特城的确改善了下东区的环境，为中产阶级提供了较好的居住条件。施泰因文森特城坐落于下东区的燃气站地区（Gas-House District），这里位于第14街以北、第五大道以东，是下曼哈顿地区主要的油气储存地，涵盖18个街区，建有工厂、住房、教堂和学校，有大约3100个家庭住在这里，还有500个商店和小型工厂。燃气站始建于1842年，到19世纪末，随着新增油气储存设施的建立而得名。燃气站在其历史上曾多次发生泄漏，严重破坏了附近的环境，降低了房租。工业设施和附近的住房萧条破败，而且因为燃气使用和储运尤其肮脏，可谓贫民窟中的贫民窟。住在附近住房里的大多是没有技术、从事体力劳动的贫穷移民，起初是爱尔兰人，随后渐渐涌入犹太人和斯拉夫人以及亚美尼亚人。与贫困和萧条相伴而生的是治安混乱，臭名昭著的燃气站匪帮（Gas House Gang）在这里称王称霸。该组织成立于19世纪80年代，是纽约有组织犯罪的一支，尤其热衷于武装抢劫。1905年9月6日凌晨，一个叫作帕特里克·摩根的酒保在纽约街头被该组织枪杀，⑤此案在纽约城轰动一时;1909年2月，燃气站匪帮又枪杀了一名纽约警探。 而施泰因文森特城的设计风格和居住条件彻底改变了燃气站地区的面貌。施泰因文森特城的住房风格简洁，外墙以普通红砖砌成，每栋住宅之间的间距不小于60英尺。住宅区内配有运动场，铺有甬道，椭圆形中心为小型公园，中间安装有大型喷泉。尽管这样的建筑风格招来了部分规划专家的批评，如知名建筑学家刘易斯·芒福德在《纽约客》的专栏中点评道，施泰因文森特城单调的建筑风格会让居民感到枯燥乏味，尽管绿树成荫的街道帶来了轻松和愉快，但水泥铺就的运动场却为其涂抹上一丝冰冷，而所有住房皆由红砖砌成且外墙毫无装饰，这样的风格难免会使居民感到压抑;⑦但相比此前的街道环境，施泰因文森特城无疑是巨大的进步，正如历史学家理查德·普伦茨所言，左右对称、由中心向四方辐射的布局考虑到了社区的安全，整个住宅区的保安集中在椭圆形中心，每栋住宅以放射状向四周排布方便了从中心观察各处。至于施泰因文森特城的人口密度，根据纽约市民住房委员会（Citizens Housing Council）1943年的调查，在将街道面积计算在内后，这里的人口密度为每英亩397人;而如果扣除街道面积，每英亩为594人，相比之前有了大幅下降。
但同时，施泰因文森特城在使用和分配中却显示了巨大的不公平性。为了保证利润，大都会人寿对住户选择做了明确规定，通过硬性规定和租金杠杆筛选居民。因此，尽管施泰因文森特城的巨大规模为纽约市民提供了大量居住机会，但私人资本的逐利特性却使其公平性大打折扣。
首先，该项目在租户选择中存在着明显而严厉的种族歧视。大都会人寿因为担心黑人入住会引发白人租户的恐慌和逃离，从而影响这一住房项目的市场竞争力，所以禁止黑人搬人，也严禁租客将住房转租给黑人居民。这一规定在城市规划委员会以5：1的表决通过。李·洛奇（Lee Lorch）的故事或许从一个侧面展示出大都会人寿在种族融合方面的固执和保守。已过鲐背之年的洛奇如今居住在加拿大多伦多，60年前曾是施泰因文森特城的租客。那时他是纽约城市大学的一名教授，得知大都会人寿禁止黑人入住后，组织支持者多次抗议，结果学校在大都会人寿的压力下将其解职。当洛奇随后被宾夕法尼亚州立大学聘用后，他悄悄地将自己的住房出租给了一户黑人家庭，没想到大都会人寿又对洛奇的新东家施压，使他再次失业。巧合的是，此时正值反对种族歧视的斗争风行全美之时，同年在底特律和哈莱姆爆发了严重的种族冲突;1942年11月，南部黑人青年大会举行第五次年会，一致决议赢得对轴心国的胜利和获得充分公民权是不可分割的两个目标;战后，美国黑人尤其是退伍军人对未来更为乐观，政治参与热情高涨，深信战争已经打碎了白人不可战胜的神话。在这样的背景下，这一明显带有种族歧视色彩的规定立刻引起了纽约黑人团体及其白人同盟者的反对。著名住房问题专家劳拉·拉斯克（Loula Lasker）告诉《纽约时报》的读者，“任何居民，无论其种族、信仰或是肤色，都可以享受政府资助项目的好处，这早已被纽约州认可”。伊萨克斯将施泰因文森特城的种族歧视规定称作是“全球范围内不平等的标志”，是“一部分美国人不民主地对待另一部分美国人”。1947年，三名黑人退伍老兵起诉大都会人寿保险公司禁止其入住的规定违法。案件最终逐级上诉至纽约州高等法院，法官判定施泰因文森特城并非政府项目，不属于公共住房的范畴，因而不必恪守非种族歧视的规定，判决该项规定合法有效。1949年7月19日，纽约州上诉法院支持州法院的判决;1950年，联邦最高法院面对上诉请求，也做出了拒绝审议的裁决。1960年，施泰因文森特城共有居民2.2万人，其中黑人只有47人，占总数的0.2%;而大都会人寿在同一时期投资的其他住房项目，如哈莱姆的里弗顿住宅区（Riverton Houses），同样严格执行种族隔离。
其次，施泰因文森特城的不公平性还体现在对原有贫民窟居民的再安置上。一方面，难以找到合适的住房用于再安置。尽管大都会人寿出于维护形象的考虑愿意承担一部分再安置工作，但却未能妥善处理好这个棘手问题。公司在第14街开设了租户再安置办公室，收集和发布租房市场动态，为有需要的居民提供房屋租赁信息。到1945年2月，该办公室找到了6000套公寓可供出租，其中36%有供暖设施。然而，这些住房要么设施不足，要么价格过高，很难满足拆迁居民的需要。到1945年3月，只有550人通过该办公室找到了合适的新居所，随着工程建设的推进，本地居民只得尽快迁出，这样，到10月份有2322个家庭搬走，绝大部分只得自行安排出路。另一方面，施泰因文森特城的目标租户是中高等收入的中产阶级，因此租金高达每个房问每月14美元，相比之下，被拆除住房的月租金只有5美元，原有居民几乎无法负担。据调查，原有居民中有不超过3%的人有能力承担施泰因文森特城的房租，只有22%的人满足公共住房的要求，剩下的75%只得另谋出路。再安置是施泰因文森特城的一个败笔，缺乏针对低收入群体的配套住房设施，清理和重建贫民窟的结果很可能是贫困问题的搬家和新贫民窟的形成。市民住房委员会认为，施泰因文森特城式的公私合作模式无法扭转原居民的再安置困局，其结果就是产生新的衰败社区和贫民窟。
再次，施泰因文森特城所采用的政府与私人资本合作开发的模式，是战后美国清理贫民窟、开展住房建设和城市再开发最重要的模式，但这一模式却是一柄双刃剑。一方面，通过吸引私人资本投资，既通过私人资本有效地推动了贫民窟清理和再开发，同时也开辟了私人资本获利的新途径。在施泰因文森特城项目中，纽约市政府动用征地权来支持大都会人寿获取项目所需的完整土地，将项目所涵盖的街道赠予大都会人寿保险，并出资建设学校，同时给予长达25年的税收减免，极大地节省了大都会人寿的成本。另一方面，这种合作模式也在一定程度上牺牲了公共利益。城市问题专家查尔斯·艾布拉姆斯（Charles Abrahams）对此做出了尖锐批评，多次批评施泰因文森特城式的清理和重建贫民窟的开发模式。根据他的计算，纽约市将从施泰因文森特城的税收减免中损失2500万美元，而根据协议出售给大都会人寿的土地只给政府增收1400万美元，这样一来，市政府实际损失了1100万美元。他认为，法案中如此之长的税收减免损害了政府的利益，纽约市更好的做法是将土地赠予大都会人寿，而不给予其税收减免。 艾布拉姆斯极为重视政府为鼓励住房建设而提供的补贴措施，认为“政府的补贴形式不仅影响着住房建设本身”，并且在政府引入私人资本清理和重建贫民窟之时，“补贴形式显得尤为重要”。他为政府的补贴方式制定了5条标准，包括：（1）补贴应当满足公共利益。艾布拉姆斯认为，“让私人资本享用政府的钱和权力无异于打开了滥权和腐败的大门……要使补贴满足公共利益，首先应使其增进公民的健康和安全”，若以这样的标准衡量，税收补贴无疑不能满足公共利益。（2）由公共部门管理接受补贴的组织或个人。他认为，在由私人资本开发贫民窟这个问题上，政府应当用严格的法规监督和约束开发商，应当特别注意使后者遵守區划法规的规定。（3）补贴应当明确。（4）补贴应当尽量不给纳税人增加负担。这样看来，施泰因文森特城长达25年的税收减免带给纽约市政府的财政损失就是不恰当的补贴了。（5）对补贴的管理应当具有可操作性。更重要的是，这种开发模式的弊端远不止于补贴对公共利益造成的损害。在美国历史上，政府利用政策性优惠推动经济发展的实例屡见不鲜，铁路建设、镇址投机莫不兴起于此，19世纪末的大型垄断财团也或多或少得益于政府的政策性扶持。艾布拉姆斯担心的并非私人资本的强大，而是公共权力被不计后果地交到私人资本手中，从而危害公共利益。
总之，施泰因文森特城的建设，因应了贫民窟清理的需求，并在一定程度上改善了所在区域的整体环境，实现了城市再开发的目标。但与此同时，该项目在租户选择和原有居民再安置等方面存在严重的不公平，所采用的政府与私人资本合作的模式虽然推动了工程进展，但也带了很大弊端。
三、施泰因文森特城的影响
作为纽约市中心的大型住宅项目，施泰因文森特城给纽约人带来的是惊喜和争议，吸引了整个美国的目光。尽管其建筑风格、租户规定和开发模式引发了不同利益集团的激烈争论，但并没有任何一方质疑该项目的必要性，争议的焦点在于其方式和形态。这一规模巨大的贫民窟清理和重建项目让城市问题专家、住房改革者、政府官员和私人资本意识到了公私合作进行城市再开发的能量和意义，也意识到了该模式带来的利与弊。实际上，如果把施泰因文森特城放在美国历史的坐标中可以发现，如果向前追溯，施泰因文森特城是美国政府以政策性优惠来刺激私人资本投入公共事业的一个环节和延伸，在此之前，联邦政府先后有FHA、房主贷款公司等机构支持银行业为购房者提供贷款，虽然解决了很多美国人的住房需求，但也带来了城市横向增长的弊端。如同这些政策一样，为吸引大都会人寿保险公司投资清理和重建贫民窟，公共利益做出让步恐怕也是不得已之举，如果说放松监管和税收减免只是纽约市的损失，那么容忍种族歧视和风格单调的高层超级街区就是整个美国为其支付的社会成本。私人资本的逐利冲动最终塑造了施泰因文森特城的外在风格面貌和内在社会结构。如果向后延伸，施泰因文森特城与1949年之后席卷美国各大城市的城市更新运动有诸多相似之处，可谓一脉相承。两者都是以公私合作的方式实施城市再开发，其目标也都是清理和重建贫民窟。因此透过施泰因文森特城这一案例，或许可以看出美国城市解决住房危机的些许共性与特点。
一方面，施泰因文森特城式的住房建设改变了贫民窟所在地区的街区面貌，更新了城市形象，为中产阶级及富有居民提供了舒适的住房。战后，退伍军人回国和婴儿潮的到来增加了对住房的需求，而建筑业却受战争影响长期低迷，资金投入由1928年的110亿美元骤降至1933年的30亿美元，住房开工量下降了95%，导致“房荒”现象严重。1949年1月5日，杜鲁门总统在提交国会的国情咨文中声称，“美国的住房短缺愈发严重……如今，美国政府已经进入了一场新的战争中，要发动建筑业的所有部门投入廉价住房的建设中”。为了应对房荒，同时也为了清理贫民窟，在后来的城市更新运动中各大城市纷纷利用政府资助建设施泰因文森特城式的中产阶级住房。在纽约，地产商莫顿·伍尔夫（Morton s.Wolf）在市政府的资助下在华盛顿广场东南侧开发了针对中产阶级的住宅区;芝加哥卢普区北侧的卡尔·桑德堡住宅区（Carl Sandburg Village）也是类似的住房。施泰因文森特城式的住房项目规模庞大，环境优雅，既可以清理贫民窟，又可以提供大量住房，正是其迅速推广的重要原因。
另一方面，种族歧视和贫民窟居民的再安置困境等不公平性也在相当程度上保留了下来，被战后的城市更新运动所继承。首先，种族歧视是美国住房市场的顽疾，尽管在20世纪40年代末因种族原因而拒绝出售或出租房产被判定为非法，但种族歧视在实际的市场交易中仍屡见不鲜。根据美国学者约翰·凯恩和约翰·奎格利在20世纪60年代针对圣路易斯的调查，黑人在城市中购买住房的价格较之白人高5%-10%。对60年代末芝加哥不同族裔住宅区的研究也得出了类似结论，黑人愿意付出更多的价钱搬入白人居住区，而白人则表现出对混合社区的强烈反感。其次，如何安置搬迁居民也成为长期困扰美国住房开发的“慢性病”。公共住房（Public Housing）是美国政府为低收入者建造和维护的住房，政府只收取较低租金，起源于20世纪30年代。公共住房本可以用作贫民窟居民再安置的住所，但由于数量不足和自身弊病难以容纳拆迁居民。《1949年住房法》是战后美国城市更新运动的基础文件，该法案要求6年内建成81万套公共住房，但这一目标迟至将近20年后才得以实现。而公共住房在效率与公平上的不足，也使其往往演变成新的贫民窟，无法妥善解决低收入居民的再安置。
与此同时，施泰因文森特城式的政府与私人资本合作的开发模式成为战后城市更新运动乃至推动经济发展的基本模式。城市更新运动也并非战后唯一的以公私合作促进发展的模式。二战结束后，新政式的福利国家随着美国经济复苏渐渐让位于新的发展模式，民主党人和支持新政的政治力量在战后结成了新的发展联盟（Growth Machine），即以公私合作的方式促进发展。支持者相信，这是民主社会的最佳方式，是捍卫个人自由、增进公共福利的最有效手段。美国学者哈维·莫洛特克认为，发展联盟由控制和支配城市再开发进程的房地产商、银行家、政府官员以及不同的族裔集团组成，尽管他们会在某些具体问题上存在分歧，但都支持城市的发展;阿诺德·弗莱什曼和乔·费金对比了休斯顿和密尔沃基这两个分别位于南部阳光带和中西部老工业地区的城市发展联盟，认为随着时间的变迁，城市发展联盟的构成、结构和目标是有所不同的;德利昂对旧金山的研究则突出了发展联盟在政策和结果上的连续性。从这些研究中可以发现，地区政治和对发展的追求充满了争执，城市精英在关于公共资金的使用、优惠政策的实施以及政府扮演的角色等多个方面存在冲突。美国以选举制度和市场经济维持其政治和经济的日常运转，这决定了尽管社会各阶层都可以参与政治经济生活，但真正起主导作用的却是富有的中上阶层，大型私人资本和利益集团一定程度上决定着美国政策的基本走向。正如施泰因文森特城所经历的那样，这种合作模式的确吸引了私人资本投资并给予其相当的利润，但同时也牺牲了公共利益来满足中产阶级和富有人群的需求，具有内在的不公平性，这是由美国的核心制度决定的。也许艾布拉姆斯的说法更有针对性，施泰因文森特城式的开发模式代表着一个“商业利益国家”（Business Welfare State）的崛起，“政府的钱被投入到获准开发的项目中，投入到私人资本的怀抱里，”这个商业利益国家允许私人资本在城市再开发中攫取利益，没有人能够阻挡。
结语
总体看来，施泰因文森特城代表了二战后美国中心城市改造的新模式，其最主要的特征在于其开发模式，即通过政府与私人资本合作将中心城市的衰败地区进行再开发。不容否认，这一模式使得政府得以在成本低、利润低的情况下撬动私人资本投入城市改造，尤其是得以满足部分中低收入者的需求。这也是战后城市更新采纳这一模式的动因之一。然而同样不容否认的是，施泰因文森特城式的开发短期内并没有改变中心城市衰落的倾向，即便是在住房供给领域，也未能及时有效地缓解住房市场的压力、满足城市居民尤其是中低收入者的需求。政府与私人资本合作的模式需要政府将一定权益让渡给私人资本，这使得私人资本在城市公共政策制定中所扮演的角色前所未有的放大。因此，战后美国城市政策以及政策背后的治理机制深深打上了私人资本的烙印。以利润最大化为最重要目标的私人资本，逐渐引导城市政策由重视社会服务向重视经济发展转变，尤其是1980年代以后，在联邦政府趋向保守和全球化加剧竞争的压力下，城市政府更进一步重视经济发展，私人资本在地方政治中的影响力也进一步加大。
然而，当施泰因文森特城竣工的时候，上述问题还未出现。施泰因文森特城在住房市场上的火爆说明了其当时的成功。1946年6月大都会人寿首次张贴房屋出租广告后，第二天就收到325封求租信，一天之后又收到大约7000封。前来参观住房的人络绎不绝，大都会人寿甚至不得不雇佣保安，全天24小时执勤维护秩序。