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摘 要： 大城市乡镇事业单位内部人员和编制状况是透视其公共服务人员和编制规模的一个重要窗口。文章以上海市P镇的11家事业单位为例，描述其编制和人员现状及存在的问题，从客观环境的变化、主观层面的冲动和结构不合理等角度对超编的原因进行学理分析，在此基础上提出治理超编、完善基层治理结构的政策建议。
关键词： 大城市乡镇；事业单位人员超编；政策建议
中图分类号： D625 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2017）04-059-（12）
一、 问题的提出
乡镇政府是我国现有五级政府中的最低一级，是直接面向社会大众，提供公共服务、管理社会公共事务的一级政府。随着我国城市化进程的不断推进，一方面，大城市民众对政府公共服务的需求不断增长，乡镇政府需要承担更多的公共服务和公共管理职能；另一方面，简政放权是中央政府对各级地方政府的总体要求，控制编制和人员数是政府改革的外在压力；同时，大城市乡镇政府财政状况较好，对于工作人员有膨胀的内在冲动。总体而言，人员和编制存在内在膨胀冲动和外在压缩控制的双重张力，大城市镇政府内部的公务员编制受到了严格控制，而对于事业单位内部编制和人员数的控制相对较弱。可以说事业单位内部人员和编制状况是透视大城市乡镇政府公共服务人员和编制规模的一个重要窗口，对于进一步推进大城市乡镇行政改革有重要意义。
人员超编一直是困扰我国政府的一个重要问题，超编问题在不同地区、不同层次、不同领域的表现不尽相同，在各类公共组织中，事业单位超编尤为严重，其超编的绝对数量和相对数量均大于党政机构和政法部门。本文以上海市P镇的11家事业单位为例，描述其编制和人员现状及其带来的问题，对超编的原因进行学理分析，在此基础上提出治理超编、完善基层治理结构的政策建议。
二、 大城市乡镇事业单位人员超编现状
上海是我国大城市的代表，其政府治理模式及人员规模在大城市管理中具有典型性。M区是上海市的一个近郊地区，下辖一个工业区、四个街道和九个镇。P镇是位于上海市M区城郊结合部的一个乡镇。2000年，M区将L、D、C三个地区合并为P镇，2016年又将PJ街道从P镇中析出。截至2016年9月，P镇行政区划面积为102.56平方公里，下辖56个行政村、38个居委、42个社区，2015年总人口为23.5万人。总体而言，P镇属于上海市城郊结合部的大镇。由于行政区划面积大，管辖事务杂，人口多，所以P镇的内设部门和其他镇级政府相比机构设置比较多，共有38个机构和单位。其中机关单位7家，区属事业单位11家，镇属事业单位10家，镇属公司制单位7家和3个创新型临时性综合治理中心（参见表1）。其中，P镇区属事业单位共有11家，占全镇所有机构和单位的比重为29%，在各类机构中占比最大，其次占比较大的是镇属事业单位，为26%（参见图1）。本文以表1中的11家区属事业单位人员为例分析人员超编问题。这些事业单位主要承担由区、镇两级政府职能转移而衍生出的工作，例如农业服务中心主要承担全镇范围内与农业有关的工作，其内设机构包括：农田管理科、蔬菜管理科、种植管理科、统计结算科、养殖管理科、新农村建设科和绿林管理科。
上海市政府和M区政府对于事业单位编制数有如下的政策规定：（1）人员编制10名以上的，可以设置内设机构；规模较小、任务单一以及科级以下事业单位一般不设内设机构；（2）内设机构数量按照人员编制数额确定：人员编制10-19名的，可设置2-3个；20-39名的，可设置4-5个；40-79名的，可设置6-7个；80名或80名以上的，不超过8个；（3）单位领导职数：正职1名；人员编制7-15名的，可设置1名副职；16-50名的，可设置2名副职；51-100名的，可设置3名副职；副职数最多不超过4名；（4）内设机构领导职数：单位编制数在50名以下的，不超过编制数的20%。
然而，具体分析P镇11家区属事业单位的人员和编制情况，可以发现实际工作人员超编现象普遍存在，在一些部门和领域尤其严重。具体表现为以下方面：
第一，人员数超编现象普遍存在。
如表2所示，11家单位的人员平均超编率是243%，超过平均值的有6家，其中社区事务受理服务中心的超编率为600%，也就是编外实有人数是编制实有人数的6倍。由图2也可以看出，社区事务受理服务中心的实有总人数和编制实有数的差距是最大的，实有人数98人，编制实有人数14人，编制外人员84人。
具体部门中除了房管办事处，其他单位均是实有人数大于编制人数，如农业服务中心、社区事务受理服务中心、社区事务管理服务中心、社区党建服务中心、财政所、规划建设和环保办公室、安全生产监督管理所7家单位的实有人数是编制人数的1.7倍—6倍。城市网格化管理中心超编率达到36%，原因是其大部分职能都已经下沉到三大综合治理中心，镇城市网格化中心只是承担了一些资料整理工作。房管办事处的超编率为-44%，也就是实有人数少于编制给定人数，房屋办事处作为事业单位，其主要负责人是由公务员编制的人员来担任，这就产生了所谓的“混编现象”。这里的“混编现象”是指行政机关中有事业编制人员，事業单位中有行政编制人员，甚至企业型单位中也混杂着行政编制和事业编制人员的现象。如表3和图3的饼状图所示，11家区属事业单位编制人员为117人，全镇统计结果是193人，混编使用率大约为39.4%。
第二，领导职数，特别是副职职数超编严重。
虽然镇属事业单位中的部门负责人在我国公职序列中不属于领导职务，但他们在实际行政运行中承担着部分领导职责。并且，这种职位的存在，有利于调动基层公职部门工作人员的工作积极性。
从P镇情况来看，领导职数平均超编率是100%，11家单位中超过平均数的单位有7家，财政所、规划建设和环保办公室领导职数超编率达到200%；另外，11家单位中存在正职超编的有3家，即社区事务管理服务中心、财政所、规划建设和环保办公室，各超编1人，其他均是副职超编严重（参见表4）。综合表4和图4可以看出：（1）副职超编数最多的是社区事务受理服务中心，超编数为4人；（2）副职超编比较多的是农业服务中心、规划建设和环保办公室、安全生产监督管理所3家单位，均是3人；（3）社区事务管理服务中心和城市网格化综合管理中心2家单位副职超编数为2人；（4）文化体育事业发展中心、社区党建服务中心和财政所3家单位副职超编数为1人。 第三，内设机构数超过控制数的现象比较严重。
内设机构数的膨胀是大城市乡镇事业单位人员超编现象的重要表现。如图5所示，P镇除了房管办事处外，其他单位的科室设置均超出M区政策规定，其中，农业服务中心、社区事务受理服务中心、社区事务管理服务中心和城市网格化综合管理中心4家单位的内设科室数超出规定科室数至少3个。科室数超编严重，由此带来领导职数过多，一线干活人员相对偏少。如表5所示，领导和科室长平均占总人数比重为36%，远远超过M区所规定的20%标准。并且，超过平均值的单位有8家，仅有3家低于平均值。另外，社区事务管理服务中心、城市网格化综合管理中心超过57%，意味着这两家单位的一半以上人数是领导或者管理者，一线干活人员少，从而导致超编与缺人并存的现象。
最后，领导超编与机构缺人现象、机构超编与人岗不匹配现象并存。
由于领导职数占单位总人数比重大，并且人员定岗定编不够规范，导致人力資源配置不够合理，人手不足与超编压力并存，人员与岗位专一性不足，“事有人干”与“有人干事”之间不协调，降低了工作效率。具体表现为：一是事多人少，很多部门工作量大，但是人员配置少，加班加点现象较为常见；二是事少人多，部分岗位上工作任务相对简单，工作量不大，但现有人员较多，形成了人力资源的浪费；三是实际有效的工作人员少，有些部门人数和工作量之间相匹配，但因工作能力、工作积极性、年龄、身体状况等因素，实际有效的工作人员数量偏少，无法按照岗位职责要求完成工作。
同时，机构膨胀和人浮于事现象较为严重，制约和影响了工作效率。具体表现为：一是有些单位未能及时根据职能转变进行调整，导致一些部门内部出现职能已经消失但机构仍然保留的情况，人员闲置无事干。例如动迁管理办公室的面积认定科，动迁面积认定这个阶段性工作已经完成，但是由于这个部门人员无法安置，所以科室一直保留到现在，由此增加行政成本，耗费行政资源。二是受到岗位吸引力不强与人员能力素质不足等多方面因素影响，“事无人干”现象频出。
三、大城市乡镇事业单位人员超编原因的学理分析
（一） 客观对象的变化是形成大城市乡镇政府事业单位人员超编的刚性因素
1.人口的增长要求提供更多、更好的公共服务
2005年以来，P镇总人口保持逐年稳定的增长速度（参见表6和图6）。从人口的绝对数值上来讲，P镇属于人口净流入地区，镇政府及其下属管理部门面临着人口导入带来的诸如文化教育、医疗卫生、劳动就业、城市管理、社会治安等多领域的巨大压力。上海作为一线城市，一直在努力打造行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的服务型政府。而推进服务型政府建设，提高公共服务和社会管理水平是两个重要的指标。从管理学角度来看，人口数是人员编制管理的一个重要参照因素，是制约编制数的重要基础。乡镇人口的不断增加必然影响编制数量的变动，但是由于乡镇的人员编制管理并不十分规范和科学，没有根据快速增长的人口需求进行调整和完善，乡镇政府在面对民众不断增加的服务需求和上级不断提高的管理需求的过程中只能不断在规定编制外招聘人员，从而造成人员的超编。
2. 城市化水平的提高使得民众对公共服务和社会管理的需求不断增长
在总人数保持稳定增长的同时，非农村人口也在迅速增长，P镇的非农村户口占总人口比重也在迅速提高，从2005年的36%增长到2014年的73%（参见表6）。非农村户口的比例迅速提高，这就要求P镇的管理要实现从偏重农村治理向偏重城镇治理的转变，实现从农村文明向现代文明的转化。随着城市化程度越来越高，政府提供公共服务和承担社会管理的任务也日益加重，而原有的事业编制人员数也难以胜任繁杂多样的工作。
（二） 主观层面的冲动驱动人员超编
1.财政收入逐年增长使得基层政府有能力承担使用更多人员的费用
从2006年开始，P镇的财政总收入一直在快速上升，速度明显快于财政支出和人员经费支出（参见表7和图7）。同时，财政支出和人员经费支出也在稳定上升。从表7中的人员经费占比可以看出P镇的人员经费占比总体来说比较稳定，在15%到25%之间浮动，而随着财政收入的增加，客观上为供养更多人员提供了保障和条件。
一直以来，行政编制和财政收入之间有着紧密的关联，有学者用“编制就是财政”来进行概括，财力允许是核定编制的最直接、最重要的依据之一。P镇拥有7家企业型部门，每年会创造许多收入，其财政收入一直保持持续增长状态，由表7可以看出，2014年的财政总收入是2006年的4倍多，一定意义上说，P镇财政收入的不断增长也是驱使人员超编的主观因素之一。
2.“帕金森定律”型心理促使基层官员有冲动招收更多人员
帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律，核心思想是“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”，而不是真正地想高效率完成工作本身。层级节制是官僚制组织的特征之一，为了实现这种上下级的权力运行体系，行政官员的第一反应是增加部属。为了使自己不再亲力亲为地完成一项工作，就要给自己配“秘书”，这些秘书之间需要进行信息沟通、协调工作，循环往复的程序使工作量“被”主动地增加了。结果，原来只有一个行政官员的工作变成多个人完成，只有几个行政官员的科室变成一群人的科室，人员大幅度增加。这种“想增加的是下级而不是对手”的心理，在P镇也普遍存在，如在改革中很多中层领导者都想要增加科室数量和科室长人数，导致出现副职超编、机构超编严重。
3.人员编制管理法治思想薄弱促使人员超编
调研发现，基层治理过程中人治色彩还在一定程度上存在，即使在中国大城市治理中同样如此。P镇领导及其公务人员对于严格执行人员编制管理相关规定比较随意，往往会在原有的规定之上再根据“实际”（比如因人设岗）需要增加人员。这反映了基层人员编制管理法治观念不强。 （三） 组织结构不合理迫使人员超编
1.人员结构配置不合理
调研中，我们发现P镇的很多事业单位内部人员结构不合理。首先是人员年龄结构不合理，相当多部门工作人员年龄结构处于青黄不接的状态，50岁以上的人员占有很大比重，30岁以下年轻人数量较少。其次是人数和工作量配置不合理，有些部门工作耗时长、事情多，但是配置的人员和工作耗时不长、任务量轻的部门人数大致相等，导致有些工作没有人去承担。最后，虽然有些部门人数和工作量之间相匹配，但因工作能力、工作积极性、年龄、身体状况等因素，实际有效的工作人员数量偏少，也无法按照岗位职责要求来完成工作。这些都导致了事业单位的超编现象。
2.条线机构上下一致设置的不合理
我国长期实行的是条线上下一致的结构体制。上下级之间条条必须相互对应，对于基层政府而言，“上头千条线，下面一根针”。如此，中央新增什么机构，地方必须要有相应的部門相对应。据统计，中央每设置一个机构，全中国的县以上则相应增设3000多个机构。P镇同样如此，为了追求上下一致，产生了一些新的机构，例如，2015年，P镇响应上级部门的号召推进“美丽乡村建设”，农业服务中心相应地增设了“新农村建设科”这个新的科室。这也导致了人员和机构的膨胀。
四、 治理大城市乡镇事业单位人员超编的政策建议
总体而言，大城市乡镇的事业单位人员超编表现为机构总人数超编、领导及其副职超编和内设科室数超编，主要原因是由于客观环境的变化、主观层面的冲动和结构不合理等多方面因素导致的。治理大城市乡镇政府事业单位人员超编不仅需要压缩、分流现有人数，还需要建立科学的编制管理观念，依法定编、定岗、定人。
根据组织平衡理论和人力资源管理理论，超编人员的改革关系到组织机构中的每一个人，涉及很多人的利益。新公共管理倡导将私人部门的管理办法引入到公共部门，以提高政府提供公共服务和公共物品的能力，同时，公共管理改革的过程中需要把应当分离的、可以分离的公共服务职能分离出去。但是，改革的背后涉及的是机构里的每一个具体人员如何安排的问题，这就带来了治理的复杂性。对于大城市乡镇事业单位工作人员超编问题的治理任重而道远：
（一） 强化编制管理中的法治观念
应当要强化政府的法治观念，严格遵守“依法定编、依法定岗、依法定人”的三定规则，严格执行编制政策，使岗位的设置和编制的使用都依法进行，做到有法必依。大城市乡镇政府领导人要牢固树立编制法定意识，严格按照编制政策设计岗位、安排人员。上级编制部门要加强对基层部门编制依法管理的监督和检查，通过监督和检查促进基层单位和部门依法进行编制管理。
（二） 推行编制动态管理机制
治理大城市乡镇政府事业单位编制人员超编问题，不光要从纠正用人单位的做法角度来思考问题出在哪里，还需要从源头——人员编制政策来寻找措施。正如有学者认为的，乡镇街道现行的人员编制管理技术非常不科学，人员编制的核定与调整基本没有考虑乡镇街道的实际情况及其变化；并且，人员编制管理部门与相关部门之间的协同远远不够。调研中发现M区的人员编制核定存在更新不及时、编制调整不能顺应经济社会的发展等问题。需要加强人员编制的动态性管理，通过定期实地调研各部门的需求和建立科学的数量模型，推进人员编制的动态管理，使编制数的调整体现顶层设计和基层运作相结合的特点，适应基层运作的需要。
（三） 合理配置大城市乡镇事业单位的人员
1. 严格控制副职职数
按照精干、高效的原则，尽量控制副职的职数，根据部门、职责的大小与工作量，可以打破3人、5人、7人、9人等班子的模式。在管理层次设定上应强调由正职一人来担当本职工作，如若其不能担当，可以考虑人员轮换以保证其胜任，在确有必要时才考虑设置副职。
2.合理配置各部门人员结构
理想状态下的组织人员配置应该是男女数量大致相等、年龄结构合理、专业知识背景多样、管理类和技术类人员比例相当，这样才能够很好地进行协调与合作，较好地完成工作内容，提高工作效率。要通过一系列改革改变P镇相关事业单位（如农业服务中心）人员配置的问题，特别是年龄结构问题。可以考虑让经验丰富的年长人员来带教经验不足的年轻人，这样既做好了传帮带工作，又不至于机构职能在年长人员退休之后无人履行。
3.重新评估各部门工作量，在部门与部门之间合理安排人员
由于人口的增长、城市化水平的提高带来政府职能的转移和工作中心的变化，需要重新评估各单位职能与工作量，依据“三定方案”的要求来明确各部门工作职责、内设机构数量和人员配备数。以此来解决机构膨胀、人浮于事与缺人、缺编现象并存的问题。
（四）合并职能单一、同质性较强的机构，减少机构数
现行政策规定“人员编制10名以上的，可以设置内设机构；规模较小、任务单一以及科级以下事业单位一般不设内设机构。”对于职能单一（如：敬老院）、同质性较强（如：敬老院与老龄办）的单位，可以考虑机构合并；同时，对于规模很小、业务工作量不是太多的部门，可以考虑进行整合。
（五）分流消化超编人员
对于超编人员需要通过时间和空间的安排和调整加以消化，对于超编人员的削减不能简单采用一刀切的方式。同时，由于超编人员的性质复杂、来源广泛，也不可能采用单一方法来消化，需要多渠道、多方法推进分流消化工作。第一，对于现有的超编人员总体上采取“只出不进”的方式来消化处理，等到这些人员自然减员后，再采用市场化的方式来招聘合同制人员。第二，可以实行离职补偿金制度，即对离职人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定，然后根据各部门实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的补偿幅度。第三，“严把进口”，那些自然减员后实行市场化运作的职位，明确规定不能再进新人。通过严控增量、消除存量、控制总量等多元方式来消化超编人员。 注释：
贾栋：《超编问题的人员编制管理研究——以陕西省人员编制情况为例》，西北大学硕士学位论文，第1-2页。
M区是P镇所在地区。
房产总公司、江月公司、都市公司和环卫综合服务公司最近几年在机构改革中分分合合，情况混乱，在这里将其暂作一个公司处理。
数据来源：根据M区统计年鉴和调研资料整理而成。
资料来源：M区事业单位岗位设置若干问题的解释口径（内部资料）。
人员超编率=（实有总人数—编制实有人数）/编制实有人数*100
引自《上海市市和区县政府机关行政编制定编标准研究》（内部资料），第45页。
丁煌：《西方行政学说史（第二版）》，武汉大学出版社，2014年版，第221-222页。
李振：《透视中国行政系统中的“超编”与“缺人”的悖论》，《辽宁行政学院学报》2007年第6期。
何晓琦、刘建平：《政府社会成本控制的问题》，《人大复印资料（公共行政）》，2005年第1期。
欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2015年版，第182页。
周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——一A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期。
赵超：《副职过多的副作用及其对策》，《领导科学》1999年第7期。
徐刚：《结构性冗余下政府副职的机理反思与进路选择》，《学习与探索》2013年第2期。
资料来源：上海市M区事业单位岗位设置若干问题的解释口径（内部资料）。
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参考文献：
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关键词： 大城市乡镇；事业单位人员超编；政策建议
中图分类号： D625 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2017）04-059-（12）
一、 问题的提出
乡镇政府是我国现有五级政府中的最低一级，是直接面向社会大众，提供公共服务、管理社会公共事务的一级政府。随着我国城市化进程的不断推进，一方面，大城市民众对政府公共服务的需求不断增长，乡镇政府需要承担更多的公共服务和公共管理职能；另一方面，简政放权是中央政府对各级地方政府的总体要求，控制编制和人员数是政府改革的外在压力；同时，大城市乡镇政府财政状况较好，对于工作人员有膨胀的内在冲动。总体而言，人员和编制存在内在膨胀冲动和外在压缩控制的双重张力，大城市镇政府内部的公务员编制受到了严格控制，而对于事业单位内部编制和人员数的控制相对较弱。可以说事业单位内部人员和编制状况是透视大城市乡镇政府公共服务人员和编制规模的一个重要窗口，对于进一步推进大城市乡镇行政改革有重要意义。
人员超编一直是困扰我国政府的一个重要问题，超编问题在不同地区、不同层次、不同领域的表现不尽相同，在各类公共组织中，事业单位超编尤为严重，其超编的绝对数量和相对数量均大于党政机构和政法部门。本文以上海市P镇的11家事业单位为例，描述其编制和人员现状及其带来的问题，对超编的原因进行学理分析，在此基础上提出治理超编、完善基层治理结构的政策建议。
二、 大城市乡镇事业单位人员超编现状
上海是我国大城市的代表，其政府治理模式及人员规模在大城市管理中具有典型性。M区是上海市的一个近郊地区，下辖一个工业区、四个街道和九个镇。P镇是位于上海市M区城郊结合部的一个乡镇。2000年，M区将L、D、C三个地区合并为P镇，2016年又将PJ街道从P镇中析出。截至2016年9月，P镇行政区划面积为102.56平方公里，下辖56个行政村、38个居委、42个社区，2015年总人口为23.5万人。总体而言，P镇属于上海市城郊结合部的大镇。由于行政区划面积大，管辖事务杂，人口多，所以P镇的内设部门和其他镇级政府相比机构设置比较多，共有38个机构和单位。其中机关单位7家，区属事业单位11家，镇属事业单位10家，镇属公司制单位7家和3个创新型临时性综合治理中心（参见表1）。其中，P镇区属事业单位共有11家，占全镇所有机构和单位的比重为29%，在各类机构中占比最大，其次占比较大的是镇属事业单位，为26%（参见图1）。本文以表1中的11家区属事业单位人员为例分析人员超编问题。这些事业单位主要承担由区、镇两级政府职能转移而衍生出的工作，例如农业服务中心主要承担全镇范围内与农业有关的工作，其内设机构包括：农田管理科、蔬菜管理科、种植管理科、统计结算科、养殖管理科、新农村建设科和绿林管理科。
上海市政府和M区政府对于事业单位编制数有如下的政策规定：（1）人员编制10名以上的，可以设置内设机构；规模较小、任务单一以及科级以下事业单位一般不设内设机构；（2）内设机构数量按照人员编制数额确定：人员编制10-19名的，可设置2-3个；20-39名的，可设置4-5个；40-79名的，可设置6-7个；80名或80名以上的，不超过8个；（3）单位领导职数：正职1名；人员编制7-15名的，可设置1名副职；16-50名的，可设置2名副职；51-100名的，可设置3名副职；副职数最多不超过4名；（4）内设机构领导职数：单位编制数在50名以下的，不超过编制数的20%。
然而，具体分析P镇11家区属事业单位的人员和编制情况，可以发现实际工作人员超编现象普遍存在，在一些部门和领域尤其严重。具体表现为以下方面：
第一，人员数超编现象普遍存在。
如表2所示，11家单位的人员平均超编率是243%，超过平均值的有6家，其中社区事务受理服务中心的超编率为600%，也就是编外实有人数是编制实有人数的6倍。由图2也可以看出，社区事务受理服务中心的实有总人数和编制实有数的差距是最大的，实有人数98人，编制实有人数14人，编制外人员84人。
具体部门中除了房管办事处，其他单位均是实有人数大于编制人数，如农业服务中心、社区事务受理服务中心、社区事务管理服务中心、社区党建服务中心、财政所、规划建设和环保办公室、安全生产监督管理所7家单位的实有人数是编制人数的1.7倍—6倍。城市网格化管理中心超编率达到36%，原因是其大部分职能都已经下沉到三大综合治理中心，镇城市网格化中心只是承担了一些资料整理工作。房管办事处的超编率为-44%，也就是实有人数少于编制给定人数，房屋办事处作为事业单位，其主要负责人是由公务员编制的人员来担任，这就产生了所谓的“混编现象”。这里的“混编现象”是指行政机关中有事业编制人员，事業单位中有行政编制人员，甚至企业型单位中也混杂着行政编制和事业编制人员的现象。如表3和图3的饼状图所示，11家区属事业单位编制人员为117人，全镇统计结果是193人，混编使用率大约为39.4%。
第二，领导职数，特别是副职职数超编严重。
虽然镇属事业单位中的部门负责人在我国公职序列中不属于领导职务，但他们在实际行政运行中承担着部分领导职责。并且，这种职位的存在，有利于调动基层公职部门工作人员的工作积极性。
从P镇情况来看，领导职数平均超编率是100%，11家单位中超过平均数的单位有7家，财政所、规划建设和环保办公室领导职数超编率达到200%；另外，11家单位中存在正职超编的有3家，即社区事务管理服务中心、财政所、规划建设和环保办公室，各超编1人，其他均是副职超编严重（参见表4）。综合表4和图4可以看出：（1）副职超编数最多的是社区事务受理服务中心，超编数为4人；（2）副职超编比较多的是农业服务中心、规划建设和环保办公室、安全生产监督管理所3家单位，均是3人；（3）社区事务管理服务中心和城市网格化综合管理中心2家单位副职超编数为2人；（4）文化体育事业发展中心、社区党建服务中心和财政所3家单位副职超编数为1人。 第三，内设机构数超过控制数的现象比较严重。
内设机构数的膨胀是大城市乡镇事业单位人员超编现象的重要表现。如图5所示，P镇除了房管办事处外，其他单位的科室设置均超出M区政策规定，其中，农业服务中心、社区事务受理服务中心、社区事务管理服务中心和城市网格化综合管理中心4家单位的内设科室数超出规定科室数至少3个。科室数超编严重，由此带来领导职数过多，一线干活人员相对偏少。如表5所示，领导和科室长平均占总人数比重为36%，远远超过M区所规定的20%标准。并且，超过平均值的单位有8家，仅有3家低于平均值。另外，社区事务管理服务中心、城市网格化综合管理中心超过57%，意味着这两家单位的一半以上人数是领导或者管理者，一线干活人员少，从而导致超编与缺人并存的现象。
最后，领导超编与机构缺人现象、机构超编与人岗不匹配现象并存。
由于领导职数占单位总人数比重大，并且人员定岗定编不够规范，导致人力資源配置不够合理，人手不足与超编压力并存，人员与岗位专一性不足，“事有人干”与“有人干事”之间不协调，降低了工作效率。具体表现为：一是事多人少，很多部门工作量大，但是人员配置少，加班加点现象较为常见；二是事少人多，部分岗位上工作任务相对简单，工作量不大，但现有人员较多，形成了人力资源的浪费；三是实际有效的工作人员少，有些部门人数和工作量之间相匹配，但因工作能力、工作积极性、年龄、身体状况等因素，实际有效的工作人员数量偏少，无法按照岗位职责要求完成工作。
同时，机构膨胀和人浮于事现象较为严重，制约和影响了工作效率。具体表现为：一是有些单位未能及时根据职能转变进行调整，导致一些部门内部出现职能已经消失但机构仍然保留的情况，人员闲置无事干。例如动迁管理办公室的面积认定科，动迁面积认定这个阶段性工作已经完成，但是由于这个部门人员无法安置，所以科室一直保留到现在，由此增加行政成本，耗费行政资源。二是受到岗位吸引力不强与人员能力素质不足等多方面因素影响，“事无人干”现象频出。
三、大城市乡镇事业单位人员超编原因的学理分析
（一） 客观对象的变化是形成大城市乡镇政府事业单位人员超编的刚性因素
1.人口的增长要求提供更多、更好的公共服务
2005年以来，P镇总人口保持逐年稳定的增长速度（参见表6和图6）。从人口的绝对数值上来讲，P镇属于人口净流入地区，镇政府及其下属管理部门面临着人口导入带来的诸如文化教育、医疗卫生、劳动就业、城市管理、社会治安等多领域的巨大压力。上海作为一线城市，一直在努力打造行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的服务型政府。而推进服务型政府建设，提高公共服务和社会管理水平是两个重要的指标。从管理学角度来看，人口数是人员编制管理的一个重要参照因素，是制约编制数的重要基础。乡镇人口的不断增加必然影响编制数量的变动，但是由于乡镇的人员编制管理并不十分规范和科学，没有根据快速增长的人口需求进行调整和完善，乡镇政府在面对民众不断增加的服务需求和上级不断提高的管理需求的过程中只能不断在规定编制外招聘人员，从而造成人员的超编。
2. 城市化水平的提高使得民众对公共服务和社会管理的需求不断增长
在总人数保持稳定增长的同时，非农村人口也在迅速增长，P镇的非农村户口占总人口比重也在迅速提高，从2005年的36%增长到2014年的73%（参见表6）。非农村户口的比例迅速提高，这就要求P镇的管理要实现从偏重农村治理向偏重城镇治理的转变，实现从农村文明向现代文明的转化。随着城市化程度越来越高，政府提供公共服务和承担社会管理的任务也日益加重，而原有的事业编制人员数也难以胜任繁杂多样的工作。
（二） 主观层面的冲动驱动人员超编
1.财政收入逐年增长使得基层政府有能力承担使用更多人员的费用
从2006年开始，P镇的财政总收入一直在快速上升，速度明显快于财政支出和人员经费支出（参见表7和图7）。同时，财政支出和人员经费支出也在稳定上升。从表7中的人员经费占比可以看出P镇的人员经费占比总体来说比较稳定，在15%到25%之间浮动，而随着财政收入的增加，客观上为供养更多人员提供了保障和条件。
一直以来，行政编制和财政收入之间有着紧密的关联，有学者用“编制就是财政”来进行概括，财力允许是核定编制的最直接、最重要的依据之一。P镇拥有7家企业型部门，每年会创造许多收入，其财政收入一直保持持续增长状态，由表7可以看出，2014年的财政总收入是2006年的4倍多，一定意义上说，P镇财政收入的不断增长也是驱使人员超编的主观因素之一。
2.“帕金森定律”型心理促使基层官员有冲动招收更多人员
帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律，核心思想是“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”，而不是真正地想高效率完成工作本身。层级节制是官僚制组织的特征之一，为了实现这种上下级的权力运行体系，行政官员的第一反应是增加部属。为了使自己不再亲力亲为地完成一项工作，就要给自己配“秘书”，这些秘书之间需要进行信息沟通、协调工作，循环往复的程序使工作量“被”主动地增加了。结果，原来只有一个行政官员的工作变成多个人完成，只有几个行政官员的科室变成一群人的科室，人员大幅度增加。这种“想增加的是下级而不是对手”的心理，在P镇也普遍存在，如在改革中很多中层领导者都想要增加科室数量和科室长人数，导致出现副职超编、机构超编严重。
3.人员编制管理法治思想薄弱促使人员超编
调研发现，基层治理过程中人治色彩还在一定程度上存在，即使在中国大城市治理中同样如此。P镇领导及其公务人员对于严格执行人员编制管理相关规定比较随意，往往会在原有的规定之上再根据“实际”（比如因人设岗）需要增加人员。这反映了基层人员编制管理法治观念不强。 （三） 组织结构不合理迫使人员超编
1.人员结构配置不合理
调研中，我们发现P镇的很多事业单位内部人员结构不合理。首先是人员年龄结构不合理，相当多部门工作人员年龄结构处于青黄不接的状态，50岁以上的人员占有很大比重，30岁以下年轻人数量较少。其次是人数和工作量配置不合理，有些部门工作耗时长、事情多，但是配置的人员和工作耗时不长、任务量轻的部门人数大致相等，导致有些工作没有人去承担。最后，虽然有些部门人数和工作量之间相匹配，但因工作能力、工作积极性、年龄、身体状况等因素，实际有效的工作人员数量偏少，也无法按照岗位职责要求来完成工作。这些都导致了事业单位的超编现象。
2.条线机构上下一致设置的不合理
我国长期实行的是条线上下一致的结构体制。上下级之间条条必须相互对应，对于基层政府而言，“上头千条线，下面一根针”。如此，中央新增什么机构，地方必须要有相应的部門相对应。据统计，中央每设置一个机构，全中国的县以上则相应增设3000多个机构。P镇同样如此，为了追求上下一致，产生了一些新的机构，例如，2015年，P镇响应上级部门的号召推进“美丽乡村建设”，农业服务中心相应地增设了“新农村建设科”这个新的科室。这也导致了人员和机构的膨胀。
四、 治理大城市乡镇事业单位人员超编的政策建议
总体而言，大城市乡镇的事业单位人员超编表现为机构总人数超编、领导及其副职超编和内设科室数超编，主要原因是由于客观环境的变化、主观层面的冲动和结构不合理等多方面因素导致的。治理大城市乡镇政府事业单位人员超编不仅需要压缩、分流现有人数，还需要建立科学的编制管理观念，依法定编、定岗、定人。
根据组织平衡理论和人力资源管理理论，超编人员的改革关系到组织机构中的每一个人，涉及很多人的利益。新公共管理倡导将私人部门的管理办法引入到公共部门，以提高政府提供公共服务和公共物品的能力，同时，公共管理改革的过程中需要把应当分离的、可以分离的公共服务职能分离出去。但是，改革的背后涉及的是机构里的每一个具体人员如何安排的问题，这就带来了治理的复杂性。对于大城市乡镇事业单位工作人员超编问题的治理任重而道远：
（一） 强化编制管理中的法治观念
应当要强化政府的法治观念，严格遵守“依法定编、依法定岗、依法定人”的三定规则，严格执行编制政策，使岗位的设置和编制的使用都依法进行，做到有法必依。大城市乡镇政府领导人要牢固树立编制法定意识，严格按照编制政策设计岗位、安排人员。上级编制部门要加强对基层部门编制依法管理的监督和检查，通过监督和检查促进基层单位和部门依法进行编制管理。
（二） 推行编制动态管理机制
治理大城市乡镇政府事业单位编制人员超编问题，不光要从纠正用人单位的做法角度来思考问题出在哪里，还需要从源头——人员编制政策来寻找措施。正如有学者认为的，乡镇街道现行的人员编制管理技术非常不科学，人员编制的核定与调整基本没有考虑乡镇街道的实际情况及其变化；并且，人员编制管理部门与相关部门之间的协同远远不够。调研中发现M区的人员编制核定存在更新不及时、编制调整不能顺应经济社会的发展等问题。需要加强人员编制的动态性管理，通过定期实地调研各部门的需求和建立科学的数量模型，推进人员编制的动态管理，使编制数的调整体现顶层设计和基层运作相结合的特点，适应基层运作的需要。
（三） 合理配置大城市乡镇事业单位的人员
1. 严格控制副职职数
按照精干、高效的原则，尽量控制副职的职数，根据部门、职责的大小与工作量，可以打破3人、5人、7人、9人等班子的模式。在管理层次设定上应强调由正职一人来担当本职工作，如若其不能担当，可以考虑人员轮换以保证其胜任，在确有必要时才考虑设置副职。
2.合理配置各部门人员结构
理想状态下的组织人员配置应该是男女数量大致相等、年龄结构合理、专业知识背景多样、管理类和技术类人员比例相当，这样才能够很好地进行协调与合作，较好地完成工作内容，提高工作效率。要通过一系列改革改变P镇相关事业单位（如农业服务中心）人员配置的问题，特别是年龄结构问题。可以考虑让经验丰富的年长人员来带教经验不足的年轻人，这样既做好了传帮带工作，又不至于机构职能在年长人员退休之后无人履行。
3.重新评估各部门工作量，在部门与部门之间合理安排人员
由于人口的增长、城市化水平的提高带来政府职能的转移和工作中心的变化，需要重新评估各单位职能与工作量，依据“三定方案”的要求来明确各部门工作职责、内设机构数量和人员配备数。以此来解决机构膨胀、人浮于事与缺人、缺编现象并存的问题。
（四）合并职能单一、同质性较强的机构，减少机构数
现行政策规定“人员编制10名以上的，可以设置内设机构；规模较小、任务单一以及科级以下事业单位一般不设内设机构。”对于职能单一（如：敬老院）、同质性较强（如：敬老院与老龄办）的单位，可以考虑机构合并；同时，对于规模很小、业务工作量不是太多的部门，可以考虑进行整合。
（五）分流消化超编人员
对于超编人员需要通过时间和空间的安排和调整加以消化，对于超编人员的削减不能简单采用一刀切的方式。同时，由于超编人员的性质复杂、来源广泛，也不可能采用单一方法来消化，需要多渠道、多方法推进分流消化工作。第一，对于现有的超编人员总体上采取“只出不进”的方式来消化处理，等到这些人员自然减员后，再采用市场化的方式来招聘合同制人员。第二，可以实行离职补偿金制度，即对离职人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定，然后根据各部门实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的补偿幅度。第三，“严把进口”，那些自然减员后实行市场化运作的职位，明确规定不能再进新人。通过严控增量、消除存量、控制总量等多元方式来消化超编人员。 注释：
贾栋：《超编问题的人员编制管理研究——以陕西省人员编制情况为例》，西北大学硕士学位论文，第1-2页。
M区是P镇所在地区。
房产总公司、江月公司、都市公司和环卫综合服务公司最近几年在机构改革中分分合合，情况混乱，在这里将其暂作一个公司处理。
数据来源：根据M区统计年鉴和调研资料整理而成。
资料来源：M区事业单位岗位设置若干问题的解释口径（内部资料）。
人员超编率=（实有总人数—编制实有人数）/编制实有人数*100
引自《上海市市和区县政府机关行政编制定编标准研究》（内部资料），第45页。
丁煌：《西方行政学说史（第二版）》，武汉大学出版社，2014年版，第221-222页。
李振：《透视中国行政系统中的“超编”与“缺人”的悖论》，《辽宁行政学院学报》2007年第6期。
何晓琦、刘建平：《政府社会成本控制的问题》，《人大复印资料（公共行政）》，2005年第1期。
欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2015年版，第182页。
周敏、赵子建：《基层政府人员编制隐性膨胀问题研究——一A省YZH市CHD区乡镇街道机关为例》，《中国行政管理》2010年第12期。
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徐刚：《结构性冗余下政府副职的机理反思与进路选择》，《学习与探索》2013年第2期。
资料来源：上海市M区事业单位岗位设置若干问题的解释口径（内部资料）。
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