浅谈海域使用权登记制度的修订与完善

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  摘要:我国《海域法》实施十多年来,成绩斐然,随着国家法制建设的进一步加强,该法与其他法律之间出现冲突,尤其是《物权法》颁布实施之后,《海域法》与现代物权法理论的矛盾开始突显,因此有必要在修订《海域法》时,把在海域使用权登记制度方面再现的问题,应作一些修订与完善。
  关键词:海域使用权;海域使用管理法;物权法
  《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》)自2002年1月1日实施至今,走过了十年多的历程。十年多来,海域管理工作有法可依,成绩斐然。据国家海洋局公布数据显示,2013年度,全国征收海域使用金108.9亿元,已突破百亿元大关,是2002年《海域法》开始实施时征收海域使用金1.2亿的近百倍,十多年来,海域管理工作成效显著。
  随着国家法制建设的进一步加强,海域管理制度上漏洞开始显现,在海域使用权登记制度方面,应作一些修订与完善。
  一、海域使用权取得的时间问题
  《海域法》第十九条规定:“海域使用申请经依法批准后,国务院批准用海的,由国务院海洋行政主管部门登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的,由地方人民政府登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起,取得海域使用权。”
  在实践中,海域使用权申请人完全有可能在海域使用权登记公告之后,发证机关也打印出了海域使用权证书,却由于各种原因没能到发证机关领取证书,但此时,海域使用申请人是取得了海域使用权的,因此,在海域使用权的取得时间节点上,《海域法》的规定是有漏洞的。
  在理论上,海域使用权是典型的物权,物权公示原则是物权法的基本原则之一。物权的设立或者变动依据法定的公示方法通过法定的方式公开,如不动产进行登记,动产进行交付,就取得了使用权或所有权。《物权法》在“用益物权”章节中的第一百二十二条明确规定:“依法取得的海域使用权受法律保护”。物权法上的一般原理和规则同样适用于海域使用权。
  在相关法律规定上,《物权法》第九条第一款规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。”第十四条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。”
  国家海洋局发布的《海域使用权管理规定》(2007年1月1日实施)第二十四条规定:“海域使用申请人应当按项目用海批复要求办理海域使用权登记,领取海域使用权证书。海域使用权证书是海域使用权的法律凭证。”这应该看作是对《海域法》存在漏洞的补充规定,说明海域使用权证书所起的作用只是证明权利的有效和存在。
  显然,海域使用权作为物权,海域使用制度上的设计就应该与物权法的相关制度一致。海域使用权即不是从审批机关批复的时间取得,也不是从领取海域使用权证书之日起取得,而应该在不动产登记薄记载之日起发生效力,取得海域使用权。因此,在《海域法》修订时,相关条款修改为“自海域使用权登记之日起,取得海域使用权”更符合物权法理论。
  二、海域证换发土地证的问题
  1、《海域法》第三十二条第二款规定:“海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内,凭海域使用权证书,向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级以上人民政府登记造册,换发国有土地使用权证书,确认土地使用权。”在笔者看来,该条款实施难度非常之大,难以达到当初立法本意。
  自《海域法》实施以来,在笔者所在辖区,至2016年度,海域证换发土地证还未成功一例。究其原因,海域管理与土地管理还分属两个不同的管理部门,两个部门在工作中的法律依据是不同的,海域管理部门在海域审批时依据的是海洋功能区划,国土部门如果换发土地证,参照的是土地利用总体规划。事实上,海洋功能区划覆盖的大多是0米线以下部分,土地利用总体规划覆盖的大多是0米线以上部分。填海类项目用海很难同时符合两部规划,从而导致海域证换发土地证时难度较大。例如,我区某游客服务中心项目用海在取得海域使用权后,也通过了竣工验收,但在向当地国土部门申请换发土地证时却发现,因为不符合土地利用总体规划而无法换发国有土地使用权证书,因此,《海域法》第三十二条第二款规定在工作实践中难以实施。
  2、从国家层面看,《不动产登记暂行条例》已从2015年3月1日起实施,不动产统一登记作为一项新的基础性制度,将房屋等建筑物、构筑物所有权、建设用地使用权、耕地、林地、草地等土地承包经营权、海域使用权等一系列不动产权利进行统一的登记,使用统一的证书。海域使用权作为典型物权,与其他不动产权利具有相同的属性,赋予的法律效力,在所有不动产登记实行“一证”的今天,海域使用权证书换发土地使用权证书已经没有必要性。
  法的生命力主要是法的实施,如果无法实施,不须实施,就不如将之取消。因此,建议在修订《海域法》时,考虑将三十二条第二款删除。(作者单位:潍坊滨海经济技术开发区海洋与渔业局)
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