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[摘要]自然垄断行业在各国反垄断法传统上属于适用除外领域,本文从自然垄断的概念和特点出发,分析了该行业在运营过程中显露的一系列弊端和问题,指出自然垄断行业也可以打破垄断,引入竞争机制。并且要区分不同情况来进行相应的法规法律规制。
[关键词]自然垄断;反垄断;适用除外;利弊
一、自然垄断概念辨析
自然垄断是一个来源于经济学的概念。尽管由来已久,但其内涵始终处于不断变化之中。一般认为,自然垄断的当代经济学解释大致经历了三个理论发展阶段:第一阶段是以规模经济为标志,即建立在单一产品生产的长期平均成本下降或规模收益递增基础之上的自然垄断理论;第二阶段是以范围经济为标志,即建立在更具普适性的多产品联合生产基础上的自然垄断理论;第三阶段则是以成本劣加性概念的提出为标志,即在更为抽象的层面上将规模经济和范围经济统一起来的自然垄断理论。但是,由于成本劣加性概念本身所存在的复杂性等问题,目前世界上流行的仍然是建立在规模经济和范围经济基础上的自然垄断理论。按照西方经济学通行的定义,“当相关产量范围存在规模经济时,一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品或劳务时,自然垄断就是这个行业现实的选择。”根据规模经济的定义,自然垄断所表现出的是样一种状态:在一定的产出范围内,生产函数呈规模报酬递增状态,企业的规模越大,单位产品的成本就越低,由一个企业大规模生产要比几个小规模企业同时生产更有效率。
从法学角度来说,自然垄断是有其自身特点的。法学上的自然垄断指反垄断法概念体系中的定义,一般而言是指经反垄断法确认具有自然垄断性的行业。在法学中确立自然垄断的概念主要是为了对该种行业实行法律适用的除外。
二、自然垄断的特点
(一)公益性。自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业,其提供的私人边际效用小于其社会边际效用。如电力业所提供的效用,就不仅仅为电力消费者所享有,而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。
(二)不可选择性。由于在自然垄断行业中,在一定市场范围内不存在具有竞争力的其他经营者。因而消费者不能像对待一般经营者那样根据自己的意愿进行选择,只能被动地接受独占经营者提供的产品或服务。自然垄断行业提供的产品或服务为公众日常生活所必需,没有充裕的替代选择,需求弹性很小。因此,公用事业如发生短缺、质次价高等情形,就会引起社会恐慌,影响安定团结和社会和谐。
(三)规模经济性。根据经济学理论和实践,某些关系国计民生的公用事业,建设耗资费时巨大,一旦已有经营者投入运营,其他经营者就不愿意再投资搞重复建设,使得先投资的经营者自然而然取得了垄断或支配地位。这时候就需要对进入市场的企业进行限制,以保证对资源的合理配置。
(四)成本的弱增性。一家企业生产的全部产品比分成两家以上的企业生产时成本较低,这时候,从对社会资源的有效配置和企业成本的合理控制的角度出发,由这一家企业进行经营更有效,更具合理性。
三、自然垄断行业反垄断法适用除外利弊分析
(一)有利方面
1.有利于维护社会整体利益。社会本位是反垄断法及其适用除外制度的根本价值取向。反垄断法的适用除外制度在一定程度上限制竞争,看似与反垄断背道而驰,但事实上,它所体现出的价值与反垄断法是一致的。反垄断法的终极价值目标是通过对竞争秩序的维护,优化配置资源,实现社会的整体效益,这也是经济法的根本价值。例如供气、供水、铁路、电力等行业允许一定程度的垄断经营,一方面避免了重复投资,节约了国家的资源,另一方面通过价格等手段进行干预,使得消费者得到了质优价廉的公共产品和日常消费品,公平正义的价值得到了体现。
2.能够提高市场主体的竞争力。自然垄断企业往往将有限的社会资源集于一身,排除其他竞争,提高了对市场的支配和调控的能力。2002年民航企业重组后,形成了中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空运输集团,以及中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司三大航空服务保障集团,这次并购行为是原航空企业外部扩张的行为,组建成立了企业集团,重组之后的三大航空集团凭借高达1500亿的总资产占据80%以上的市场份额。
(二)弊害分析
1.滥用垄断地位,损害消费者的利益。消费自然垄断行业产品和服务时,其基本权利的行使受到严重阻碍。首先,消费者基本上没有对消费产品和服务的选择权。他们无法从不同的供给者那里选择产品;他们也无法从单一的产品供给者那里自由挑选产品或服务;通常垄断者还会主动地侵害消费者的选择权,如他们会强迫消费者接受预先确定的一揽子产品或服务,他们或许会将在垄断领域的优势延伸至其他竞争性领域,强迫消费者接受捆绑的产品或服务。其次,消费者的知情权和提起意见的权利的行使也受到各种限制。最后,消费者在具有垄断地位的经营者面前显得更为弱小,加上正常的市场监管机构和监管手段的缺位,更易受到损害。
2.缺乏竞争机制,经营效率低下。由于垄断的存在,公用企业没有实际上和潜在的竞争者,缺乏改进技术和提高劳动生产率的压力,其内在的经济扩张动力与私人企业相比明显不足。另一方面,由于社会利益和监管制度的约束,自然垄断行业的经营者往往不能获得足够的资本进行设备更新和技术创造,加上政府的财政支持有限,因此大量自然垄断行业仅能维持低效率的运行,甚至造成严重的亏损。
3.导致腐败问题和不正当行为。垄断可以使厂商获得更多利润,为了保持这种超额利润,垄断厂商往往会采取各种形式的措施来维持垄断,从而造成寻租、腐败现象滋生。一些自然垄断行业的背后往往隐藏着权钱交易以及不正当竞争,通过有悖于市场原则的手段,如垄断高价、掠夺性定价、歧视行为、搭售、串谋等来限制竞争,从而达到维护垄断地位、获取垄断利润的目的。
四、我国自然垄断的法律规制
自上个世纪初开始,世界各国、各地区在制定有关反垄断法规或竞争法时基本上对自然垄断作出了适当的规定,普通法系国家在这方面的立法较早。如美国早在1922年通过了《凯普——伏尔斯蒂德法》等法规,规定农业等行业适用自然垄断制度,不受《反托拉斯法》的规制。英国也在1948年通过的《独占及限制行为调查法》第十四条中规定:“再就适用本法之事实状态,状态无结果,或当事人为维护其状态所做之行为,决定其有无违反公益时,应虑及前揭各该事项之一切有关事情,尤其应虑及违反联合众国一般经济状况之下列目的: (1)就最适合国内外需要之商品种类及品质商品以最适合之数量及价格为最经济及最效率之生产、处理及分配。……”
在大陆法系国家和地区的反垄断法规中也有许多关于自然垄断的规定。如日本1947年的《禁止私人垄断及确保公正交易法》第二十一条规定:“本法规定,不适用于铁路事业、电力事业煤气事业及其他性质上为当然垄断事业的经营人所实施的基础事业所固有生产,销售或者供应的行为。”
我国《反垄断法》对于自然垄断这一问题的规定不明确,相关的内容主要体现在第6条和第7条。其中第6条规定:“具有市场支配地位的经营者,不得滥用市场支配地位,排除、限制竞争。”第7条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”
从《反垄断法》第7条的规定可以看出:这里的关键还是自然垄断行业是否属于“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”的问题。由于电信、电力、航空、煤气等自然垄断行业的天然属性和我国以往的经济体制的局限性,自然垄断行业是符合第7条规定的行业特点的。所以我国《反垄断法》还是倾向于对自然垄断行业进行适用除外。而这样笼统的规定似乎缺乏合理性与操作性,也不利于市场竞争的形成。
从整体上而言,电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业都属于自然垄断产业,但这并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务,如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他业务都应当属于非自然垄断性业务。
我们可以把自然垄断行业的经营范围再进行细分,对那些固定网络性操作业务,包括网络的铺设、维护、管理和运营,如电力、煤气和自来水等产业供应中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。对于这一部分的业务,应当加强反垄断法对滥用行为的规制。对竞争领域的反垄断法规制,主要是对那些不处于垄断地位的企业,同其他的市场经济主体一样,必须受反垄断法对其竞争行为的规范。此外,随着自然垄断产业垂直结构的分解,与产品或服务传输网络有关的环节仍具有自然垄断性,在竞争性环节从事经营的企业必需借助于传输网络将产品或服务传输给消费者或用户。如果缺乏有效的规制,网络运营可能凭借其垄断地位实施不当竞争行为。解决自然垄断产业中垄断部门与竞争部门的边界问题,才能形成其有效的竞争。在两者之间的“边界”中,应当实现互联互通,通过法律强制性规定加以规范,并辅之以政府管制机构的有效管制。所以,我们希望有更为详尽和具体的规范整个垄断行业的法规的出现,也能够对自然垄断进行细化的管理与规制。
[作者简介]胡艳丽,无锡高新技术产业开发区人民法院。
[关键词]自然垄断;反垄断;适用除外;利弊
一、自然垄断概念辨析
自然垄断是一个来源于经济学的概念。尽管由来已久,但其内涵始终处于不断变化之中。一般认为,自然垄断的当代经济学解释大致经历了三个理论发展阶段:第一阶段是以规模经济为标志,即建立在单一产品生产的长期平均成本下降或规模收益递增基础之上的自然垄断理论;第二阶段是以范围经济为标志,即建立在更具普适性的多产品联合生产基础上的自然垄断理论;第三阶段则是以成本劣加性概念的提出为标志,即在更为抽象的层面上将规模经济和范围经济统一起来的自然垄断理论。但是,由于成本劣加性概念本身所存在的复杂性等问题,目前世界上流行的仍然是建立在规模经济和范围经济基础上的自然垄断理论。按照西方经济学通行的定义,“当相关产量范围存在规模经济时,一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品或劳务时,自然垄断就是这个行业现实的选择。”根据规模经济的定义,自然垄断所表现出的是样一种状态:在一定的产出范围内,生产函数呈规模报酬递增状态,企业的规模越大,单位产品的成本就越低,由一个企业大规模生产要比几个小规模企业同时生产更有效率。
从法学角度来说,自然垄断是有其自身特点的。法学上的自然垄断指反垄断法概念体系中的定义,一般而言是指经反垄断法确认具有自然垄断性的行业。在法学中确立自然垄断的概念主要是为了对该种行业实行法律适用的除外。
二、自然垄断的特点
(一)公益性。自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业,其提供的私人边际效用小于其社会边际效用。如电力业所提供的效用,就不仅仅为电力消费者所享有,而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运转具有至关重要的作用。
(二)不可选择性。由于在自然垄断行业中,在一定市场范围内不存在具有竞争力的其他经营者。因而消费者不能像对待一般经营者那样根据自己的意愿进行选择,只能被动地接受独占经营者提供的产品或服务。自然垄断行业提供的产品或服务为公众日常生活所必需,没有充裕的替代选择,需求弹性很小。因此,公用事业如发生短缺、质次价高等情形,就会引起社会恐慌,影响安定团结和社会和谐。
(三)规模经济性。根据经济学理论和实践,某些关系国计民生的公用事业,建设耗资费时巨大,一旦已有经营者投入运营,其他经营者就不愿意再投资搞重复建设,使得先投资的经营者自然而然取得了垄断或支配地位。这时候就需要对进入市场的企业进行限制,以保证对资源的合理配置。
(四)成本的弱增性。一家企业生产的全部产品比分成两家以上的企业生产时成本较低,这时候,从对社会资源的有效配置和企业成本的合理控制的角度出发,由这一家企业进行经营更有效,更具合理性。
三、自然垄断行业反垄断法适用除外利弊分析
(一)有利方面
1.有利于维护社会整体利益。社会本位是反垄断法及其适用除外制度的根本价值取向。反垄断法的适用除外制度在一定程度上限制竞争,看似与反垄断背道而驰,但事实上,它所体现出的价值与反垄断法是一致的。反垄断法的终极价值目标是通过对竞争秩序的维护,优化配置资源,实现社会的整体效益,这也是经济法的根本价值。例如供气、供水、铁路、电力等行业允许一定程度的垄断经营,一方面避免了重复投资,节约了国家的资源,另一方面通过价格等手段进行干预,使得消费者得到了质优价廉的公共产品和日常消费品,公平正义的价值得到了体现。
2.能够提高市场主体的竞争力。自然垄断企业往往将有限的社会资源集于一身,排除其他竞争,提高了对市场的支配和调控的能力。2002年民航企业重组后,形成了中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空运输集团,以及中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司三大航空服务保障集团,这次并购行为是原航空企业外部扩张的行为,组建成立了企业集团,重组之后的三大航空集团凭借高达1500亿的总资产占据80%以上的市场份额。
(二)弊害分析
1.滥用垄断地位,损害消费者的利益。消费自然垄断行业产品和服务时,其基本权利的行使受到严重阻碍。首先,消费者基本上没有对消费产品和服务的选择权。他们无法从不同的供给者那里选择产品;他们也无法从单一的产品供给者那里自由挑选产品或服务;通常垄断者还会主动地侵害消费者的选择权,如他们会强迫消费者接受预先确定的一揽子产品或服务,他们或许会将在垄断领域的优势延伸至其他竞争性领域,强迫消费者接受捆绑的产品或服务。其次,消费者的知情权和提起意见的权利的行使也受到各种限制。最后,消费者在具有垄断地位的经营者面前显得更为弱小,加上正常的市场监管机构和监管手段的缺位,更易受到损害。
2.缺乏竞争机制,经营效率低下。由于垄断的存在,公用企业没有实际上和潜在的竞争者,缺乏改进技术和提高劳动生产率的压力,其内在的经济扩张动力与私人企业相比明显不足。另一方面,由于社会利益和监管制度的约束,自然垄断行业的经营者往往不能获得足够的资本进行设备更新和技术创造,加上政府的财政支持有限,因此大量自然垄断行业仅能维持低效率的运行,甚至造成严重的亏损。
3.导致腐败问题和不正当行为。垄断可以使厂商获得更多利润,为了保持这种超额利润,垄断厂商往往会采取各种形式的措施来维持垄断,从而造成寻租、腐败现象滋生。一些自然垄断行业的背后往往隐藏着权钱交易以及不正当竞争,通过有悖于市场原则的手段,如垄断高价、掠夺性定价、歧视行为、搭售、串谋等来限制竞争,从而达到维护垄断地位、获取垄断利润的目的。
四、我国自然垄断的法律规制
自上个世纪初开始,世界各国、各地区在制定有关反垄断法规或竞争法时基本上对自然垄断作出了适当的规定,普通法系国家在这方面的立法较早。如美国早在1922年通过了《凯普——伏尔斯蒂德法》等法规,规定农业等行业适用自然垄断制度,不受《反托拉斯法》的规制。英国也在1948年通过的《独占及限制行为调查法》第十四条中规定:“再就适用本法之事实状态,状态无结果,或当事人为维护其状态所做之行为,决定其有无违反公益时,应虑及前揭各该事项之一切有关事情,尤其应虑及违反联合众国一般经济状况之下列目的: (1)就最适合国内外需要之商品种类及品质商品以最适合之数量及价格为最经济及最效率之生产、处理及分配。……”
在大陆法系国家和地区的反垄断法规中也有许多关于自然垄断的规定。如日本1947年的《禁止私人垄断及确保公正交易法》第二十一条规定:“本法规定,不适用于铁路事业、电力事业煤气事业及其他性质上为当然垄断事业的经营人所实施的基础事业所固有生产,销售或者供应的行为。”
我国《反垄断法》对于自然垄断这一问题的规定不明确,相关的内容主要体现在第6条和第7条。其中第6条规定:“具有市场支配地位的经营者,不得滥用市场支配地位,排除、限制竞争。”第7条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”
从《反垄断法》第7条的规定可以看出:这里的关键还是自然垄断行业是否属于“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”的问题。由于电信、电力、航空、煤气等自然垄断行业的天然属性和我国以往的经济体制的局限性,自然垄断行业是符合第7条规定的行业特点的。所以我国《反垄断法》还是倾向于对自然垄断行业进行适用除外。而这样笼统的规定似乎缺乏合理性与操作性,也不利于市场竞争的形成。
从整体上而言,电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业都属于自然垄断产业,但这并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务,如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其他业务都应当属于非自然垄断性业务。
我们可以把自然垄断行业的经营范围再进行细分,对那些固定网络性操作业务,包括网络的铺设、维护、管理和运营,如电力、煤气和自来水等产业供应中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务等。对于这一部分的业务,应当加强反垄断法对滥用行为的规制。对竞争领域的反垄断法规制,主要是对那些不处于垄断地位的企业,同其他的市场经济主体一样,必须受反垄断法对其竞争行为的规范。此外,随着自然垄断产业垂直结构的分解,与产品或服务传输网络有关的环节仍具有自然垄断性,在竞争性环节从事经营的企业必需借助于传输网络将产品或服务传输给消费者或用户。如果缺乏有效的规制,网络运营可能凭借其垄断地位实施不当竞争行为。解决自然垄断产业中垄断部门与竞争部门的边界问题,才能形成其有效的竞争。在两者之间的“边界”中,应当实现互联互通,通过法律强制性规定加以规范,并辅之以政府管制机构的有效管制。所以,我们希望有更为详尽和具体的规范整个垄断行业的法规的出现,也能够对自然垄断进行细化的管理与规制。
[作者简介]胡艳丽,无锡高新技术产业开发区人民法院。