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摘 要：农业保险市场失灵的存在为政府干预提供了理由，借鉴国际经验，我国建立了政策性农业保险制度。该制度自推广以来，取得长足发展，对稳定和发展农业生产起了重要作用，但是因种种原因该制度还面临着诸多困难。本文针对问题做了相应的探讨。
关键词：农业保险；政策性农业保险；发展策略
作者简介：郭江华（1977-），男，江西新建人，华东交通大学理工学院讲师，硕士，研究方向：公共管理、保险。
中图分类号：F840．66 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.44 文章编号：1672-3309（2012）04-103-02
“政策性农业保险是指政府为了实现特定的政策目标，通过参与部分农业保险产品的运营，或对相关农业保险业务参与主体提供一定的扶持、优惠或补贴等促进政策的一种制度安排”。[1]国内外政府之所以要介入农业保险领域原于该市场存在失灵。[2]、[3]
一、政策性农业保险的理论依据
（一）农业保险具有准公共产品属性
公共财政理论依据产品是否具备竞争和排他性，将产品分为私人产品、纯公共产品和准公共产品。私人产品同时具备竞争性和排他性，由市场提供；纯公共产品同时具备非竞争性和非排他性，由政府提供；准公共产品要么具备竞争性和非排他性，要么具备非竞争性和排他性，其介于私人产品与纯公共产品之间，由市场加政府联合提供。
那么农业保险属于何种产品？不防假定其归属于私人产品，则同时具备竞争必和排他性。如果具备竞争性则应满足有效需求和有效供给两个条件。然而，农业保险有别于其他险种，即风险高。高风险导致农业保险保费率也高。高额的保费率相对低收入的农民，导致对农业保险的潜在需求无法转变成有效需求。另外，农业保险受逆向选择的影响较其他险种要大，通常以营利为目的的保险公司不愿意提供这种产品。可见，农业保险市场不是一个有效的市场。为了解决这一问题，国际通行做法是给予农业生产者或保险机构一定水平的财政补贴，从而解决有效需求和供给不足问题，这种做法我国称之为政策性农业保险。
（二）农业保险具有正外部效应
福利经济学认为，当厂商边际私人净产值不等于边际社会净产值时就产生了外部效应，可分为正外部效应和负外部效应。如果边际社会净产值大于边际私人净产值，称之为正外部效应，而相反则称之为负外部效应。为鼓励更多具有正外部效应的交易发生，政府一般采用税费减免、财政补贴等手段。
农业保险具有正外部效应。首先，农业本身就具有正外部效应，因为农业是国民经济的基础，农业稳定，不仅农民受益，而且会惠及整个社会；农业歉收，受损的也不只是农民，而会波及社会的每个成员。可见，农业生产边际社会净产值大于边际私人净产值，具有正外部效应之特性。其次，农业保险具有正外部效应。因为有了农业保险后，农民无后顾之忧，敢于投入，从而保证农业再生产顺利进行和国民经济的稳定。
（三）农业保险信息不对称
农业保险市场存在信息不对称。因为，农业保险一般采用委托——代理制度，在该制度下农业生产单位作为委托方处于信息优势方，而作为代理方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势方。如此一来，很容易产生逆向选择和道德风险。据有关专家统计，仅农作物保险赔付一项其道德风险所占的比例高达20%，在牲畜赔付中骗赔现象更为严重。[4]
二、我国政策性农业保险发展现状
自2004年推广政策性农业保险以来，该政策在我国得到迅速发展，对提高农民收入，稳定和发展农业生产起了重要作用，但是由于种种原因，该政策还面临一系列发展问题。
（一）立法缺失，政策性农业保险缺乏制度保障
健全的法制是政策性农业保险得以成功实施的关键，这已被国际经验证实。如美国的《联邦作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、韩国的《农业灾害损失补偿法》等，这些国家的法律对农业保险的经营原则、保险责任、保险费率、赔偿办法、农业保险经营主体的地位以及政府在农业保险中的作用等都做出了明确的法律规定，保证了农业保险得以顺利推进。[5]然而，至今我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，极大地影响了政策性农业保险的规范化、制度化发展。
（二）农民防范风险意识淡薄、农业保险高保费率和人才缺失，制约了政策性农业保险的推广
1．农民防范风险意识淡薄。农业生产长期“靠天吃饭”，大部分农民在自然灾害面前实质上是无能为力的，而我国历来在发生重大自然灾害后，政府或多或少都一定数量的拨款以赈灾，这就养成了农民一遇灾害就坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。
2．农业保险高保费率。农业生产对自然环境的依赖程度较其他产业要大，这使得农业风险有许多不同于其他财产风险和人身风险之处，即风险损失率高。高风险导致农业保险的高保费率，相对低收入的农民和有限的财政补贴，即使近年来许多农民意识到政策性农业保险的重要性，但苦于支付能力不足而不能将对农业保险的潜在需求转换为有效需求。
3．农业保险领域人才缺乏。农业保险专业性较强，需要既懂保险学又熟悉农业、气象、防疫等多学科的复合型人才。然而，我国农业保险业务开办时间短，还没有形成一套专门培养服务于农业保险的人才机制，导致自然灾害发生后，不能及时勘察、理赔的现象时有发生，直接损害了农民的利益，间接影响了其参加政策性农业保险的积极性。
三、我国政策性农业保险的发展策略
（一）加快政策性农业保险法律法规的立法步伐
由于立法的缺失导致政策性农业保险的发展缺乏制度保证。因此，当前加大政策性农业保险立法进程具有十分重要意义，但考虑到立法的现实条件，在目前条件不完全具备的情况下，应当尽快颁布实施《政策性农业保险条例》，在条件成熟时，加快制定《农业保险法》及其相关配套制度，对政策性农业保险的经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及保险监督做出具体规定。
（二）加大宣传、提高财政补贴效率和人才培养
由于农民风险意识淡薄、农业保险保费率高以及缺乏农业保险方面的人才影响了政策性农业保险在我国的推广，因此目前加大宣传、提高财政补贴效率和加快人才培养亦十分紧迫。一是可以通过电视、广播、报纸等及时宣传农业保险的政策、普及农业保险知识，提高农民参保意识；二是各级政府部门要结合本地农业实际，有针对性地组织开展多种形式的专业培训，培养一批既懂农业又懂保险的复合型专业人才队伍；三是保险公司应加强在岗职工培训与管理，提高现有农业保险工作人员的业务理论水平和实际操作技能，通过外聘及合作培养高层次管理人才，以适应提高农业保险经营管理水平的需要。
（三）建立巨灾风险分散机制
农业保险经营风险高，如果风险分散渠道狭窄，一旦发生大灾损失，对保险公司营利状况将产生严重影响。因此，国际通行做法是通过再保险或建立巨灾风险基金对以应对。近年来，我国也意识到再保险和巨灾风险基金的重要性，也开展了一些有实效的工作，但总体而言还尚未形成农业保险巨灾风险分散机制。为此，一方面在国家和省级政府层面建立农业保险再保险公司，以分散市县经农业保险机构的风险；另一方面要严格管理，从政策性农业保险业务利润中按比例提取的风险准备金，以备重大灾害的补偿。
参考文献：
[1] 曾玉珍.政策性农业保险内涵、功能及作用路径的新诠释[J].经济问题，2011，（04）.
[2] 高鸿业.西方经济学（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社,2008.
[3] 张跃华、施红.补贴、福利与政策性农业保险——基于福利经济学的一个深入探讨[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2011,（07）.
[4] 金大卫.政策性农业保险的道德风险调控初探[J].农业经济问题，2009,(10).
[5] 叶明华.政策性农业保险的国际借鉴：制度演进与操作范式[J].全球化与中国,2012,（03）.
关键词：农业保险；政策性农业保险；发展策略
作者简介：郭江华（1977-），男，江西新建人，华东交通大学理工学院讲师，硕士，研究方向：公共管理、保险。
中图分类号：F840．66 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.04.44 文章编号：1672-3309（2012）04-103-02
“政策性农业保险是指政府为了实现特定的政策目标，通过参与部分农业保险产品的运营，或对相关农业保险业务参与主体提供一定的扶持、优惠或补贴等促进政策的一种制度安排”。[1]国内外政府之所以要介入农业保险领域原于该市场存在失灵。[2]、[3]
一、政策性农业保险的理论依据
（一）农业保险具有准公共产品属性
公共财政理论依据产品是否具备竞争和排他性，将产品分为私人产品、纯公共产品和准公共产品。私人产品同时具备竞争性和排他性，由市场提供；纯公共产品同时具备非竞争性和非排他性，由政府提供；准公共产品要么具备竞争性和非排他性，要么具备非竞争性和排他性，其介于私人产品与纯公共产品之间，由市场加政府联合提供。
那么农业保险属于何种产品？不防假定其归属于私人产品，则同时具备竞争必和排他性。如果具备竞争性则应满足有效需求和有效供给两个条件。然而，农业保险有别于其他险种，即风险高。高风险导致农业保险保费率也高。高额的保费率相对低收入的农民，导致对农业保险的潜在需求无法转变成有效需求。另外，农业保险受逆向选择的影响较其他险种要大，通常以营利为目的的保险公司不愿意提供这种产品。可见，农业保险市场不是一个有效的市场。为了解决这一问题，国际通行做法是给予农业生产者或保险机构一定水平的财政补贴，从而解决有效需求和供给不足问题，这种做法我国称之为政策性农业保险。
（二）农业保险具有正外部效应
福利经济学认为，当厂商边际私人净产值不等于边际社会净产值时就产生了外部效应，可分为正外部效应和负外部效应。如果边际社会净产值大于边际私人净产值，称之为正外部效应，而相反则称之为负外部效应。为鼓励更多具有正外部效应的交易发生，政府一般采用税费减免、财政补贴等手段。
农业保险具有正外部效应。首先，农业本身就具有正外部效应，因为农业是国民经济的基础，农业稳定，不仅农民受益，而且会惠及整个社会；农业歉收，受损的也不只是农民，而会波及社会的每个成员。可见，农业生产边际社会净产值大于边际私人净产值，具有正外部效应之特性。其次，农业保险具有正外部效应。因为有了农业保险后，农民无后顾之忧，敢于投入，从而保证农业再生产顺利进行和国民经济的稳定。
（三）农业保险信息不对称
农业保险市场存在信息不对称。因为，农业保险一般采用委托——代理制度，在该制度下农业生产单位作为委托方处于信息优势方，而作为代理方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势方。如此一来，很容易产生逆向选择和道德风险。据有关专家统计，仅农作物保险赔付一项其道德风险所占的比例高达20%，在牲畜赔付中骗赔现象更为严重。[4]
二、我国政策性农业保险发展现状
自2004年推广政策性农业保险以来，该政策在我国得到迅速发展，对提高农民收入，稳定和发展农业生产起了重要作用，但是由于种种原因，该政策还面临一系列发展问题。
（一）立法缺失，政策性农业保险缺乏制度保障
健全的法制是政策性农业保险得以成功实施的关键，这已被国际经验证实。如美国的《联邦作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、韩国的《农业灾害损失补偿法》等，这些国家的法律对农业保险的经营原则、保险责任、保险费率、赔偿办法、农业保险经营主体的地位以及政府在农业保险中的作用等都做出了明确的法律规定，保证了农业保险得以顺利推进。[5]然而，至今我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，极大地影响了政策性农业保险的规范化、制度化发展。
（二）农民防范风险意识淡薄、农业保险高保费率和人才缺失，制约了政策性农业保险的推广
1．农民防范风险意识淡薄。农业生产长期“靠天吃饭”，大部分农民在自然灾害面前实质上是无能为力的，而我国历来在发生重大自然灾害后，政府或多或少都一定数量的拨款以赈灾，这就养成了农民一遇灾害就坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识。
2．农业保险高保费率。农业生产对自然环境的依赖程度较其他产业要大，这使得农业风险有许多不同于其他财产风险和人身风险之处，即风险损失率高。高风险导致农业保险的高保费率，相对低收入的农民和有限的财政补贴，即使近年来许多农民意识到政策性农业保险的重要性，但苦于支付能力不足而不能将对农业保险的潜在需求转换为有效需求。
3．农业保险领域人才缺乏。农业保险专业性较强，需要既懂保险学又熟悉农业、气象、防疫等多学科的复合型人才。然而，我国农业保险业务开办时间短，还没有形成一套专门培养服务于农业保险的人才机制，导致自然灾害发生后，不能及时勘察、理赔的现象时有发生，直接损害了农民的利益，间接影响了其参加政策性农业保险的积极性。
三、我国政策性农业保险的发展策略
（一）加快政策性农业保险法律法规的立法步伐
由于立法的缺失导致政策性农业保险的发展缺乏制度保证。因此，当前加大政策性农业保险立法进程具有十分重要意义，但考虑到立法的现实条件，在目前条件不完全具备的情况下，应当尽快颁布实施《政策性农业保险条例》，在条件成熟时，加快制定《农业保险法》及其相关配套制度，对政策性农业保险的经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任以及保险监督做出具体规定。
（二）加大宣传、提高财政补贴效率和人才培养
由于农民风险意识淡薄、农业保险保费率高以及缺乏农业保险方面的人才影响了政策性农业保险在我国的推广，因此目前加大宣传、提高财政补贴效率和加快人才培养亦十分紧迫。一是可以通过电视、广播、报纸等及时宣传农业保险的政策、普及农业保险知识，提高农民参保意识；二是各级政府部门要结合本地农业实际，有针对性地组织开展多种形式的专业培训，培养一批既懂农业又懂保险的复合型专业人才队伍；三是保险公司应加强在岗职工培训与管理，提高现有农业保险工作人员的业务理论水平和实际操作技能，通过外聘及合作培养高层次管理人才，以适应提高农业保险经营管理水平的需要。
（三）建立巨灾风险分散机制
农业保险经营风险高，如果风险分散渠道狭窄，一旦发生大灾损失，对保险公司营利状况将产生严重影响。因此，国际通行做法是通过再保险或建立巨灾风险基金对以应对。近年来，我国也意识到再保险和巨灾风险基金的重要性，也开展了一些有实效的工作，但总体而言还尚未形成农业保险巨灾风险分散机制。为此，一方面在国家和省级政府层面建立农业保险再保险公司，以分散市县经农业保险机构的风险；另一方面要严格管理，从政策性农业保险业务利润中按比例提取的风险准备金，以备重大灾害的补偿。
参考文献：
[1] 曾玉珍.政策性农业保险内涵、功能及作用路径的新诠释[J].经济问题，2011，（04）.
[2] 高鸿业.西方经济学（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社,2008.
[3] 张跃华、施红.补贴、福利与政策性农业保险——基于福利经济学的一个深入探讨[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2011,（07）.
[4] 金大卫.政策性农业保险的道德风险调控初探[J].农业经济问题，2009,(10).
[5] 叶明华.政策性农业保险的国际借鉴：制度演进与操作范式[J].全球化与中国,2012,（03）.