论文部分内容阅读
前 言
“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题是真正关系国计民生的“天大”的事情。2009年，我国制定了《食品安全法》，食品安全治理工作实现了有法可依。但是，这部法律实施后，我国食品安全治理的形势并没有明显好转，食品安全事件层出不穷，不断刺激人民群众敏感脆弱的神经。为了最大程度地依法保障公众的身体健康和生命安全，最高立法机关于2013年启动了《食品安全法》的修订工作，并于2015年4月24日通过了新修订的《食品安全法》。
其实，食品安全问题并非我国特有的问题，而是世界各国共同面临的问题。因而，食品安全法律的制定和完善是最有可能引起全社会关注，也是最有可能借鉴国际经验的问题。国际经验表明，风险交流是食品安全治理中的一项重要制度。完善的风险交流制度对于推动政府依法及时与社会各方展开互动沟通，引导消费者理性看待食品安全风险，矫正媒体的不良报道，维护食品产业和食品贸易的健康发展具有极其重要的作用。《食品安全法》修订中，尽管社会各界有不同的立法诉求，但是在建立食品安全风险交流制度方面，形成了最大程度的共识。修订后的《食品安全法》借鉴了欧盟、美国等食品安全治理制度比较成熟的经验，确立了食品安全风险交流制度。这一制度的确立，是对立法过程中社会各界共同诉求的积极回应，是对国际成功经验的积极借鉴，被各界称为修法中的一大“亮点”。
但是，《食品安全法》毕竟是食品安全治理领域的基本法，对食品安全风险交流制度的规定只有第23条一个条文，〔1 〕非常原则和笼统，可操作性亟待提升。要赋予这项被寄予厚望的制度能真正从“纸面上的法”变为“行动中的法”，切实发挥积极作用，还需要对这一制度进行更加具体、细致、规范的设计。虽然有的学者主张制定具有强制性的硬法，从立法层面为食品安全风险交流划定框架，“规定食品安全风险交流的具体制度，包括组织原则、机制和程序，以及交流范围、参与方式、交流结果管理等”；〔2 〕有的学者主张制定仅具有指导性的软法，因为风险交流具备的“主体互动性、信息不确定性、感知差异性、内容传播性、目标多样性、策略因应性等综合属性，都会使硬法在推进制度化方面显得力不从心”。〔3 〕但是，设计更加具体、更有造作性、更能指导实践的风险交流规范却是共识。
目前，中央层面可以检索到、唯一现行有效的系统指导食品安全风险交流的规范性文件是国家卫生和计划生育委员会（以下简称“国家卫生计生委”）办公厅于2014年1月28日发布的《食品安全风险交流工作技术指南》。国家食药总局也正在起草食品安全风险交流的规范性文件，并已在个别地区试点。可以预期，随着食品安全治理法治化水平的不断提高，食品安全风险交流的规范性文件体系将会越来越完备，食品安全风险交流互动也会越来越规范和有成效。笔者以为，无论是食品安全风险交流规范性文件的制定，还是食品安全风险交流活动实践，都需要注意几个重要问题。
一、明确食品安全风险交流的内涵，丰富风险交流的内容
食品安全风险交流，顾名思义，就是对与食品安全相关的风险进行沟通和交流的活动。因而，食品安全风险就是交流的内容。无论是以具有强制性的“硬法”来调整食品安全风险交流活动，还是以只具有指导意义而不具有强制性的“软法”来指导食品安全风险交流活动，都有一个基本前提，即准确界定食品安全风险的范围，由此合理界定食品安全风险交流的内容。这是有效开展食品安全风险交流工作的基础。
（一）食品安全风险交流的内涵
根据MBA智库百科的解释，风险是指在某一特定环境下，在某一地特定时段内，某种损失发生的可能性。〔4 〕可见，不确定性是风险的基本特征。《食品安全法》虽然确立了食品安全风险交流制度，但是却并没有对食品安全风险和食品安全风险交流作出明确的概念界定。目前，对食品安全风险交流的内涵界定并不统一，这必然会给食品安全风险交流实践带来交流内容宽窄不一的问题，并直接影响风险交流的效果。
国家卫生计生委在2014年发布的《食品安全风险交流工作技术指南》中规定：“食品安全风险交流是指各利益相关方就食品安全风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程。” 〔5 〕这是对“食品安全风险交流”唯一作出明确概念界定的规范性文件。这一概念将食品安全风险交流的内容限定为“食品安全风险、风险所涉及的因素和风险认知”。但是，学界对这一概念有不同的界定。例如，有的学者认为，“食品安全风险交流是指在风险分析过程中，风险评估者、风险管理者、消费者、产业界、学术界和其他利益相关方对风险、风险相关因素等的信息和看法，包括对风险评估结果和风险管理决策的互动式沟通”，〔6 〕相应的，风险交流的内容就是有关“风险、风险相关因素等的信息和看法”。有的学者认为，食品安全风险交流是指“在食品安全科学管理者、生产者、消费者、感兴趣的团体之间进行风险评估的结果、管理决策意见和见解传递的过程”，〔7 〕交流的内容则是风险评估的结果和管理决策。还有的学者认为，食品安全风险交流是指“食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构，就危害、风险、风险相关因素和风险认知在风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界和其他感兴趣各方中对食品安全的信息和看法所进行的互动式的交流沟通”。〔8 〕风险交流的内容既包括“风险、风险相关因素和风险认知”，还包括现实的“危害”。
综合卫生行政部门以及绝大多数学者的意见，可以将食品安全风险交流的内容分为三个层次：第一个层次的交流内容相对微观，仅指有关“风险评估结果和管理决策”的信息；第二个层次的内容相对中观，即将食品安全风险、风险相关因素以及风险认知作为食品安全风险交流的内容；第三个层次的范围相对宏观，不仅包括风险、风险相关因素和风险认知，还包括由食品造成的现实的危害。《食品安全法》规定的风险交流范围采用的是相对微观的标准，仅指“食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息”。
但是，无论是《食品安全法》，还是国家卫生计生委的《食品安全风险交流工作技术指南》，以及众多学者的观点，都没有明确食品安全风险交流的内容。根据《食品安全法》附则的解释，食品安全指食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。 食品安全治理实践中，两种情况会带来或引发食品安全风险：一种情况，由于食品有毒、有害或者不符合营养要求而带来的对公众身体健康和生命安全造成的急性、亚急性或慢性危害，如“三聚氰胺”事件、“染色馒头”、“瘦肉精”事件等都属于与这类风险。这种风险必须有效防范，或者及时采取补救措施。另一种情况，食品本身无毒、无害，也符合营养要求，不会对公众身体健康和生命安全造成任何不利影响，但是由于公众缺乏食品安全知识，或者对某些问题有误解，而产生群体性的食品安全恐慌，并对社会治理造成不利影响。这种风险虽然不是食品本身带来的，但却与食品有关，是公众不正确的风险认知引发的，是食品安全治理中时常面临的风险。如果这种风险得不到有效化解，虽然不会对公众的身体健康和生命安全构成现实危害，但是会成为社会治理中的不安定因素，也会对食品生产经营企业乃至整个食品产业造成不利影响。2015年1月发生的“金箔入酒”风波就属于此类风险。因此，笔者认为，在制定有关食品安全风险交流规范性文件的过程中，应该对《食品安全法》中确定的风险交流内容作扩张性解释，适度扩大食品安全风险交流的内容。
（二）食品安全风险交流的种类
风险最重要的特点是不确定性，风险事件不一定发生，但一旦发生，其负面的结果或影响大于正面。〔9 〕风险交流的目的正是为了避免或者最大限度地减少不确定的不利后果转化为确定性的不利后果。简而言之，风险交流的目的就是为了预防风险。从预防的角度看，效果最理想的预防应该是事前预防，能够避免不利后果的出现；效果居中的预防应该是事中预防，可以降低危害的程度或范围；效果最差的预防当属事后预防，通过采取补救措施，防范危害的进一步扩大。相应地，食品安全风险交流也包括事前交流、事中交流和事后交流。
事前交流，是指食品安全制度或政策制定中，针对决策或决定有关内容所作的沟通和交流，可以根据公众的意见及时调整食品安全政策和行政决定，增进公众对食品安全政策和治理决定的理解，从而极大提高政策、制度的实施效果。具体而言，食品安全事前交流可以包括就制定食品安全政策法规、制定食品安全标准以及食品许可过程中公众特别关注的问题，与公众展开及时的沟通和交流。国家卫生计生委就制定或修订食品安全标准、批准新的食品添加剂新品种等事项，在其官网上向社会公开征求意见，就是食品安全风险事前交流的一种形式。
事中交流是指对监管过程中发现的风险、风险因素进行的沟通和交流。《食品安全法》第23条规定的“就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息”进行的交流沟通，就属于事中交流。
事后交流主要是指发现不安全食品、出现食品安全事件或是发生食品安全事故后，就相关的救济措施与公众进行沟通，以防范风险进一步扩大的活动。
事前交流对食品安全工作的作用和意义完全不亚于事中和事后交流，甚至对保障公众身体健康和生命安全的意义更为积极，但立法者似乎忽视了这一点。《食品安全法》修订过程中，曾数次向社会公开征求意见，也得到了公众的积极回应。这就是很好的事前交流，对提高立法质量、增进法律实施效果大有裨益。2015年1月，国家卫生计生委拟批准金箔为食品添加剂新品种的函在全社会引起强烈关注。国家卫生计生委在此次事件中饱受指责，原因就在于缺乏及时的事前交流，而此事的圆满解决，也得益于国家食品安全风险评估中心组织的风险交流。
（三）扩展食品安全风险交流的内容
从食品安全治理效果出发，倒推食品安全风险交流的内容，笔者建议将食品安全法律法规和政策、食品安全标准和食品安全风险监测信息纳入风险交流的范围。
1.食品安全政策法规交流。食品安全与不特定公众的身体健康和生命安全、众多食品生产经营者的财产权利、相关监管部门的职能履行以及社会的稳定有序运行密切相关，涉及不特定的不同利益相关者。在制定法律法规和政策、作出行政决定的过程中，如果能够及时有效地与不同利益相关者沟通，最大化地寻求各方利益的最大公约数，使得法律、法规、政策的内容以及具体行政行为能够得到社会各界的认可，那么必然会大大提高法律、法规、政策的实施效果，提升具体行政行为的社会接受程度，从而有效防范社会风险。法律、法规、政策制定和行政决定过程中的风险交流，实质上也是科学立法、民主立法原则在食品安全治理领域的要求。《食品安全法》修订过程中，起草机关和立法机关曾多次赴多地调研，先后三次向社会公开草案文本，并向全社会公开征集意见，先后征得一万余条修改意见。起草机关和立法机关吸收了其中的很多意见。这种沟通方式使得立法过程本身就协调了不同利益相关者的诉求，增强了立法的社会基础，提升了法律的社会接受和认可程度，必然有利提升法律通过后的实施效果。
2.食品安全标准交流。食品安全标准涉及病理学、毒理学和膳食结构等各个方面的问题，是食品安全治理中一个具有基础性的技术规范，是监管部门、技术部门判断食品安全与否的科学依据。在2009年《食品安全法》实施过程中，学界、业界和公众普遍反映，我国食品安全标准信息公开的力度不够。依据《政府信息公开条例》的规定，食品安全标准的信息应该公开。实践中，只公开食品安全标准的文本，对标准制定过程中的相关信息并不公布。既然标准制订过程不公开，自然也就不存在交流的问题。这就导致有关利益主体对标准制定的科学性产生了质疑：我国的食品安全标准是依据什么制定的？制定过程中是否存在被有关食品企业，尤其是大的食品企业“利益捆绑”，从而导致某些食品企业操纵食品安全标准的问题？由于这些疑虑没有得到及时消解，便有了以国外的食品标准对比，甚至否定我国食品标准的批判声音。“很多人以为风险交流就是简单地告诉消费者或公众某种食品是否安全。但其实消费者希望了解的是作出这种决策的全部过程。某种食品安全与否以及为何安全或不安全，作出这种决策的科学依据和过程的透明度，是提升风险交流效果的基础”。〔10 〕故此，有必要将食品安全标准纳入风险交流的内容，及时与公众交流沟通标准的含义、标准制定的依据，标准制定过程中的专家信息披露、会议纪要，对行业协会、消费者组织的意见采纳与不采纳情况等实质性信息。及时围绕食品安全标准及相关信息展开风险交流，有利于增加公众的食品安全知识，提升公众对我国食品安全治理工作科学性的认可与对我国食品安全的信心。 3.食品安全风险监测信息交流。食品安全风险监测是监管部门实施食品安全监督管理的重要手段，风险监测的结果是开展食品安全风险评估、制定食品安全标准和评价食品安全总体状况的科学依据。在食品安全治理中，风险监测承担着为监管部门提供技术决策、技术服务和技术咨询的重要职能，具体包括四个方面的功能：“一是全面了解食品污染状况和趋势；二是发现食品安全隐患，协助确定需要重点监管的食品和环节，为监管工作提供科学依据；三是为风险评估、标准制定和修订提供基础数据；四是了解食源性疾病发生情况，以便早期识别和控制食源性疾病”。〔11 〕食品安全风险监测计划和监测方案是否科学可行，对于有效开展食品安全监督管理工作，无疑具有非常重要的基础性作用。但是，根据现有法律，食品安全风险监测信息只为监管决策服务，并不向社会公开，也不会对监管信息进行风险交流。
二、扩大风险交流主体，赋予不同主体平等的交流地位
（一）现行法律规定的风险交流主体
关于风险交流的主体，《食品安全法》第23条规定，由“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构”，“组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等”开展风险交流活动。根据国务院“三定”方案和《食品安全法》的规定，负有食品安全监督管理职能的行政机关主要是县级以上食品药品监督管理、卫生行政、农业行政和质量监督等部门。食品安全风险评估委员会的技术机构就是2011年正式成立的国家食品安全风险评估中心。因此，县级以上食品药品监督管理、卫生行政、农业行政和质量监督等部门以及食品安全风险评估专家委员会和国家食品安全风险评估中心是我国食品安全风险交流活动的组织者和主导者，由其启动风险交流程序。风险交流的对象是食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，它们是风险交流活动的被动参与者。
食品安全风险交流的目的是增进不同利益相关者之间的沟通、互信和理解，有效规避风险。所以，有效的风险交流应当是只要有风险，就应当及时交流。而根据《食品安全法》第23条的规定，则是不仅要有风险，而且要在食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构认为有必要的时候，才会开展交流活动。
（二）不同利益相关者在风险交流中的地位应当平等
世界卫生组织/联合国粮农组织（WHO/FAO）出版的《食品安全风险分析——国家食品安全管理机构应用指南》中明确指出：“风险交流是在风险分析全过程中，风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程，内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据”。〔12 〕政府管理者、风险评估专家，消费者、企业、媒体、非政府组织等与食品安全风险有关的所有利益相关者，都是风险交流的主体，在风险交流活动中都处于平等沟通和交流的地位。
只有在地位平等的基础上开展风险交流，才能保证交流各方的观点能够充分交流、碰撞，才能保证交流的结果是以理服人、以专业知识服人、以数据服人，或者是交流各方的相互妥协。在我国，政府在食品安全监管的政策制定、信息掌握方面都具有绝对优势，只有在规范性文件和实践中都赋予不同利益相关者平等的交流地位，才能使风险交流不流于形式，不仅仅具有象征意义。所以，应当通过修订《食品安全法实施条例》或制定其他规范性文件的方式，赋予食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体要求政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构开展风险交流，让其主动开展风险交流活动的权利。当然，无论是哪一类主体组织开展风险交流，都应当以科学为基础，并对风险交流过程中的观点和意见负责。同时，由于消费者个体在信息获取、知识储备和技术支持方面都处于绝对弱势，为了保证其平等的交流地位，有关食品安全风险的合理怀疑和在风险交流活动中的意见表达，即使不正确也可以免责。因为，食品安全风险交流的重要目的就是要解决公众的疑问、化解公众的怀疑。
（三）引入第三方交流主体
虽然风险交流是《食品安全法》修订中新增的一项制度，但是在2009年《食品安全法》实施过程中，我国已经进行了食品安全风险交流方面的探索并已经开展了相关的风险交流工作。例如，国家食品安全风险评估中心的组织机构中就设有风险交流部，〔13 〕围绕“炊具锰迁移对健康的影响”、“反式脂肪酸的功过是非”、“金箔入酒”等公众关心的食品安全热点问题开展了一系列风险交流活动，如食品安全知识进社区、进校园活动。这对于消除公众的食品安全恐慌、增加公众的食品安全知识、帮助公众梳理正确的食品安全理念，发挥了非常积极的作用，也在很大程度上提升了食品安全治理效果。但是，风险交流的效果总体并不理想。究其原因，一是法律对食品安全风险评估没有明确规定，导致风险评估活动具有较大的随意性，风险交流的启动、主体、程序等都缺乏规范性；二是国家食品安全风险评估中心总共只有200人的编制，专门从事风险交流工作的人更少，人手的紧缺影响了风险交流的及时性和有效性；三是国家食品安全风险评估中心具有鲜明的官方色彩，公众对其交流立场存在合理怀疑，因而对风险交流的信息并不充分信任。
及时有效的风险交流应该做到，只要公众有疑问、有困惑、有不安全感，就应该给予权威的解答、及时的沟通。然而，行政资源有限、基层食品药品监督管理机构执法人员执法能力和专业水平总体不高更是客观的事实。与公众的食品全要求不断提高相比，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构的“官方”背景依旧，风险交流资源有限的状况短期内也很难有明显改观。这就产生了公众对风险交流的高需求与风险交流组织机关供给能力有限的矛盾。这一矛盾若不能有效化解，风险交流的效果就会受到影响。 如何解决这对供需矛盾，《食品安全法》给我们提供了一个总体思路和指导原则，那就是该法第3条提出的“社会共治”。食品安全问题是全社会共同关注的问题，只有积极调动社会各方力量，才有可能从根本上解决问题。在食品安全治理中，政府及其职能部门固然应该起主导作用，因为政府及其职能部门掌握着最全面的信息、最权威的话语权。与此同时，也不能忽视专业技术机构、专家学者等第三方力量、民间力量的重要作用。实际上，由于第三方机构、专家学者地位上的中立性和超然性，专家学者知识上的专业性和身份上的非官方化，都有助于提升其交流话语的平民化、亲民化，促使其观点更容易被广大公众所接受，提高风险交流的效果。与政府职能部门相比，第三方机构、专家学者个人参与交流，既充分体现了“社会共治”的食品安全工作原则，又能最大限度地降低食品安全风险交流的行政成本，提高风险交流的及时性，提高风险交流的实际效果。当然，食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构应当对高校、科研机构、有资质的技术机构等第三方组织和有专家学者开展的风险交流活动进行必要的指导，确保交流内容的科学性和交流目的的正当性。
三、注重风险交流的及时性，突出交流方法的针对性
食品安全风险中既有客观的风险，也有主观的风险。食品是否有毒、有害，是否符合营养要求等，是能够科学分析和评判的风险，是客观风险。而公众对食品风险的认知则是主观风险，“是基于各种客观因素（比如，客观的风险事件，风险沟通以及风险事件发生的条件等）的风险信息的主观感受和整合”。〔14 〕风险认知中的“风险”通常并不会带来实际的危害，但是却会让公众产生“不安全感”。消解这种“不安全感”，是食品安全风险交流的重要目的之一。但是，与客观风险不同，这种主观的“不安全感”会因为感知主体的不同，而出现非常大的差异。美国学者萨德曼在20世纪90年代就提出，危险性=危害+情绪愤怒，即公众对某种危险的接受程度很重要地取决于他们气愤的程度。〔15 〕根据风险性质以及公众情绪的不同，具体事件的风险程度会有四种类型，相应的风险交流方法或策略也有四种类型。
公众的风险认知与风险程度密切相关，不同年龄、性别、教育背景、文化程度的公众，对食品安全知识的接受能力和掌握程度是不同的，对食品安全的关注点也是不同的，对食品安全风险的敏感程度是有差异的。正因为如此，欧洲食品安全局将食品安全风险交流描述为“在正确的时间通过正确的方式将正确的信息传达给正确的人”。〔16 〕所以，在食品安全风险交流过程中，针对不同的群体、不同对象，选择恰当的交流时机，采用合适的交流方法，才有可能达到事半功倍的交流效果。
由于风险交流分为事前交流、事中交流和事后交流，应当加强事前和事中交流。因此，加强事前和事中交流，在公众风险认知出现偏差的初始时期或风险尚在可控范围时，就采取合适的交流方式，合理引导，使公众的风险感知程度与食品客观风险因素的实际危害程度一致，对于有效控制食品安全风险至关重要。
关于风险交流的方式，国家卫生计生委发布的《食品安全风险交流工作技术指南》从科教宣传、政策措施发布、食品安全标准、食品安全风险评估等四个风险关键点，分别设计了不同的风险交流形式。例如，科普宣传中风险交流的主要形式包括制作和散发折页、展板、光盘、购物袋、台历、冰箱贴、网络音视频、动画、短信、手机报等各种形式的科普载体，开展机构开放日、专家街头咨询、社区讲座、培训或座谈、科普展览、情景模拟、名人代言等公众活动；政策措施发布实施过程中风险交流的主要形式有配套相关解读材料、对特定群体举办培训或讲座、利用媒体进行重点内容解读；食品安全标准风险交流的主要形式包括标准配套问答、媒体采访、标准宣贯培训、折页、手册、新闻稿、光盘、公众活动、新媒体传播等；食品安全风险评估风险交流的主要形式包括发布风险评估结果及配套问答、向食品安全监管机构的通报、学术界交流、公众活动、出版物等。〔17 〕指南采用列举方式，罗列了食品安全风险交流中的若干形式，这是目前仅有的明确列举风险交流形式的规范性文件。在当前我国食品安全风险交流规范体系尚不健全、食品安全风险交流工作，尤其是基层的食品安全风险交流工作尚在起步的阶段，这些交流方法对各级卫生行政部门开展食品安全风险交流工作有一定的指导作用，对其他食品安全风险交流规范性文件的制定提供也具有一定参考和借鉴意义。
风险交流工作固然应当遵循一定的方法和策略，但是由于交流对象不同、交流时机不同，交流方法也必然会有差异，因此风险交流有方法，但并无定法。比如，培训或座谈是科普宣传的重要形式，但是对中小学生、退休老人、孕妇培训的内容、方法都应该有所却别。可以说，差异化是食品安全风险交流的重要特征。因此，在相关规范性文件中，对风险交流的方法应当仅作指导性、原则性规范，鼓励不同主体开展多种形式的风险交流活动。同时，应当加强对食品安全风险交流人员的培训，鼓励专业的风险交流人员在具体交流活动中发挥积极性和主观能动性，运用和探索针对不同风险环境、不同群体的多种风险交流形式。
四、强调风险交流的互动性
食品安全监督管理部门的很多工作人员认为，监管部门依法发布食品安全风险警示和公布食品安全信息的活动，就是风险交流活动。其实，食品安全风险交流与风险警示、信息发布是有明显区别的。风险警示和信息发布可以理解为是风险交流的具体形式，但是，风险交流的内容却远远超过风险警示和信息发布。正是这种误解，在很大程度上造成了我国的食品安全风险交流探索主要是单向的信息传递，而不是信息和观点的互动交流。
《食品安全法》第22条规定：“国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。”据此，食品安全风险警示公布的前提是综合分析食品安全风险评估结果和食品安全监督管理信息，表明特定食品具有较高程度的病理性、毒理性风险，而非公众认知偏差产生的认知性风险；公布主体只能是国务院食品药品监督管理部门。“针对特定商品的食品安全风险警示行为一旦发布，可能出现两种截然不同的后果： 一是商品确实存在问题，人们的消费安全得到保障；二是商品事后被证明没有问题，生产经营者的营业自由受到侵害。” 〔18 〕食品安全风险警示信息是食品安全信息发布制度的重要内容。《食品安全法》第118条第1款规定，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度，国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息，都应当由国务院食品药品监督管理部门统一公布；如果食品安全风险警示信息和重大食品安全事故及其调查处理信息的影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门公布。 根据《政府信息公开条例》，食品安全风险警示信息和应当统一公布的食品安全信息符合第9条第1项、第2项规定的“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，“需要社会公众广泛知晓或参与”的要求，属于政府依职权主动公开的信息；同时，因其属于第10条第11项规定的“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”，属于应当重点公开的政府信息。食品安全风险警示信息和应当统一公布的食品安全信息都是《政府信息公开条例》规定的必须公开的政府信息，并且应当严格依照《政府信息公开条例》规定的方式和程序公开。换言之，发布食品安全风险警示和公布食品安全信息，都是食品药品监督管理部门的法定义务，具有强制性。而且，只要食品药品监督管理部门依照法定方式和程序公开了风险警示信息和其他食品安全信息，就应当推定公众知晓了，其法定义务也就完成了。可见，食品安全风险警示信息公布和食品安全信息发布具有强制性、单方性。
食品安全风险警示公布和信息发布固然有利于避免风险，但是却有别于食品安全风险交流。一方面，食品安全风险交流未必只在实际上存在较高程度风险时才开展。即使食品本身的危险程度并不高，甚至并无风险，但公众因为误解、误导等原因而认为食品有风险时，也应当及时进行风险交流，化解公众的疑虑。传统的风险沟通理论认为，风险交流就是向不具备风险知识的普通公众解释有关风险的技术信息，使之接受风险状态及风险决策。这种情况下的风险沟通，实质上是单向的风险告知，公众是没有发言权的被告知者。随着食品安全治理实践的发展，国际上食品安全风险交流经历了从“单向告知”转向“共同参与”的发展过程，〔19 〕公众在风险交流中的角色从“无知”的信息接收者转变到需要观照的权利主体，再发展成为合法化的合作伙伴。〔20 〕这就是说，风险交流活动不再是食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构单方面“说”，食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会、新闻媒体以及普通消费者被动的“听”的过程，而是包括监管部门和社会公众在内的不同的利益相关方共同参与、共同交流、建立理解和信任的过程。因此，食品安全风险交流必须注重互动性和积极回应性。监管部门、生产者、经营者等在沟通的时候，不仅要向公众传递正确的知识和信息，还要关注公众的想法、意见和感受，并准确分析公众产生一定想法、意见和感受的原因，并据此采取恰当的沟通方式。正如科维洛和桑德曼曾指出的，“如果你为应对一个风险情形而提出一个实质性行动的时候，而且你想人们来听一听，你首先得听听他们。” 〔21 〕
食品安全风险交流活动虽然应当根据不同的风险内容、针对不同的对象做差异化的交流，并不一定会有强制性的方式和程序，但是交流活动本身的效果仍然是可评价的。例如，《食品安全法》修订过程中，法律起草机关和立法机关多次向社会公开征求意见，先后征集到10000多条公众意见，并吸收和采纳了其中的不少意见。应当说，《食品安全法》修订中，起草机关和立法机关已经有了明确的风险交流意识，并且开展了风险交流活动，但这种交流并不算完美或者成功，学界、业界和社会公众对这种交流仍然不够满意。原因在于，起草机关和立法机关都没有对公众意见进行分门别类的分析，没有说明公众对立法中的哪些问题比较关注，分别有哪些不同的观点；起草机关和立法机关采纳或不予采纳某些观点的具体考量是什么。立法中这种不够完美的交流活动恰好说明，风险交流必须注重互动性，注重观点之间的对话、沟通甚至交锋，达至交流各方的相互理解和共识。所以，能够及时回应和化解公众疑虑、最大限度地达成各利益相关方共识和互信的风险交流，才是成功的交流活动；反之，则并不成功。
在目前互联网快速发展的背景下，有必要构建统一开放的食品安全风险交流平台，增强风险交流的互动性。这种交流平台一方面具有舆情监测的功能，有利于及时发现食品安全热点问题、舆情动态，并及时采取适当的交流形式。另一方面，在这个交流平台中，食品安全的不同利益相关方可以进行多角度的平等交流。
五、充分发挥媒体在风险交流中的积极作用
根据《食品安全法》第23条的规定，新闻媒体是食品安全风险交流的主体之一。实践中，新闻媒体在食品安全治理中确实起着非常重要的作用，当然，这种作用也是一把“双刃剑”。
一方面，媒体发挥舆论监督作用，对于发现食品安全问题，督促监管部门严格执法和生产经营者依法生产经营，发挥了非常积极和正面的作用。近年来发生的一些轰动性的食品安全事件，如2004年的安徽阜阳劣质奶粉事件、2005年苏丹红事件、2008年的三鹿三聚氰胺事件、2012年双汇瘦肉精事件和酒鬼酒塑化剂污染事件、2014年肯德基冰块细菌超标事件等，都是由媒体最先报道并为公众所熟悉，继而监管部门有针对性地采取行政措施，防止了类似事件的继续发生。在这些报道中，媒体记者遵循客观、真实的新闻报道基本原则，通过“调查、曝光、追问，将问题摆在政府、民众、监管职能部门等社会有关方面前，引起大家的注意、警惕和重视”。〔22 〕媒体用事实说话，为监管部门的治理工作提供线索，敦促监管部门及时恰当行使监管职权，普及食品安全知识，提高公众的食品安全防范意识，对促进食品安全治理形势的不断好转，发挥了积极的监督和促进作用。
另一方面，媒体发布不实信息，夸大食品安全风险，从而引发不必要的食品安全恐慌的情况也客观存在。食品安全工作的基础是科学，食品安全监管和食品安全报道都应当以与食品安全相关的科学知识为基础。长期以来，我国新闻报道的专业划分也不精细，在食品安全这一专业性非常强的领域，大多数媒体人员都并不专业，甚至是外行。但是，媒体被称为“第四种权力”，媒体报道所具有的传播力和影响力，又使得媒体未必专业的报道会对公众产生广泛的影响。近年来，公众对食品安全的要求越来越高，食品安全问题成为关注度高、燃点低的社会焦点问题。同时，媒体间的竞争趋于白热化，一些媒体为了在激烈的竞争中求生存，习惯于以耸人的消息博取读者的眼球。尤其是自媒体技术的发展使得人人都成为信息源和“发声筒”，自媒体在食品安全信息传播中的“杀伤力”越来越大，但是其传播的专业性和科学性却几乎没有任何要求和限制。所以，媒体报道在食品安全治理中的负面影响也不容小觑。2015年初的“金箔入酒”风波就是由于网络媒体的不恰当报道和宣传引起的，给监管部门的工作造成了不必要的困扰。更有甚者，一些自媒体大肆传播“肯德基使用六翅八腿怪鸡”等网络谣言，给公众中造成了一定的恐慌，给食品生产经营企业造成了非常不利的影响。
如何既充分调动媒体报道的积极性，有效发挥媒体在食品安全治理中的积极作用，又最大限度地避免可能产生的负面影响。这是食品安全风险交流规范化过程中应当关注的问题。
发挥媒体在食品安全治理中积极的监督作用是落实食品安全社会共治原则的重要路径之一。
“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题是真正关系国计民生的“天大”的事情。2009年，我国制定了《食品安全法》，食品安全治理工作实现了有法可依。但是，这部法律实施后，我国食品安全治理的形势并没有明显好转，食品安全事件层出不穷，不断刺激人民群众敏感脆弱的神经。为了最大程度地依法保障公众的身体健康和生命安全，最高立法机关于2013年启动了《食品安全法》的修订工作，并于2015年4月24日通过了新修订的《食品安全法》。
其实，食品安全问题并非我国特有的问题，而是世界各国共同面临的问题。因而，食品安全法律的制定和完善是最有可能引起全社会关注，也是最有可能借鉴国际经验的问题。国际经验表明，风险交流是食品安全治理中的一项重要制度。完善的风险交流制度对于推动政府依法及时与社会各方展开互动沟通，引导消费者理性看待食品安全风险，矫正媒体的不良报道，维护食品产业和食品贸易的健康发展具有极其重要的作用。《食品安全法》修订中，尽管社会各界有不同的立法诉求，但是在建立食品安全风险交流制度方面，形成了最大程度的共识。修订后的《食品安全法》借鉴了欧盟、美国等食品安全治理制度比较成熟的经验，确立了食品安全风险交流制度。这一制度的确立，是对立法过程中社会各界共同诉求的积极回应，是对国际成功经验的积极借鉴，被各界称为修法中的一大“亮点”。
但是，《食品安全法》毕竟是食品安全治理领域的基本法，对食品安全风险交流制度的规定只有第23条一个条文，〔1 〕非常原则和笼统，可操作性亟待提升。要赋予这项被寄予厚望的制度能真正从“纸面上的法”变为“行动中的法”，切实发挥积极作用，还需要对这一制度进行更加具体、细致、规范的设计。虽然有的学者主张制定具有强制性的硬法，从立法层面为食品安全风险交流划定框架，“规定食品安全风险交流的具体制度，包括组织原则、机制和程序，以及交流范围、参与方式、交流结果管理等”；〔2 〕有的学者主张制定仅具有指导性的软法，因为风险交流具备的“主体互动性、信息不确定性、感知差异性、内容传播性、目标多样性、策略因应性等综合属性，都会使硬法在推进制度化方面显得力不从心”。〔3 〕但是，设计更加具体、更有造作性、更能指导实践的风险交流规范却是共识。
目前，中央层面可以检索到、唯一现行有效的系统指导食品安全风险交流的规范性文件是国家卫生和计划生育委员会（以下简称“国家卫生计生委”）办公厅于2014年1月28日发布的《食品安全风险交流工作技术指南》。国家食药总局也正在起草食品安全风险交流的规范性文件，并已在个别地区试点。可以预期，随着食品安全治理法治化水平的不断提高，食品安全风险交流的规范性文件体系将会越来越完备，食品安全风险交流互动也会越来越规范和有成效。笔者以为，无论是食品安全风险交流规范性文件的制定，还是食品安全风险交流活动实践，都需要注意几个重要问题。
一、明确食品安全风险交流的内涵，丰富风险交流的内容
食品安全风险交流，顾名思义，就是对与食品安全相关的风险进行沟通和交流的活动。因而，食品安全风险就是交流的内容。无论是以具有强制性的“硬法”来调整食品安全风险交流活动，还是以只具有指导意义而不具有强制性的“软法”来指导食品安全风险交流活动，都有一个基本前提，即准确界定食品安全风险的范围，由此合理界定食品安全风险交流的内容。这是有效开展食品安全风险交流工作的基础。
（一）食品安全风险交流的内涵
根据MBA智库百科的解释，风险是指在某一特定环境下，在某一地特定时段内，某种损失发生的可能性。〔4 〕可见，不确定性是风险的基本特征。《食品安全法》虽然确立了食品安全风险交流制度，但是却并没有对食品安全风险和食品安全风险交流作出明确的概念界定。目前，对食品安全风险交流的内涵界定并不统一，这必然会给食品安全风险交流实践带来交流内容宽窄不一的问题，并直接影响风险交流的效果。
国家卫生计生委在2014年发布的《食品安全风险交流工作技术指南》中规定：“食品安全风险交流是指各利益相关方就食品安全风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程。” 〔5 〕这是对“食品安全风险交流”唯一作出明确概念界定的规范性文件。这一概念将食品安全风险交流的内容限定为“食品安全风险、风险所涉及的因素和风险认知”。但是，学界对这一概念有不同的界定。例如，有的学者认为，“食品安全风险交流是指在风险分析过程中，风险评估者、风险管理者、消费者、产业界、学术界和其他利益相关方对风险、风险相关因素等的信息和看法，包括对风险评估结果和风险管理决策的互动式沟通”，〔6 〕相应的，风险交流的内容就是有关“风险、风险相关因素等的信息和看法”。有的学者认为，食品安全风险交流是指“在食品安全科学管理者、生产者、消费者、感兴趣的团体之间进行风险评估的结果、管理决策意见和见解传递的过程”，〔7 〕交流的内容则是风险评估的结果和管理决策。还有的学者认为，食品安全风险交流是指“食品安全监督管理部门、食品安全风险评估机构，就危害、风险、风险相关因素和风险认知在风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界和其他感兴趣各方中对食品安全的信息和看法所进行的互动式的交流沟通”。〔8 〕风险交流的内容既包括“风险、风险相关因素和风险认知”，还包括现实的“危害”。
综合卫生行政部门以及绝大多数学者的意见，可以将食品安全风险交流的内容分为三个层次：第一个层次的交流内容相对微观，仅指有关“风险评估结果和管理决策”的信息；第二个层次的内容相对中观，即将食品安全风险、风险相关因素以及风险认知作为食品安全风险交流的内容；第三个层次的范围相对宏观，不仅包括风险、风险相关因素和风险认知，还包括由食品造成的现实的危害。《食品安全法》规定的风险交流范围采用的是相对微观的标准，仅指“食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息”。
但是，无论是《食品安全法》，还是国家卫生计生委的《食品安全风险交流工作技术指南》，以及众多学者的观点，都没有明确食品安全风险交流的内容。根据《食品安全法》附则的解释，食品安全指食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。 食品安全治理实践中，两种情况会带来或引发食品安全风险：一种情况，由于食品有毒、有害或者不符合营养要求而带来的对公众身体健康和生命安全造成的急性、亚急性或慢性危害，如“三聚氰胺”事件、“染色馒头”、“瘦肉精”事件等都属于与这类风险。这种风险必须有效防范，或者及时采取补救措施。另一种情况，食品本身无毒、无害，也符合营养要求，不会对公众身体健康和生命安全造成任何不利影响，但是由于公众缺乏食品安全知识，或者对某些问题有误解，而产生群体性的食品安全恐慌，并对社会治理造成不利影响。这种风险虽然不是食品本身带来的，但却与食品有关，是公众不正确的风险认知引发的，是食品安全治理中时常面临的风险。如果这种风险得不到有效化解，虽然不会对公众的身体健康和生命安全构成现实危害，但是会成为社会治理中的不安定因素，也会对食品生产经营企业乃至整个食品产业造成不利影响。2015年1月发生的“金箔入酒”风波就属于此类风险。因此，笔者认为，在制定有关食品安全风险交流规范性文件的过程中，应该对《食品安全法》中确定的风险交流内容作扩张性解释，适度扩大食品安全风险交流的内容。
（二）食品安全风险交流的种类
风险最重要的特点是不确定性，风险事件不一定发生，但一旦发生，其负面的结果或影响大于正面。〔9 〕风险交流的目的正是为了避免或者最大限度地减少不确定的不利后果转化为确定性的不利后果。简而言之，风险交流的目的就是为了预防风险。从预防的角度看，效果最理想的预防应该是事前预防，能够避免不利后果的出现；效果居中的预防应该是事中预防，可以降低危害的程度或范围；效果最差的预防当属事后预防，通过采取补救措施，防范危害的进一步扩大。相应地，食品安全风险交流也包括事前交流、事中交流和事后交流。
事前交流，是指食品安全制度或政策制定中，针对决策或决定有关内容所作的沟通和交流，可以根据公众的意见及时调整食品安全政策和行政决定，增进公众对食品安全政策和治理决定的理解，从而极大提高政策、制度的实施效果。具体而言，食品安全事前交流可以包括就制定食品安全政策法规、制定食品安全标准以及食品许可过程中公众特别关注的问题，与公众展开及时的沟通和交流。国家卫生计生委就制定或修订食品安全标准、批准新的食品添加剂新品种等事项，在其官网上向社会公开征求意见，就是食品安全风险事前交流的一种形式。
事中交流是指对监管过程中发现的风险、风险因素进行的沟通和交流。《食品安全法》第23条规定的“就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息”进行的交流沟通，就属于事中交流。
事后交流主要是指发现不安全食品、出现食品安全事件或是发生食品安全事故后，就相关的救济措施与公众进行沟通，以防范风险进一步扩大的活动。
事前交流对食品安全工作的作用和意义完全不亚于事中和事后交流，甚至对保障公众身体健康和生命安全的意义更为积极，但立法者似乎忽视了这一点。《食品安全法》修订过程中，曾数次向社会公开征求意见，也得到了公众的积极回应。这就是很好的事前交流，对提高立法质量、增进法律实施效果大有裨益。2015年1月，国家卫生计生委拟批准金箔为食品添加剂新品种的函在全社会引起强烈关注。国家卫生计生委在此次事件中饱受指责，原因就在于缺乏及时的事前交流，而此事的圆满解决，也得益于国家食品安全风险评估中心组织的风险交流。
（三）扩展食品安全风险交流的内容
从食品安全治理效果出发，倒推食品安全风险交流的内容，笔者建议将食品安全法律法规和政策、食品安全标准和食品安全风险监测信息纳入风险交流的范围。
1.食品安全政策法规交流。食品安全与不特定公众的身体健康和生命安全、众多食品生产经营者的财产权利、相关监管部门的职能履行以及社会的稳定有序运行密切相关，涉及不特定的不同利益相关者。在制定法律法规和政策、作出行政决定的过程中，如果能够及时有效地与不同利益相关者沟通，最大化地寻求各方利益的最大公约数，使得法律、法规、政策的内容以及具体行政行为能够得到社会各界的认可，那么必然会大大提高法律、法规、政策的实施效果，提升具体行政行为的社会接受程度，从而有效防范社会风险。法律、法规、政策制定和行政决定过程中的风险交流，实质上也是科学立法、民主立法原则在食品安全治理领域的要求。《食品安全法》修订过程中，起草机关和立法机关曾多次赴多地调研，先后三次向社会公开草案文本，并向全社会公开征集意见，先后征得一万余条修改意见。起草机关和立法机关吸收了其中的很多意见。这种沟通方式使得立法过程本身就协调了不同利益相关者的诉求，增强了立法的社会基础，提升了法律的社会接受和认可程度，必然有利提升法律通过后的实施效果。
2.食品安全标准交流。食品安全标准涉及病理学、毒理学和膳食结构等各个方面的问题，是食品安全治理中一个具有基础性的技术规范，是监管部门、技术部门判断食品安全与否的科学依据。在2009年《食品安全法》实施过程中，学界、业界和公众普遍反映，我国食品安全标准信息公开的力度不够。依据《政府信息公开条例》的规定，食品安全标准的信息应该公开。实践中，只公开食品安全标准的文本，对标准制定过程中的相关信息并不公布。既然标准制订过程不公开，自然也就不存在交流的问题。这就导致有关利益主体对标准制定的科学性产生了质疑：我国的食品安全标准是依据什么制定的？制定过程中是否存在被有关食品企业，尤其是大的食品企业“利益捆绑”，从而导致某些食品企业操纵食品安全标准的问题？由于这些疑虑没有得到及时消解，便有了以国外的食品标准对比，甚至否定我国食品标准的批判声音。“很多人以为风险交流就是简单地告诉消费者或公众某种食品是否安全。但其实消费者希望了解的是作出这种决策的全部过程。某种食品安全与否以及为何安全或不安全，作出这种决策的科学依据和过程的透明度，是提升风险交流效果的基础”。〔10 〕故此，有必要将食品安全标准纳入风险交流的内容，及时与公众交流沟通标准的含义、标准制定的依据，标准制定过程中的专家信息披露、会议纪要，对行业协会、消费者组织的意见采纳与不采纳情况等实质性信息。及时围绕食品安全标准及相关信息展开风险交流，有利于增加公众的食品安全知识，提升公众对我国食品安全治理工作科学性的认可与对我国食品安全的信心。 3.食品安全风险监测信息交流。食品安全风险监测是监管部门实施食品安全监督管理的重要手段，风险监测的结果是开展食品安全风险评估、制定食品安全标准和评价食品安全总体状况的科学依据。在食品安全治理中，风险监测承担着为监管部门提供技术决策、技术服务和技术咨询的重要职能，具体包括四个方面的功能：“一是全面了解食品污染状况和趋势；二是发现食品安全隐患，协助确定需要重点监管的食品和环节，为监管工作提供科学依据；三是为风险评估、标准制定和修订提供基础数据；四是了解食源性疾病发生情况，以便早期识别和控制食源性疾病”。〔11 〕食品安全风险监测计划和监测方案是否科学可行，对于有效开展食品安全监督管理工作，无疑具有非常重要的基础性作用。但是，根据现有法律，食品安全风险监测信息只为监管决策服务，并不向社会公开，也不会对监管信息进行风险交流。
二、扩大风险交流主体，赋予不同主体平等的交流地位
（一）现行法律规定的风险交流主体
关于风险交流的主体，《食品安全法》第23条规定，由“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构”，“组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等”开展风险交流活动。根据国务院“三定”方案和《食品安全法》的规定，负有食品安全监督管理职能的行政机关主要是县级以上食品药品监督管理、卫生行政、农业行政和质量监督等部门。食品安全风险评估委员会的技术机构就是2011年正式成立的国家食品安全风险评估中心。因此，县级以上食品药品监督管理、卫生行政、农业行政和质量监督等部门以及食品安全风险评估专家委员会和国家食品安全风险评估中心是我国食品安全风险交流活动的组织者和主导者，由其启动风险交流程序。风险交流的对象是食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，它们是风险交流活动的被动参与者。
食品安全风险交流的目的是增进不同利益相关者之间的沟通、互信和理解，有效规避风险。所以，有效的风险交流应当是只要有风险，就应当及时交流。而根据《食品安全法》第23条的规定，则是不仅要有风险，而且要在食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构认为有必要的时候，才会开展交流活动。
（二）不同利益相关者在风险交流中的地位应当平等
世界卫生组织/联合国粮农组织（WHO/FAO）出版的《食品安全风险分析——国家食品安全管理机构应用指南》中明确指出：“风险交流是在风险分析全过程中，风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程，内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据”。〔12 〕政府管理者、风险评估专家，消费者、企业、媒体、非政府组织等与食品安全风险有关的所有利益相关者，都是风险交流的主体，在风险交流活动中都处于平等沟通和交流的地位。
只有在地位平等的基础上开展风险交流，才能保证交流各方的观点能够充分交流、碰撞，才能保证交流的结果是以理服人、以专业知识服人、以数据服人，或者是交流各方的相互妥协。在我国，政府在食品安全监管的政策制定、信息掌握方面都具有绝对优势，只有在规范性文件和实践中都赋予不同利益相关者平等的交流地位，才能使风险交流不流于形式，不仅仅具有象征意义。所以，应当通过修订《食品安全法实施条例》或制定其他规范性文件的方式，赋予食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体要求政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构开展风险交流，让其主动开展风险交流活动的权利。当然，无论是哪一类主体组织开展风险交流，都应当以科学为基础，并对风险交流过程中的观点和意见负责。同时，由于消费者个体在信息获取、知识储备和技术支持方面都处于绝对弱势，为了保证其平等的交流地位，有关食品安全风险的合理怀疑和在风险交流活动中的意见表达，即使不正确也可以免责。因为，食品安全风险交流的重要目的就是要解决公众的疑问、化解公众的怀疑。
（三）引入第三方交流主体
虽然风险交流是《食品安全法》修订中新增的一项制度，但是在2009年《食品安全法》实施过程中，我国已经进行了食品安全风险交流方面的探索并已经开展了相关的风险交流工作。例如，国家食品安全风险评估中心的组织机构中就设有风险交流部，〔13 〕围绕“炊具锰迁移对健康的影响”、“反式脂肪酸的功过是非”、“金箔入酒”等公众关心的食品安全热点问题开展了一系列风险交流活动，如食品安全知识进社区、进校园活动。这对于消除公众的食品安全恐慌、增加公众的食品安全知识、帮助公众梳理正确的食品安全理念，发挥了非常积极的作用，也在很大程度上提升了食品安全治理效果。但是，风险交流的效果总体并不理想。究其原因，一是法律对食品安全风险评估没有明确规定，导致风险评估活动具有较大的随意性，风险交流的启动、主体、程序等都缺乏规范性；二是国家食品安全风险评估中心总共只有200人的编制，专门从事风险交流工作的人更少，人手的紧缺影响了风险交流的及时性和有效性；三是国家食品安全风险评估中心具有鲜明的官方色彩，公众对其交流立场存在合理怀疑，因而对风险交流的信息并不充分信任。
及时有效的风险交流应该做到，只要公众有疑问、有困惑、有不安全感，就应该给予权威的解答、及时的沟通。然而，行政资源有限、基层食品药品监督管理机构执法人员执法能力和专业水平总体不高更是客观的事实。与公众的食品全要求不断提高相比，县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构的“官方”背景依旧，风险交流资源有限的状况短期内也很难有明显改观。这就产生了公众对风险交流的高需求与风险交流组织机关供给能力有限的矛盾。这一矛盾若不能有效化解，风险交流的效果就会受到影响。 如何解决这对供需矛盾，《食品安全法》给我们提供了一个总体思路和指导原则，那就是该法第3条提出的“社会共治”。食品安全问题是全社会共同关注的问题，只有积极调动社会各方力量，才有可能从根本上解决问题。在食品安全治理中，政府及其职能部门固然应该起主导作用，因为政府及其职能部门掌握着最全面的信息、最权威的话语权。与此同时，也不能忽视专业技术机构、专家学者等第三方力量、民间力量的重要作用。实际上，由于第三方机构、专家学者地位上的中立性和超然性，专家学者知识上的专业性和身份上的非官方化，都有助于提升其交流话语的平民化、亲民化，促使其观点更容易被广大公众所接受，提高风险交流的效果。与政府职能部门相比，第三方机构、专家学者个人参与交流，既充分体现了“社会共治”的食品安全工作原则，又能最大限度地降低食品安全风险交流的行政成本，提高风险交流的及时性，提高风险交流的实际效果。当然，食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构应当对高校、科研机构、有资质的技术机构等第三方组织和有专家学者开展的风险交流活动进行必要的指导，确保交流内容的科学性和交流目的的正当性。
三、注重风险交流的及时性，突出交流方法的针对性
食品安全风险中既有客观的风险，也有主观的风险。食品是否有毒、有害，是否符合营养要求等，是能够科学分析和评判的风险，是客观风险。而公众对食品风险的认知则是主观风险，“是基于各种客观因素（比如，客观的风险事件，风险沟通以及风险事件发生的条件等）的风险信息的主观感受和整合”。〔14 〕风险认知中的“风险”通常并不会带来实际的危害，但是却会让公众产生“不安全感”。消解这种“不安全感”，是食品安全风险交流的重要目的之一。但是，与客观风险不同，这种主观的“不安全感”会因为感知主体的不同，而出现非常大的差异。美国学者萨德曼在20世纪90年代就提出，危险性=危害+情绪愤怒，即公众对某种危险的接受程度很重要地取决于他们气愤的程度。〔15 〕根据风险性质以及公众情绪的不同，具体事件的风险程度会有四种类型，相应的风险交流方法或策略也有四种类型。
公众的风险认知与风险程度密切相关，不同年龄、性别、教育背景、文化程度的公众，对食品安全知识的接受能力和掌握程度是不同的，对食品安全的关注点也是不同的，对食品安全风险的敏感程度是有差异的。正因为如此，欧洲食品安全局将食品安全风险交流描述为“在正确的时间通过正确的方式将正确的信息传达给正确的人”。〔16 〕所以，在食品安全风险交流过程中，针对不同的群体、不同对象，选择恰当的交流时机，采用合适的交流方法，才有可能达到事半功倍的交流效果。
由于风险交流分为事前交流、事中交流和事后交流，应当加强事前和事中交流。因此，加强事前和事中交流，在公众风险认知出现偏差的初始时期或风险尚在可控范围时，就采取合适的交流方式，合理引导，使公众的风险感知程度与食品客观风险因素的实际危害程度一致，对于有效控制食品安全风险至关重要。
关于风险交流的方式，国家卫生计生委发布的《食品安全风险交流工作技术指南》从科教宣传、政策措施发布、食品安全标准、食品安全风险评估等四个风险关键点，分别设计了不同的风险交流形式。例如，科普宣传中风险交流的主要形式包括制作和散发折页、展板、光盘、购物袋、台历、冰箱贴、网络音视频、动画、短信、手机报等各种形式的科普载体，开展机构开放日、专家街头咨询、社区讲座、培训或座谈、科普展览、情景模拟、名人代言等公众活动；政策措施发布实施过程中风险交流的主要形式有配套相关解读材料、对特定群体举办培训或讲座、利用媒体进行重点内容解读；食品安全标准风险交流的主要形式包括标准配套问答、媒体采访、标准宣贯培训、折页、手册、新闻稿、光盘、公众活动、新媒体传播等；食品安全风险评估风险交流的主要形式包括发布风险评估结果及配套问答、向食品安全监管机构的通报、学术界交流、公众活动、出版物等。〔17 〕指南采用列举方式，罗列了食品安全风险交流中的若干形式，这是目前仅有的明确列举风险交流形式的规范性文件。在当前我国食品安全风险交流规范体系尚不健全、食品安全风险交流工作，尤其是基层的食品安全风险交流工作尚在起步的阶段，这些交流方法对各级卫生行政部门开展食品安全风险交流工作有一定的指导作用，对其他食品安全风险交流规范性文件的制定提供也具有一定参考和借鉴意义。
风险交流工作固然应当遵循一定的方法和策略，但是由于交流对象不同、交流时机不同，交流方法也必然会有差异，因此风险交流有方法，但并无定法。比如，培训或座谈是科普宣传的重要形式，但是对中小学生、退休老人、孕妇培训的内容、方法都应该有所却别。可以说，差异化是食品安全风险交流的重要特征。因此，在相关规范性文件中，对风险交流的方法应当仅作指导性、原则性规范，鼓励不同主体开展多种形式的风险交流活动。同时，应当加强对食品安全风险交流人员的培训，鼓励专业的风险交流人员在具体交流活动中发挥积极性和主观能动性，运用和探索针对不同风险环境、不同群体的多种风险交流形式。
四、强调风险交流的互动性
食品安全监督管理部门的很多工作人员认为，监管部门依法发布食品安全风险警示和公布食品安全信息的活动，就是风险交流活动。其实，食品安全风险交流与风险警示、信息发布是有明显区别的。风险警示和信息发布可以理解为是风险交流的具体形式，但是，风险交流的内容却远远超过风险警示和信息发布。正是这种误解，在很大程度上造成了我国的食品安全风险交流探索主要是单向的信息传递，而不是信息和观点的互动交流。
《食品安全法》第22条规定：“国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院食品药品监督管理部门应当及时提出食品安全风险警示，并向社会公布。”据此，食品安全风险警示公布的前提是综合分析食品安全风险评估结果和食品安全监督管理信息，表明特定食品具有较高程度的病理性、毒理性风险，而非公众认知偏差产生的认知性风险；公布主体只能是国务院食品药品监督管理部门。“针对特定商品的食品安全风险警示行为一旦发布，可能出现两种截然不同的后果： 一是商品确实存在问题，人们的消费安全得到保障；二是商品事后被证明没有问题，生产经营者的营业自由受到侵害。” 〔18 〕食品安全风险警示信息是食品安全信息发布制度的重要内容。《食品安全法》第118条第1款规定，国家建立统一的食品安全信息平台，实行食品安全信息统一公布制度，国家食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息，都应当由国务院食品药品监督管理部门统一公布；如果食品安全风险警示信息和重大食品安全事故及其调查处理信息的影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门公布。 根据《政府信息公开条例》，食品安全风险警示信息和应当统一公布的食品安全信息符合第9条第1项、第2项规定的“涉及公民、法人或者其他组织切身利益”，“需要社会公众广泛知晓或参与”的要求，属于政府依职权主动公开的信息；同时，因其属于第10条第11项规定的“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”，属于应当重点公开的政府信息。食品安全风险警示信息和应当统一公布的食品安全信息都是《政府信息公开条例》规定的必须公开的政府信息，并且应当严格依照《政府信息公开条例》规定的方式和程序公开。换言之，发布食品安全风险警示和公布食品安全信息，都是食品药品监督管理部门的法定义务，具有强制性。而且，只要食品药品监督管理部门依照法定方式和程序公开了风险警示信息和其他食品安全信息，就应当推定公众知晓了，其法定义务也就完成了。可见，食品安全风险警示信息公布和食品安全信息发布具有强制性、单方性。
食品安全风险警示公布和信息发布固然有利于避免风险，但是却有别于食品安全风险交流。一方面，食品安全风险交流未必只在实际上存在较高程度风险时才开展。即使食品本身的危险程度并不高，甚至并无风险，但公众因为误解、误导等原因而认为食品有风险时，也应当及时进行风险交流，化解公众的疑虑。传统的风险沟通理论认为，风险交流就是向不具备风险知识的普通公众解释有关风险的技术信息，使之接受风险状态及风险决策。这种情况下的风险沟通，实质上是单向的风险告知，公众是没有发言权的被告知者。随着食品安全治理实践的发展，国际上食品安全风险交流经历了从“单向告知”转向“共同参与”的发展过程，〔19 〕公众在风险交流中的角色从“无知”的信息接收者转变到需要观照的权利主体，再发展成为合法化的合作伙伴。〔20 〕这就是说，风险交流活动不再是食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构单方面“说”，食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会、新闻媒体以及普通消费者被动的“听”的过程，而是包括监管部门和社会公众在内的不同的利益相关方共同参与、共同交流、建立理解和信任的过程。因此，食品安全风险交流必须注重互动性和积极回应性。监管部门、生产者、经营者等在沟通的时候，不仅要向公众传递正确的知识和信息，还要关注公众的想法、意见和感受，并准确分析公众产生一定想法、意见和感受的原因，并据此采取恰当的沟通方式。正如科维洛和桑德曼曾指出的，“如果你为应对一个风险情形而提出一个实质性行动的时候，而且你想人们来听一听，你首先得听听他们。” 〔21 〕
食品安全风险交流活动虽然应当根据不同的风险内容、针对不同的对象做差异化的交流，并不一定会有强制性的方式和程序，但是交流活动本身的效果仍然是可评价的。例如，《食品安全法》修订过程中，法律起草机关和立法机关多次向社会公开征求意见，先后征集到10000多条公众意见，并吸收和采纳了其中的不少意见。应当说，《食品安全法》修订中，起草机关和立法机关已经有了明确的风险交流意识，并且开展了风险交流活动，但这种交流并不算完美或者成功，学界、业界和社会公众对这种交流仍然不够满意。原因在于，起草机关和立法机关都没有对公众意见进行分门别类的分析，没有说明公众对立法中的哪些问题比较关注，分别有哪些不同的观点；起草机关和立法机关采纳或不予采纳某些观点的具体考量是什么。立法中这种不够完美的交流活动恰好说明，风险交流必须注重互动性，注重观点之间的对话、沟通甚至交锋，达至交流各方的相互理解和共识。所以，能够及时回应和化解公众疑虑、最大限度地达成各利益相关方共识和互信的风险交流，才是成功的交流活动；反之，则并不成功。
在目前互联网快速发展的背景下，有必要构建统一开放的食品安全风险交流平台，增强风险交流的互动性。这种交流平台一方面具有舆情监测的功能，有利于及时发现食品安全热点问题、舆情动态，并及时采取适当的交流形式。另一方面，在这个交流平台中，食品安全的不同利益相关方可以进行多角度的平等交流。
五、充分发挥媒体在风险交流中的积极作用
根据《食品安全法》第23条的规定，新闻媒体是食品安全风险交流的主体之一。实践中，新闻媒体在食品安全治理中确实起着非常重要的作用，当然，这种作用也是一把“双刃剑”。
一方面，媒体发挥舆论监督作用，对于发现食品安全问题，督促监管部门严格执法和生产经营者依法生产经营，发挥了非常积极和正面的作用。近年来发生的一些轰动性的食品安全事件，如2004年的安徽阜阳劣质奶粉事件、2005年苏丹红事件、2008年的三鹿三聚氰胺事件、2012年双汇瘦肉精事件和酒鬼酒塑化剂污染事件、2014年肯德基冰块细菌超标事件等，都是由媒体最先报道并为公众所熟悉，继而监管部门有针对性地采取行政措施，防止了类似事件的继续发生。在这些报道中，媒体记者遵循客观、真实的新闻报道基本原则，通过“调查、曝光、追问，将问题摆在政府、民众、监管职能部门等社会有关方面前，引起大家的注意、警惕和重视”。〔22 〕媒体用事实说话，为监管部门的治理工作提供线索，敦促监管部门及时恰当行使监管职权，普及食品安全知识，提高公众的食品安全防范意识，对促进食品安全治理形势的不断好转，发挥了积极的监督和促进作用。
另一方面，媒体发布不实信息，夸大食品安全风险，从而引发不必要的食品安全恐慌的情况也客观存在。食品安全工作的基础是科学，食品安全监管和食品安全报道都应当以与食品安全相关的科学知识为基础。长期以来，我国新闻报道的专业划分也不精细，在食品安全这一专业性非常强的领域，大多数媒体人员都并不专业，甚至是外行。但是，媒体被称为“第四种权力”，媒体报道所具有的传播力和影响力，又使得媒体未必专业的报道会对公众产生广泛的影响。近年来，公众对食品安全的要求越来越高，食品安全问题成为关注度高、燃点低的社会焦点问题。同时，媒体间的竞争趋于白热化，一些媒体为了在激烈的竞争中求生存，习惯于以耸人的消息博取读者的眼球。尤其是自媒体技术的发展使得人人都成为信息源和“发声筒”，自媒体在食品安全信息传播中的“杀伤力”越来越大，但是其传播的专业性和科学性却几乎没有任何要求和限制。所以，媒体报道在食品安全治理中的负面影响也不容小觑。2015年初的“金箔入酒”风波就是由于网络媒体的不恰当报道和宣传引起的，给监管部门的工作造成了不必要的困扰。更有甚者，一些自媒体大肆传播“肯德基使用六翅八腿怪鸡”等网络谣言，给公众中造成了一定的恐慌，给食品生产经营企业造成了非常不利的影响。
如何既充分调动媒体报道的积极性，有效发挥媒体在食品安全治理中的积极作用，又最大限度地避免可能产生的负面影响。这是食品安全风险交流规范化过程中应当关注的问题。
发挥媒体在食品安全治理中积极的监督作用是落实食品安全社会共治原则的重要路径之一。