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摘要教育部等五部门《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》的出台，是落实依法治教精神的必然要求和选择，其在内容上体现出强化依法治理、坚持问题导向、注重实践落实三个特点。精准聚焦学校安全工作实践中长期存在的安全事故处理纠纷调解机制和“校闹”行为等“老大难”问题，成为最突出的亮点和最重要的贡献。落实《意见》需要加强思想认识，强化探索实践，加强部门间的密切合作。
关键词学校安全事故；学生安全管理；依法治教；法治思维；法治方式；“校闹”；安全事故处理机制
中图分类号G63
文献标识码B
文章编号1002-2384（2019）12-0046-03
安全工作是学校办学正常运转的基础和必须守住的底线，也是最重要的工作之一。2019年7月26日，教育部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部五部门联合发布《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》（以下简称《意见》），针对当前学校安全事故处理实践中的主要问题和突出障碍，通过五部门的有机联动和综合施策，系统设计、明确部署，确保学校安全事故处理机制的完善。在当前背景下，《意见》的出台有着怎样的重要意义，如何深入理解其内容要点并在实践中深入贯彻落实？笔者有幸参与了《意见》出台前后的相关调查、研究与宣讲工作，现将结合研究实践对上述问题进行简要分析。
从内容构成来讲，学校安全工作包括常规预防和安全事故处理两个部分。就工作体量而言，安全事故处理在学校安全工作总量中所占比例并不高，但因为事故产生的不良后果与多种影响，以及在事故处理过程中面临情况的复杂多变与多重挑战，使其一直成为学校工作中困难最多、风险最大的工作。做好安全事故处理工作关键有两点：一是快速应对，二是有效应对。但在学校管理实践中，安全事故处理往往拖延迟缓、效率低下，导致学生的安全健康、教师的基本尊严、学校的正常教育教学秩序得不到保障。究其原因，很大程度上是由于学校安全事故处理机制不健全。
近年来，国家层面的政策设计和工作部署都非常重视以法治思维和法治方式健全学校安全事故处理机制。2017年4月28日，国务院办公厅发布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（国办发〔2017〕35号），其指导思想是“运用法治思维和法治方式推进综合改革、破解关键问题，建立科学系统、切实有效的学校安全风险防控体系，营造良好教育环境和社会环境，为学生健康成长、全面发展提供保障”，文件还基于指导思想对于如何完善学校安全事故处理和风险化解机制提出了明确要求。2019年，教育部在34项年度重点工作中把“全面推进依法治教”列入其中；在工作措施中明确指出要“探索依法治理‘校闹’机制，完善学校安全事故应急处理机制，健全学校依法办学法律服务与保障体制”。在2019年2月28日召开的全国学校安全工作电视电话会议上，陈宝生部长又对此进行了强调。
正是基于上述背景，《意见》的出台有着切实的针对性和重要意义。它聚焦当前学校安全事故处理的主要问题和突出障碍，坚持问题导向，注重系统设计，强调务实高效，从价值取向、工作思路到具体措施等各个层面，对于如何完善安全事故处理机制、维护学校教育教学秩序作出了系统细致的规定，旨在构建“依法依规、客观公正、多元参与、部门协作”的工作格局。
通观《意见》全文，内容包括健全学校安全事故预防与处置机制、依法处理学校安全事故纠纷、及时处置和依法打击“校闹”行为、建立多部门协调配合工作机制四个部分，体现出三个突出特点。
1. 强化依法治理：法治思维和法治方式贯串始终
健全学校安全事故处理机制，其关键是依法治理，特别是要在认识问题和解决问题全过程中强化法治思维和法治方式。在《意见》中，法治思维和法治方式贯串始终，主要表现在三个方面。
第一，从文件发布主体看，《意见》由教育部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布，整合了最高层面、最具权威的法治部门的专业资源和强大力量，系统全面、深入细致地完善和重构了学校安全事故处理机制。
第二，从文件制定依据看，《意见》在开篇就开宗明义地强调依法依规，“根据教育法、治安管理处罚法、刑法等法律法规和《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等有关规定”制定各部分的具体内容，其内容建立在坚实的法律法规基础之上。
第三，从文件具体内容看，《意见》四个主要部分都一以贯之地强调法治的理念、措施和方法。如在《意見》第一部分“健全学校安全事故预防与处置机制”中，强调各级教育部门要依法履行职责，要依法加强对学校安全工作的督导、检查、配合和指导；强调各级学校要积极引导以法治方式处理纠纷，要关心和保障受害人、监护人和近亲属的知情权和合法权益；强调司法行政机关应当组织法律机构依法为符合条件的学校安全事故受伤害者提供法律援助。在《意见》第二部分“依法处理学校安全事故纠纷”中，则从健全事故纠纷协商机制、建立事故纠纷调解制度、依法裁决事故侵权责任以及杜绝不顾法律原则的“花钱买平安”四个角度，全面阐述和明确了到底如何“依法处置”。
在《意见》第三部分“及时处置、依法打击‘校闹’行为”中，不仅明确界定了“校闹”的内涵和外延，而且明确列举了八种常见的“校闹”行为，此外还从三个角度系统规定和明确了到底如何及时处置、依法打击“校闹”：一是及时制止“校闹”行为，二是依法惩处“校闹”人员，三是严厉打击涉及“校闹”的违法犯罪行为。在《意见》第四部分“建立多部门协调配合工作机制”中，特别强调教育部门要会同公安机关共同指导学校建立风险防控体系，强调营造依法解决学校安全事故纠纷的良好社会氛围。 2. 坚持问题导向：系统建构与重点突破相辅相成
作为第一个由教育部门与法治部门联合发布的专门针对学校安全事故处理机制完善进行规定的文件，《意见》围绕学校安全事故处理机制的完善，特别是学校安全事故处理中的实践难题，一方面对不同部门、不同层面的工作进行了系统部署，另一方面聚焦当前学校安全事故处理中的主要问题和突出障碍寻求重点突破，将全面部署和重点突破有机结合起来。
首先，《意见》不是孤立地分析和部署学校安全事故处理机制的完善，而是将其放置于学校安全工作的全局来对待。如《意见》第一部分首先分析设计了如何健全学校安全事故预防与处置机制，把安全事故预防和处置有机结合起来。同时《意见》还把学校安全工作的全局推进放置于我国当前推进依法办学的教育改革与发展实践之中，如在开篇就明确提出旨在“贯彻落实全国教育大会精神”，致力于“形成依法依规、客观公正、多元参与、部门协作的工作格局”，最终达到“为学校（含幼儿园）办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护教师和学校应有的尊严，保护学生生命安全”的终极目标。
其次，针对学校安全事故处理机制的完善，《意见》精准聚焦学校安全工作实践中长期存在的两个“老大难”问题，一是学校安全事故处理纠纷调解机制，二是“校闹”行为，并以跨部门联动方式寻求难题的突破。这样的聚焦也成为《意见》最突出的亮点和最重要的贡献。
3. 注重实践落实：明确责任主体与细化工作要求齐头并进
《意见》在完善学校安全事故处理机制时明确建立了两个重要支撑：一是明确了与学校安全事故处理机制有关的不同部门、不同责任主体的具体工作责任和措施，明确列出教育行政部门、学校、公安部、司法部、人民检察院、人民法院这些相关部门的工作职责要求；二是细化了不同责任主体履行职责的具体工作措施及要求。由此解决了在学校安全事故处理中各项工作“谁来做”、具体“做什么”、实际“如何做”等重要现实问题，形成了跨部门、多主体工作职责无缝对接、功能发挥优势互补的良好格局。
比如：在第二部分“依法处理学校安全事故纠纷”中，首先对于学校如何开展事故处理协商、如何建立事故纠纷调解组织进行了操作层面的明确规定，其次对于学校如何划分侵权责任作出具体规定，最后明确提出“杜绝不顾法律原则的‘花钱买平安’”的务实、接地气的规定。再如：在第三部分“及时处置、依法打击‘校闹’行为”中，首先明确规定了学校和公安部门在及时制止“校闹”行为中的工作职责和具体要求；其次通过细致梳理，明确列出违反治安管理规定、影响学校正常教育教学秩序的八种“校闹”行为清单，对“校闹”行为进行了实践层面的界定；最后通过明确规定教育部门、公安机关、人民检察院、人民法院等部门在实际操作层面的工作任务和履职要求，来真正落实严厉打击涉及违法的“校闹”行为。
1. 通过大力宣传和主题培训深化认识
在学校安全工作实践中落实《意见》的基础，是深化相关部门和全社会的认识，关键是对《意见》进行系统学习和透彻理解。一是在全社会范围内加强对《意见》的广泛宣传和全面解读，让社会各界全面了解和深入理解《意见》出台的意义、内容及落实要点，营造全社会高度重视依法解决学校安全事故处理的良好氛围；二是在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等四个部门内部进行大力宣传和推进，促进其对《意见》的理解和认同；三是在教育部门开展针对教育行政干部、校长、教师的主题培训，并通过家长学校、家长会、学校开放日等方式对家长进行主题培训，让不同利益相关者都了解《意见》内容和落实要点。
2. 通过岗位履职和实践研究总结规律
要想真正落实《意见》内容并发挥其作用，需要在实践中不断探索和总结提炼。一方面，教育行政部门、学校、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门的基层组织机构都要在各自领域履行职责，发挥作用，积极开展扎实的实践探索，依据和应用《意见》的内容处理学校安全事故；另一方面，教育行政部门、学校、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门的基层组织机构，尤其是教育部门，在工作实践中要加强实践案例研究，积累实践工作经验，总结依法处理学校安全事故的规律。
3. 通过密切合作和综合治理巩固成效
《意见》由五部门联合发布，旨在形成五部门齐抓共管、综合治理的良好工作格局。《意见》发布后，五部门依然要密切合作，共同推进以跨部门综合治理破解学校安全事故处理难题的实践探索。首先，各部门在具体工作实践过程中，要坚持按照《意见》的内容和要求，不懈怠、不推诿、高水准地进行岗位履职；其次，各部门在具体工作实践中要加强沟通、密切联系、精诚合作，及时高效地解决問题；最后，各部门可以定期联合组织开展学校安全事故处理机制完善专题研讨会，交流和总结工作经验，探索和破解实践问题。
（编辑？王淑清）
关键词学校安全事故；学生安全管理；依法治教；法治思维；法治方式；“校闹”；安全事故处理机制
中图分类号G63
文献标识码B
文章编号1002-2384（2019）12-0046-03
安全工作是学校办学正常运转的基础和必须守住的底线，也是最重要的工作之一。2019年7月26日，教育部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部五部门联合发布《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》（以下简称《意见》），针对当前学校安全事故处理实践中的主要问题和突出障碍，通过五部门的有机联动和综合施策，系统设计、明确部署，确保学校安全事故处理机制的完善。在当前背景下，《意见》的出台有着怎样的重要意义，如何深入理解其内容要点并在实践中深入贯彻落实？笔者有幸参与了《意见》出台前后的相关调查、研究与宣讲工作，现将结合研究实践对上述问题进行简要分析。
一、《意见》的出台是落实依法治教精神的必然要求和选择
从内容构成来讲，学校安全工作包括常规预防和安全事故处理两个部分。就工作体量而言，安全事故处理在学校安全工作总量中所占比例并不高，但因为事故产生的不良后果与多种影响，以及在事故处理过程中面临情况的复杂多变与多重挑战，使其一直成为学校工作中困难最多、风险最大的工作。做好安全事故处理工作关键有两点：一是快速应对，二是有效应对。但在学校管理实践中，安全事故处理往往拖延迟缓、效率低下，导致学生的安全健康、教师的基本尊严、学校的正常教育教学秩序得不到保障。究其原因，很大程度上是由于学校安全事故处理机制不健全。
近年来，国家层面的政策设计和工作部署都非常重视以法治思维和法治方式健全学校安全事故处理机制。2017年4月28日，国务院办公厅发布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（国办发〔2017〕35号），其指导思想是“运用法治思维和法治方式推进综合改革、破解关键问题，建立科学系统、切实有效的学校安全风险防控体系，营造良好教育环境和社会环境，为学生健康成长、全面发展提供保障”，文件还基于指导思想对于如何完善学校安全事故处理和风险化解机制提出了明确要求。2019年，教育部在34项年度重点工作中把“全面推进依法治教”列入其中；在工作措施中明确指出要“探索依法治理‘校闹’机制，完善学校安全事故应急处理机制，健全学校依法办学法律服务与保障体制”。在2019年2月28日召开的全国学校安全工作电视电话会议上，陈宝生部长又对此进行了强调。
正是基于上述背景，《意见》的出台有着切实的针对性和重要意义。它聚焦当前学校安全事故处理的主要问题和突出障碍，坚持问题导向，注重系统设计，强调务实高效，从价值取向、工作思路到具体措施等各个层面，对于如何完善安全事故处理机制、维护学校教育教学秩序作出了系统细致的规定，旨在构建“依法依规、客观公正、多元参与、部门协作”的工作格局。
二、《意见》内容突出强调依法治理、问题导向与实践落实
通观《意见》全文，内容包括健全学校安全事故预防与处置机制、依法处理学校安全事故纠纷、及时处置和依法打击“校闹”行为、建立多部门协调配合工作机制四个部分，体现出三个突出特点。
1. 强化依法治理：法治思维和法治方式贯串始终
健全学校安全事故处理机制，其关键是依法治理，特别是要在认识问题和解决问题全过程中强化法治思维和法治方式。在《意见》中，法治思维和法治方式贯串始终，主要表现在三个方面。
第一，从文件发布主体看，《意见》由教育部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布，整合了最高层面、最具权威的法治部门的专业资源和强大力量，系统全面、深入细致地完善和重构了学校安全事故处理机制。
第二，从文件制定依据看，《意见》在开篇就开宗明义地强调依法依规，“根据教育法、治安管理处罚法、刑法等法律法规和《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等有关规定”制定各部分的具体内容，其内容建立在坚实的法律法规基础之上。
第三，从文件具体内容看，《意见》四个主要部分都一以贯之地强调法治的理念、措施和方法。如在《意見》第一部分“健全学校安全事故预防与处置机制”中，强调各级教育部门要依法履行职责，要依法加强对学校安全工作的督导、检查、配合和指导；强调各级学校要积极引导以法治方式处理纠纷，要关心和保障受害人、监护人和近亲属的知情权和合法权益；强调司法行政机关应当组织法律机构依法为符合条件的学校安全事故受伤害者提供法律援助。在《意见》第二部分“依法处理学校安全事故纠纷”中，则从健全事故纠纷协商机制、建立事故纠纷调解制度、依法裁决事故侵权责任以及杜绝不顾法律原则的“花钱买平安”四个角度，全面阐述和明确了到底如何“依法处置”。
在《意见》第三部分“及时处置、依法打击‘校闹’行为”中，不仅明确界定了“校闹”的内涵和外延，而且明确列举了八种常见的“校闹”行为，此外还从三个角度系统规定和明确了到底如何及时处置、依法打击“校闹”：一是及时制止“校闹”行为，二是依法惩处“校闹”人员，三是严厉打击涉及“校闹”的违法犯罪行为。在《意见》第四部分“建立多部门协调配合工作机制”中，特别强调教育部门要会同公安机关共同指导学校建立风险防控体系，强调营造依法解决学校安全事故纠纷的良好社会氛围。 2. 坚持问题导向：系统建构与重点突破相辅相成
作为第一个由教育部门与法治部门联合发布的专门针对学校安全事故处理机制完善进行规定的文件，《意见》围绕学校安全事故处理机制的完善，特别是学校安全事故处理中的实践难题，一方面对不同部门、不同层面的工作进行了系统部署，另一方面聚焦当前学校安全事故处理中的主要问题和突出障碍寻求重点突破，将全面部署和重点突破有机结合起来。
首先，《意见》不是孤立地分析和部署学校安全事故处理机制的完善，而是将其放置于学校安全工作的全局来对待。如《意见》第一部分首先分析设计了如何健全学校安全事故预防与处置机制，把安全事故预防和处置有机结合起来。同时《意见》还把学校安全工作的全局推进放置于我国当前推进依法办学的教育改革与发展实践之中，如在开篇就明确提出旨在“贯彻落实全国教育大会精神”，致力于“形成依法依规、客观公正、多元参与、部门协作的工作格局”，最终达到“为学校（含幼儿园）办学安全托底，解决学校后顾之忧，维护教师和学校应有的尊严，保护学生生命安全”的终极目标。
其次，针对学校安全事故处理机制的完善，《意见》精准聚焦学校安全工作实践中长期存在的两个“老大难”问题，一是学校安全事故处理纠纷调解机制，二是“校闹”行为，并以跨部门联动方式寻求难题的突破。这样的聚焦也成为《意见》最突出的亮点和最重要的贡献。
3. 注重实践落实：明确责任主体与细化工作要求齐头并进
《意见》在完善学校安全事故处理机制时明确建立了两个重要支撑：一是明确了与学校安全事故处理机制有关的不同部门、不同责任主体的具体工作责任和措施，明确列出教育行政部门、学校、公安部、司法部、人民检察院、人民法院这些相关部门的工作职责要求；二是细化了不同责任主体履行职责的具体工作措施及要求。由此解决了在学校安全事故处理中各项工作“谁来做”、具体“做什么”、实际“如何做”等重要现实问题，形成了跨部门、多主体工作职责无缝对接、功能发挥优势互补的良好格局。
比如：在第二部分“依法处理学校安全事故纠纷”中，首先对于学校如何开展事故处理协商、如何建立事故纠纷调解组织进行了操作层面的明确规定，其次对于学校如何划分侵权责任作出具体规定，最后明确提出“杜绝不顾法律原则的‘花钱买平安’”的务实、接地气的规定。再如：在第三部分“及时处置、依法打击‘校闹’行为”中，首先明确规定了学校和公安部门在及时制止“校闹”行为中的工作职责和具体要求；其次通过细致梳理，明确列出违反治安管理规定、影响学校正常教育教学秩序的八种“校闹”行为清单，对“校闹”行为进行了实践层面的界定；最后通过明确规定教育部门、公安机关、人民检察院、人民法院等部门在实际操作层面的工作任务和履职要求，来真正落实严厉打击涉及违法的“校闹”行为。
三、深化认识探索，加强部门联动，推动《意见》有效落实
1. 通过大力宣传和主题培训深化认识
在学校安全工作实践中落实《意见》的基础，是深化相关部门和全社会的认识，关键是对《意见》进行系统学习和透彻理解。一是在全社会范围内加强对《意见》的广泛宣传和全面解读，让社会各界全面了解和深入理解《意见》出台的意义、内容及落实要点，营造全社会高度重视依法解决学校安全事故处理的良好氛围；二是在最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等四个部门内部进行大力宣传和推进，促进其对《意见》的理解和认同；三是在教育部门开展针对教育行政干部、校长、教师的主题培训，并通过家长学校、家长会、学校开放日等方式对家长进行主题培训，让不同利益相关者都了解《意见》内容和落实要点。
2. 通过岗位履职和实践研究总结规律
要想真正落实《意见》内容并发挥其作用，需要在实践中不断探索和总结提炼。一方面，教育行政部门、学校、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门的基层组织机构都要在各自领域履行职责，发挥作用，积极开展扎实的实践探索，依据和应用《意见》的内容处理学校安全事故；另一方面，教育行政部门、学校、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门的基层组织机构，尤其是教育部门，在工作实践中要加强实践案例研究，积累实践工作经验，总结依法处理学校安全事故的规律。
3. 通过密切合作和综合治理巩固成效
《意见》由五部门联合发布，旨在形成五部门齐抓共管、综合治理的良好工作格局。《意见》发布后，五部门依然要密切合作，共同推进以跨部门综合治理破解学校安全事故处理难题的实践探索。首先，各部门在具体工作实践过程中，要坚持按照《意见》的内容和要求，不懈怠、不推诿、高水准地进行岗位履职；其次，各部门在具体工作实践中要加强沟通、密切联系、精诚合作，及时高效地解决問题；最后，各部门可以定期联合组织开展学校安全事故处理机制完善专题研讨会，交流和总结工作经验，探索和破解实践问题。
（编辑？王淑清）