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【摘要】以小额担保贷款政策目标以及实现目标的运行路径为基础，构建小额担保贷款评价的理论体系，本文在面向结果的管理理念和管理方式基础之上，从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架以完善小额担保贷款政策运行绩效的评价体系。
【关键词】小额担保贷款 目标 运行路径 评价体系
小额担保贷款政策绩效评价涉及公共财政支出、担保业务管理、信贷业务管理和受益人（即借款人）在获得贷款后的经营效果等，非常综合及复杂，目前对小额担保贷款政策效果的评价主要是对最后运行结果的评价，而缺乏从整体视角的考虑。本文试图从从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架以完善小额担保贷款政策运行绩效的评价体系。
一、小额担保贷款政策目标
小额担保贷款政策是政府为解决创业者面临融资困难而制定的一项金融扶持政策。其出发点和根本目的是通过政府的政策扶持和金融支持，帮助更多的劳动者实现创业并带动更多人就业。
从而该项政策有两方面的具体目标：一是以政策资金带动信贷市场资金的投入；二是通过扶持创业活动产生就业岗位来解决失业问题；三是降低福利对象的福利依赖，增强福利对象的个人责任感，通过创业或提供工作的激励使福利依赖者转变为“积极公民”。
二、小额担保贷款政策运行路径
个人创业者以及微小企业难以从正规金融机构得到贷款的一个重要原因是他们无法提供这些机构所需要的合格担保品，为了化解这一矛盾，实现小额担保贷款政策的目标，需要以此现实为基础，设制相应的实现路径。基于上述考虑，本文从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架（见图2-1）。
步骤一：如果政府设立担保基金，为个人创业和微小企业发展提供融资担保服务，那么就能满足银行的担保要求。政府担保基金的设立与运行表现为本项政策的投入环节，主要表现为财政资金的投入。
步骤二：如果有了政府提供的担保基金担保，银行贷款风险降低，将有助于个人创业者及微小企业获得银行的贷款。银行对政策扶持对象发放贷款的数量；主要表现为该项政策的产出，这将实现该政策的第一项目标即以政策资金撬动市场资金的投入。
步骤三：在银行贷款资金的支持下，将有助于满足扶持对象的创业资金需求并顺利开展创业活动。这将实现该项政策设定的第二项目标，即扶持个人及微小企业进行创业活动并带动就业。这表现为该项政策的成果（直接目标），是这项政策在短期内能够看到的成果。
步骤四：通过创业或提供工作的激励使福利依赖者转变为“积极公民”，这将有效降低其对社会福利的依赖，增强个人责任感，对于稳定和增加家庭收入，提升家庭幸福感和促进社会稳定具有积极贡献。这将表现为该政策的长远目标，也是这项工作对广大民众家庭和社会的影响。
三、小额担保贷款政策运行评价体系构建
（一）小额担保贷款政策运行的评价框架体系
本文构建的小额担保贷款政策运行的评价框架体系是建立在面向结果的管理理念和管理方式基础之上，从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架以提高小额担保贷款业务的管理效率、资金的使用效益和公共服务水平小额担保贷款政策运行绩效评价，是指在一定时限内对财政担保基金的投入、产出、成果、影响等内容进行综合性的考核与评价，核心是衡量小额担保贷款是否实现政策目标以及政策运行效率（具体框架体系见图2-1）。
（二）小额担保贷款政策运行的评价指标
在上述评估邏辑与框架的基础上，本文将小额担保贷款业务绩效评估指标体系划分为四个类别，分别是财政投入与支出指标、实施与管理指标、社会效益指标、效率指标。
第一，投入与支出指标，包括担保基金的筹建、贴息资金、奖补资金的发放等三个二级指标；投入指标主要评估担保基金规模和结构的合理性；支出指标主要评估贴息资金与奖补资金的支出是否及时到位、按时发放情况。
第二，实施与管理指标，反映小额担保贷款业务的组织与管理情况，主要包括分析担保机构的实施能力、担保机构的管理水平等。
一是服务质量，主要用发放担保贷款的平均天数、是否具有反担保的创新措施、是否具有免除反担保的措施衡量；
二是担保业务运营质量，主要用逾期贷款率、担保代偿率、担保成功率、代偿回收率等指标衡量。
第三，社会效益指标反映小额担保贷款政策目标完成的程度、与预定目标对应的结果（产出、成果）以及结果的影响（更广泛长远的影响）等。具体的二级指标包括：
一是增加量是指由于担保基金担保而直接导致可以获取银行贷款的借款人数量，反映了担保机构为目标客户提供服务的数量1；增加量以借款人获得贷款的笔数和金额来衡量；
二是创业与带动就业指标，除了增加量以外，担保基金还可以给社会带来许多间接好处，这里用支持创业与带动就业指标2反映；
三是机会平等指标，主要通过农村贷款占比、妇女贷款占比、新创企业贷款占比、免除反担保贷款比重等反映。
第四，效率指标，主要反映财政资金使用的经济合理性、各种资源投入与产出的比较等。主要用带动信贷资金、配置比率、资金利用效率、等指标反映。
一是带动信贷资金指标，用担保杠杆系数衡量，这一指标能反映担保基金通过杠杆作用引导信贷资金的贡献，担保杠杆系数越大，说明担保基金对带动金融机构信贷投入的贡献越大；
二是资金利用效率，以每万元财政支出直接扶持创业人数和每万元财政支出带动就业人数来计算。
三是配置比率，以当期担保基金模式下就业专项资金支出占就业专项资金总支出的比例计算。
注释
{1}担保基金常常会简单假定，在没有担保基金担保时所有的担保贷款都不会发放，这样100%的担保贷款都被定义为增加贷款，这是容易误解的。实际上金融机构是因为担保基金为借款人提供了担保而同意放贷，还是只把担保基金作为一个附加的担保物，即使没有担保基金也会向借款人提供贷款，有时并不容易确定。
{2}由于担保机构本身很难获得或加以证明这方面的数据和资料，因此衡量担保基金的间接业绩是比较困难的。
{3}如何评价培训作为获得小额贷款的必备条件的作用，是一个复杂的问题，其作用是正向还是负向的，或者什么情况下发挥正向作用，作用多大；什么情况下产生负面作用，作用多大，都需要做深入的研究。
参考文献
[1]池会楼，王建平，魏润华.欠发达地区下岗失业人员小额担保贷款发展现状、问题及对策[J].华北金融，2009（4）：64-65.
[2]国际劳工局.小型/微型企业担保基金操作指南[M].北京：经济科学出版社，2002.
[3]赖德胜，孟大虎，李长安，田永坡.中国就业政策评价：1998- 2008[J].北京师范大学学报（社科版），2011（3）：110-124.
[4]李锐.积极就业政策绩效评估——以小额担保贷款项目为例[J].财政研究，2010（12）：33-34.
[5]刘逸云，韦素梅，顾华权.广西小额担保贷款财政贴息工作研究[J].经济研究参考，2012（29）：26-30.
[6]鲁雪岩.关注小额贷款公司可持续发展——以吉林省为例[J].中国金融，2010（11）87-87.
[7]欧连明，李硫祁.关于下岗再就业小额担保贷款的调查与思考[J].海南金融，2004， （12）： 66-68.
[8]孙同全，张群，潘忠.小额担保贷款绩效监测与评价体系[R].劳动和社会保障部中国就业培训指导中心，2012.
[9]赵曼，李锐，喻良涛.绩效评估中的模型选择：问题与解决方法——基于就业培训项目的研究[J].数量经济技术经济研究，2010（1）： 129-139.
[10]赵曼，喻良涛.就业支出绩效评估体系建构探析[J].湖北经济学院学报，2007，5（1）：93-99.
[11]中国人民银行常德市中心支行课题组：曹丕铭，李章林.中部地区小额担保贷款促进就业的效果研究及路径选择——以湖南省常德市为例[J].武汉金融.2012（3）：68-70.
作者简介：张群（1977-），女，副教授，管理学博士，研究方向：农村金融、小微金融。
【关键词】小额担保贷款 目标 运行路径 评价体系
小额担保贷款政策绩效评价涉及公共财政支出、担保业务管理、信贷业务管理和受益人（即借款人）在获得贷款后的经营效果等，非常综合及复杂，目前对小额担保贷款政策效果的评价主要是对最后运行结果的评价，而缺乏从整体视角的考虑。本文试图从从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架以完善小额担保贷款政策运行绩效的评价体系。
一、小额担保贷款政策目标
小额担保贷款政策是政府为解决创业者面临融资困难而制定的一项金融扶持政策。其出发点和根本目的是通过政府的政策扶持和金融支持，帮助更多的劳动者实现创业并带动更多人就业。
从而该项政策有两方面的具体目标：一是以政策资金带动信贷市场资金的投入；二是通过扶持创业活动产生就业岗位来解决失业问题；三是降低福利对象的福利依赖，增强福利对象的个人责任感，通过创业或提供工作的激励使福利依赖者转变为“积极公民”。
二、小额担保贷款政策运行路径
个人创业者以及微小企业难以从正规金融机构得到贷款的一个重要原因是他们无法提供这些机构所需要的合格担保品，为了化解这一矛盾，实现小额担保贷款政策的目标，需要以此现实为基础，设制相应的实现路径。基于上述考虑，本文从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架（见图2-1）。
步骤一：如果政府设立担保基金，为个人创业和微小企业发展提供融资担保服务，那么就能满足银行的担保要求。政府担保基金的设立与运行表现为本项政策的投入环节，主要表现为财政资金的投入。
步骤二：如果有了政府提供的担保基金担保，银行贷款风险降低，将有助于个人创业者及微小企业获得银行的贷款。银行对政策扶持对象发放贷款的数量；主要表现为该项政策的产出，这将实现该政策的第一项目标即以政策资金撬动市场资金的投入。
步骤三：在银行贷款资金的支持下，将有助于满足扶持对象的创业资金需求并顺利开展创业活动。这将实现该项政策设定的第二项目标，即扶持个人及微小企业进行创业活动并带动就业。这表现为该项政策的成果（直接目标），是这项政策在短期内能够看到的成果。
步骤四：通过创业或提供工作的激励使福利依赖者转变为“积极公民”，这将有效降低其对社会福利的依赖，增强个人责任感，对于稳定和增加家庭收入，提升家庭幸福感和促进社会稳定具有积极贡献。这将表现为该政策的长远目标，也是这项工作对广大民众家庭和社会的影响。
三、小额担保贷款政策运行评价体系构建
（一）小额担保贷款政策运行的评价框架体系
本文构建的小额担保贷款政策运行的评价框架体系是建立在面向结果的管理理念和管理方式基础之上，从实现小额担保贷款政策目标的投入、产出、成果和影响的逻辑出发，设立相应的运行框架以提高小额担保贷款业务的管理效率、资金的使用效益和公共服务水平小额担保贷款政策运行绩效评价，是指在一定时限内对财政担保基金的投入、产出、成果、影响等内容进行综合性的考核与评价，核心是衡量小额担保贷款是否实现政策目标以及政策运行效率（具体框架体系见图2-1）。
（二）小额担保贷款政策运行的评价指标
在上述评估邏辑与框架的基础上，本文将小额担保贷款业务绩效评估指标体系划分为四个类别，分别是财政投入与支出指标、实施与管理指标、社会效益指标、效率指标。
第一，投入与支出指标，包括担保基金的筹建、贴息资金、奖补资金的发放等三个二级指标；投入指标主要评估担保基金规模和结构的合理性；支出指标主要评估贴息资金与奖补资金的支出是否及时到位、按时发放情况。
第二，实施与管理指标，反映小额担保贷款业务的组织与管理情况，主要包括分析担保机构的实施能力、担保机构的管理水平等。
一是服务质量，主要用发放担保贷款的平均天数、是否具有反担保的创新措施、是否具有免除反担保的措施衡量；
二是担保业务运营质量，主要用逾期贷款率、担保代偿率、担保成功率、代偿回收率等指标衡量。
第三，社会效益指标反映小额担保贷款政策目标完成的程度、与预定目标对应的结果（产出、成果）以及结果的影响（更广泛长远的影响）等。具体的二级指标包括：
一是增加量是指由于担保基金担保而直接导致可以获取银行贷款的借款人数量，反映了担保机构为目标客户提供服务的数量1；增加量以借款人获得贷款的笔数和金额来衡量；
二是创业与带动就业指标，除了增加量以外，担保基金还可以给社会带来许多间接好处，这里用支持创业与带动就业指标2反映；
三是机会平等指标，主要通过农村贷款占比、妇女贷款占比、新创企业贷款占比、免除反担保贷款比重等反映。
第四，效率指标，主要反映财政资金使用的经济合理性、各种资源投入与产出的比较等。主要用带动信贷资金、配置比率、资金利用效率、等指标反映。
一是带动信贷资金指标，用担保杠杆系数衡量，这一指标能反映担保基金通过杠杆作用引导信贷资金的贡献，担保杠杆系数越大，说明担保基金对带动金融机构信贷投入的贡献越大；
二是资金利用效率，以每万元财政支出直接扶持创业人数和每万元财政支出带动就业人数来计算。
三是配置比率，以当期担保基金模式下就业专项资金支出占就业专项资金总支出的比例计算。
注释
{1}担保基金常常会简单假定，在没有担保基金担保时所有的担保贷款都不会发放，这样100%的担保贷款都被定义为增加贷款，这是容易误解的。实际上金融机构是因为担保基金为借款人提供了担保而同意放贷，还是只把担保基金作为一个附加的担保物，即使没有担保基金也会向借款人提供贷款，有时并不容易确定。
{2}由于担保机构本身很难获得或加以证明这方面的数据和资料，因此衡量担保基金的间接业绩是比较困难的。
{3}如何评价培训作为获得小额贷款的必备条件的作用，是一个复杂的问题，其作用是正向还是负向的，或者什么情况下发挥正向作用，作用多大；什么情况下产生负面作用，作用多大，都需要做深入的研究。
参考文献
[1]池会楼，王建平，魏润华.欠发达地区下岗失业人员小额担保贷款发展现状、问题及对策[J].华北金融，2009（4）：64-65.
[2]国际劳工局.小型/微型企业担保基金操作指南[M].北京：经济科学出版社，2002.
[3]赖德胜，孟大虎，李长安，田永坡.中国就业政策评价：1998- 2008[J].北京师范大学学报（社科版），2011（3）：110-124.
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[6]鲁雪岩.关注小额贷款公司可持续发展——以吉林省为例[J].中国金融，2010（11）87-87.
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[8]孙同全，张群，潘忠.小额担保贷款绩效监测与评价体系[R].劳动和社会保障部中国就业培训指导中心，2012.
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[11]中国人民银行常德市中心支行课题组：曹丕铭，李章林.中部地区小额担保贷款促进就业的效果研究及路径选择——以湖南省常德市为例[J].武汉金融.2012（3）：68-70.
作者简介：张群（1977-），女，副教授，管理学博士，研究方向：农村金融、小微金融。