清末“立宪”,从清光绪二十七年(公元1901年)清廷下诏宣布“变法”到清宣统三年(公元1911年),清廷覆亡前夕这段历史时期里,清政府在迭经内讧、外侮之后所推行的一场以自救为根本目的的社会变革运动。这场变革运动的前期主要是从行政制度、经济、军事、教育、司法等方面着手,力图一改积贫积弱的困境。日俄战争之后,危局日益加深,乃谋求政治体制的变革,酝酿采取君主立宪体制以期“满洲朝基永久确固”。但还没等清廷实现其目标,历史潮流已经席卷清王朝而去,清末“立宪”也告别历史舞台。清末“立宪”,由于时代条件、政治环境乃至于个人品格等多方面因素的影响,使得清末“立宪”的幻想必然会破灭。
　　一、君主立宪制“水土不服”
　　1901年10月2日,慈禧太后下达懿旨,表示“变法自强”的决心,在袁世凯、张之洞、刘坤一等封疆大吏推动下,晚清新政开始启动,不过步履缓慢。到1905年7月之前,朝野上下要求“立宪”的呼声很高,清廷决定派遣大臣出国考察政治。11月,清廷颁发上谕,要政务处筹定“宪法大纲”。当年12月和1906年1月,5位大臣悄悄地分两批出国考察,他们的足迹遍及日本及欧洲许多国家,重点是考察“君主立宪制”成功的英、德、日等国。五大臣之一的载泽归国后,明确主张“立宪”,效法日本。并且在主张“立宪”之前,法制改革早在1902年就开始进行了。
　　1902年5月13日,慈禧下了一道上谕,命沈家本、伍廷芳参酌世界各国法典,修订法律。先后完成了欧洲、日本的43种刑法、商法、民法、诉讼法及其他司法类著作翻译,值得一提的是,《钦定大清商律》、《奖励公司章程》、《破产律》等一系列推动近代经济的商法都是1903年到1908年间出现的,与“立宪”的进程基本同步。
　　虽然清末政府表示“变法自强”的决心,并做出一定的努力,但英、德、日等国“君主立宪制”成功的范例在清末的中国明显“水土不服”。一是清末政府腐朽无能,林则徐虎门销烟,拒敌于广东以外,说明当时清末政府有能力拒敌于国门以外,但为了清政府统治者的利益,而不惜出卖国家;二是失去民心,1840年鸦片战争后统治高层对内独权专政,镇压人民起义,对外卑躬屈膝,割地求安,国人已对清末政府丧失了信心;三是无信仰上的崇拜,英、德、日等国“君主立宪制”成功是因为对皇室有一定的信仰崇拜,如英国皇室与基督教相连,日本皇室与“天皇”信仰相连,而清末中国对皇室的崇拜与宗教是不相联系的。一旦政府无能,人民无以生存,自然会出现“水能载舟,亦能覆舟”的历史必然。
　　二、官制改革“反不如前”
　　1906年的“立宪”萌芽是从官制改革入手的。就在颁布“仿行宪政”上谕的第二天,朝廷派载泽、世续、那桐、荣庆、铁良、徐世昌、张百熙、戴鸿慈、袁世凯等一批王公大臣共同编纂官制,两天后设立了专门机构——编制馆。他们制定官制之前首先确立了“五项基本原则”,其中包括认同“三权分立”原则,因为议会一时难以成立,所以先从行政、司法着手这一条。当然,官制改革意味着一次权力的再分配,可以说牵涉到所有官员的切身利益,阻力之大不难想像。
　　张之洞当时认为民智未开、教育不普及,反对宣布“立宪”;袁世凯、岑春煊、徐世昌、孙家鼐、张百熙等人则赞同“立宪”,但服制不能更改、辫发不能变、典礼不可废。因裁撤吏部、都察院,而产生反对的声音之大令慈禧都感到为难,最后只好妥协,保留这两个传统的衙门。所以,清廷虽然只花了两个月时间就完成了中央体制的改革,实际上改动的幅度很有限。仅以满、汉之分来说,改革以前,各重要部门大臣都是满、汉各半,改革以后名义上说满汉不分,实际上在11个部的13名大臣、尚书中,满族占了7人、蒙古族1人、汉族只有5人,实际上成了“皇族内阁”,官制反而不如改制前。
　　清末开始的新政改革,一是在于“庚子奇辱”,二是在于统治危机。其目的,正是为了维护清王朝的统治。清王朝代表的是特权阶层的利益,改革却要牺牲特权阶层的利益,必然特权阶层要对“立宪”进程进行阻挠,而正是这种阻挠使清末“立宪”最终演变成革命。
　　三、民间立宪派“生不逢时”
　　对“立宪”最支持的还是民间“立宪派”,它们如同雨后春笋一般,几乎在一夜之间就冒了出来,这是1906年慈禧接受宪政改革主张的最大成果,以铁的事实证明了国人对宪政的热忱。
　　第一个立宪派团体是1906年9月中旬开始在上海酝酿,当年12月9日正式成立的“宪政研究会”,提出“务求尽国民参预政事之天职”,选举马相伯为总干事,雷奋为副总干事,有会员300多人,出版《宪政杂志》月刊,有比较浓厚的学术气息,但不是一个学术社团,而是讨论国家大事、乃至直接参加政治活动的团体。到1907年,就是远在新疆,也出现了具有地方议会性质的谘议局。在广西桂林,一次官方集会上,高悬着“立宪万岁”的匾额,会场上不同的服装就是一个新旧交替时代的风景,一边是穿清朝官服的大小官员,一边是穿着新式校服的小学和师范学堂学生。这一切都意味着中国开始从古代向近代转型。从上海到日本东京,那些民间立宪团体的诞生更是标志着时代风气的转换。
　　但是民间立宪团体又是生不逢时的,以为从此可以过上人人平等的日子了,以为清朝真的要走上宪政的轨道了。当人们发现这一切都只是空头的许诺,是水中月、镜中花,必然使大批忠贞不二之士变成异议者,又使异议者变成反对者,最后把反对者逼成了革命家。当绝大多数忠贞不二之士都变成革命家的时候,也就注定了清末“立宪”的悲剧命运。
　　四、慈禧太后“嗜权如命”
　　慈禧从辛酉政变垂帘听政,直到1908年去世,一直掌握着清廷的最高权力,是晚清政府的最高统治者和决策人。在清末新政中,慈禧对新政的启动和发展起了不可忽视的作用。如果说慈禧在“戊戌变法”初期,仅仅局限于默许,那么在新政中,慈禧则完全是以一种改革者的姿态出现,她直接开启了新政改革之门。在“戊戌政变”之后,慈禧虽对“康党”和光绪恼恨不已,但对变法并没有一概排斥。光绪二十五年(公元1899年),慈禧在召见南书房翰林徐琪时,嘱托徐琪:“方今时事艰难,内而内政应该修明的;外而外政应该举行的,你随时条奏,无不立见施行,无不立即举办。”光绪二十五年十月六日,慈禧与光绪皇帝召见盛宣怀时,再次表示“时事艰难”,“外国人欺我太甚”,“必要做到自强”,并对开矿、练兵、筹饷诸问题逐一询问。
　　经过一段时间的酝酿,光绪二十七年(1901年)一月二十六日清政府发布新政上谕,该上谕指出,“取外国之长,乃可补中国之短,惩前事之失,乃可作后事之师”,“法令不更,痼习不破;欲求振作,当议更张”,为了集思广益,清廷要求大臣们就如何自强“各举所知,各抒所见,通限两个月内条举以闻”。光绪二十七年(1901年)四月二十一日,作为新政领导机构的督办政务处成立,督办大臣囊括了中央最高级别的官员李鸿章、荣禄、王文韶、鹿传霖等人,地方督抚大员刘坤一、张之洞、袁世凯遥为参预。之后,刘坤一和张之洞会衔上奏变法三折,以“育才兴学”、“整顿中法”、“吸收西洼”为中心,提出了一整套系统的、切实可行的改革方案,得到了清廷的认可。
　　清末新政改革即在变法三折中所提出的方案中展开。从光绪二十七年(1901年)到光绪三十一年(1905年),根据朝廷大臣、各省督抚、驻外公使的条陈,清政府下达了十几道谕旨,采取了30多项措施来推行新政,涉及范围包括政治、军事、经济、教育、法律等各方面,并取得了一定成果。
　　在新政进行过程中,慈禧对于要求改革的一派官僚给予了相当支持,而对于保守派则予以抵制。庚子之后,清廷高层的顽固派被基本清除,他们对于改革已经不构成大的威胁,但在中央政府中,对各种改革措施不满、抵制的官僚仍旧占有相当数量,他们对于“预备立宪”尤其反对。其中以赵炳麟、胡思敬等为代表。赵炳麟坚持君主掌握大权,立宪有“大臣凌君,郡县专横之弊”;胡思敬则既反改革官制,更反对“立宪”,认为改革官制“必破坏会典,销毁则例,一切以意为之,荡然无复限制”,“立宪”则为“大乱天下之道”,应该“取消九年筹备清单,停办新政”,“复科举”。在定“立宪”国策之前,政府内部反对声势颇大,但在众亲贵重臣的吁肯之下,慈禧没有因为反对之声而动摇,却反而逐渐坚定了“立宪”的决心,最终走向了“立宪”之途。
　　但就慈禧太后品性而言,她具有很多缺点,如嗜权如命、胸怀狭窄、生话奢侈等,而且不具备近代意识,正如研究者所言:“慈禧实在称不上是一个具有远见卓识和雄才大略的最高领导者。”因此,她很难领导清政府走出困境,使国家走向复兴。