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摘要：新型农村合作医疗制度的实施对新农村的建设具有重要的现实意义。该制度实施至今，已取得了显著的成效，并积累了诸多建设经验，与此同时，也引发了一些问题。因此，还需要在以下几方面进一步完善，认真落实筹资政策，不断提高新农合保障水平；完善统筹补偿方案，科学合理地使用资金；满足农民群众就医需求，努力提高农村医疗服务水平降低医疗费用；加强基金运行管理和监督机制，提高新农合管理经办水平,促进新农合制度健康可持续发展。
关键词：新农合医疗制度；基金运行管理和监督机制
伴随中国市场经济的发展与城市化进程的推进，城乡之间的收入差距逐步缩小。但由于种种原因，使得我國农村的发展进程明显落后于城市，为促进我国农村的发展，改变农村贫穷现状，建设社会主义新农村是必由之路，党的十六届五中全会提出的我国现代化进程中的重大历史任务，按照"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求，把发展农村生产力、建立现代农业、增加农民收入放在第一位，千方百计地让农民增加收入，提升生活质量，全面推进农村经济发展。其中农村医疗体制改革是新型农村建设的一大重要举措。中国是一个农业大国，80%以上的人口生活在农村。农民的健康状况直接关系到中华民族的整体健康素质，更关系到新中国经济的振兴与发展。
新型农村合作医疗试点工作开展以来，各地认识明确，组织有力，工作扎实，稳步推进，取得了明显的成效，受到了广大农民群众的欢迎，为探索新形势下做好农民医疗保障工作，逐步完善新型农村合作医疗制度积累了经验，与此同时，新农合制度在实施的过程也凸显了一些问题。
一、新型农村医疗合制度实施以来取得的效果
新型农村合作医疗制度（以下简称新农合制度）从试点起步到全面推广,从动员群众参合到群众踊跃参与，经历了一个艰辛的历程。新农合的实施适应农民的经济承受能力和医疗服务需求，具有广泛的群众基础和社会基础，得到了社会各界的高度评价和广大农民的衷心拥护。
（一） 政府在新农合制度的实施过程中起了主导作用。
通过政府的强有力推动，结合相应的政策措施，使得新农合制度的实施效果凸显，积极有效的加快了新农合的覆盖率。总结各地推动新农合的做法具有相似性，具体如下：
1、加强部门组织领导，健全新农合机构
各地区县政府均成立了由主要领导任主任的新农合管理委员会，下设办公室，负责全县的组织管理、基金筹集与使用、业务指导等工作；各乡镇成立了新农合管理委员会或领导小组， 负责乡镇新农合基金筹集、管理、使用及参合农民筹资档案建立、"新农合医疗证"制作发放、医疗费用报销及相关数据信息上报等工作。
2、结合当地实际情况，制订实施方案并不断修订完善
各地区县均制订了新农合实施方案或管理办法。实施方案制订前, 政府进行过较细致的调查研究；县组织专业人员，采取抽样调查、医疗费用统计等办法进行了基线调查，经过测算、论证，本着"以收定支、量入为出、收支平衡"的原则，较科学地确定了筹资水平与补偿标准。
3、各级部门加大了宣传力度
各级相关部门注意加大宣传力度，通过各新闻媒体以及入村报销、送款到户等形式进行广泛宣传，增强了农民对新农合的认知程度；通过召开新农合工作动员大会， 统一干群的思想认识，提高农民与医保工作者的积极性。
4、管理制度较健全， 执行效果较好
为了搞好新农合的管理，各样本县在实施方案或管理办法中对其做出了具体的规定， 并不同程度地制订了相关管理规章制度，如新农合的基金管理、财务管理、收费单据管理、档案管理及工作人员管理规章制度等。
(二)新农合制度框架已经形成，管理运行日趋规范
开展新农合试点以来，各地区研究和探索适应与本地经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况相适应的政策措施、运行机制和监管方式，注意总结经验、完善制度、稳步推进，目前已经初步建立了符合农村实际的新农合制度框架和运行机制。
(三)制度实施覆盖面不断拓展，社会基础不断扩大
在政府的强力推动下， 至2007 年底， 山东省部分县已全部建立了新农合制度，覆盖农业人口187112 万, 参合农民170615 万，参合率达91.12 %。从2003～2007 年，县农民参合率分别为21.9 %、21.17 %、39.19 %、65.15 %、91.12 % ，分别比上年增加18.18、18.12、25.16 和25.17个百分点，年均增加22个百分点，近两年增长速度明显加快。①农民参合率各地有所不同，与经济发达程度呈正相关，但总体差距不大。这些情况表明，新农合制度已在山东省建立起来，农民"人人享有社会医疗保障的目标"初步得到实现。
(四)筹资力度不断加大，参合农民得到实惠，保障能力逐步增强
据资料调查，2010年1月青海省各级财政对新农合补助标准由现行的每人每年84.3元提高到124.3元，农牧民个人参合金由20元增加到30元，年人均筹资水平达到154.3元，全省农牧民参合率巩固在95%以上。同时，青海省要调整和完善新农合统筹补偿方案，提高新农合补偿比例，住院费用实际报销比例达到50%以上，力争使参合农牧民住院费用报销比例较上年提高5个百分点。青海省各级政府不断加大财力支持，为新农合健康运行提供了有力保障。
二、新农合制度实施过程中遇到的问题
规划不到位，目标、内容缺乏前瞻性与系统性，没有相应措施，致使发展均带有一定的盲目性。同时，新农合实行以来至今尚未立法，当发生一些纠纷时，难以依法处理，不利于新农合的规范发展，政策设计尚有许多不足。
（一） 统筹模式不够合理
资料显示，各地大多是以县级为单位统筹，具体形式主要有大病统筹加门诊家庭账户、住院统筹加门诊家庭账户、县级大病统筹加乡镇统筹加门诊家庭账户三种。设置家庭账户有利于明晰产权， 调动农民积极性，但会产生有的家庭账户的资金不够用，有的则不知道用多少的情况，难以有效集中统筹范围内的资金，为急需支持的农村家庭提供帮助， 淡化了"合作"的属性与作用。
(二) 筹资标准与报销比例仍偏低
虽然近几年新农合实施方案确定的筹资标准不断提高，至2007年一般达到了50 元， 但即使全部用于对农民的补偿，其补偿率也仅为22.19 %（据调查2007 年这样的筹资标准与报销比例远远低于城市水平， 既不能从根本上解决因病致贫、因病返贫问题， 更不能满足农民基本医疗保障的需要。
(三) 报销办法复杂，手续烦琐
住院费用分多段按不同比例报销，还有起付线、封顶线等，过于复杂，群众搞不明白；各地区对报销程序、内容作了详细规定，并附加了许多条件。这虽然可防止违规报销， 但对文化素质较低的农民来说却过于繁琐，不少农民为一次报销而花费许多时间与精力，意见较大。
（四）管理体制不合理，监管不力
目前县级新农合管理机构设在卫生局，乡镇管理机构一般设在乡镇卫生院， 村级则多设在定点村卫生室。新农合监督委员会的监督活动较少，有时流于形式，新农合管理人员违规违纪现象时有发生。工作人员由于文化素质较低，账务处理慢，报账不及时，经常出差错；在配有微机进行结算的定点村卫生室，90 %以上的微机因不会操作而闲置，不得不沿用手工结算。
三、促进新农合制度健康持久发展的途径
针对各地区新农合实施过程中存在的问题，各级管理部门应该要进一步强化管理，维护参合农民的利益。
（一）建立新型农村医疗保障制度原则
在社会主义市场的新形势下，建立农民基本医疗保障制度，要坚持以下几个基本原则：第一，坚持国家支持的原则。要建立国家与农户共同投入、风险共担的机制，使国家投入的有限资金发挥引导农民参加医疗保障体系的作用。第二，坚持因地制宜的原则。由于中国幅员辽阔，各地经济、社会发展水平差异很大，而且这种差异不可能在短期内得到根本改变。因此，我们不能够也不应当要求各地在建立农民医疗保障的问题上采取"一刀切"和"统一模式"的设想。应当允许各地区从实际出发，因地制宜地积极探索适合农村特点的多形式、多层次的医疗保险制度尤其是合作医疗保障制度。第三，坚持保重大疾病的原则。农民的疾病威胁主要是重大疾病，这是他们无力承担的风险。国家对城镇职工建立"基本医疗保险"制度，应当为农民建立"最基本重大疾病保障"制度。
（二）国家要加强对建立农民医疗保障的重视与支持
农民比城镇职工更需要国家在医疗保障方面的支持与保护，因为他们的收入水平更低。医疗保障尤其是公共卫生保健，是典型的社会"公共产品"它要面向全社会，而不仅仅局限于城镇居民。这是建立完善的市场经济体系的客观要求，也是使整个社会都能获得最大收益的公共投资。另外，建立面向全体国民尤其是农民的医疗保障体系，也是维持城镇职工基本保险制度健康运行的需要。
（三）建立新农合要以农民重大疾病保障为重点
在市场经济条件下解决广大农民的医疗保障问题，需要新的思路。我们不能把所有的医疗保障负担完全放在农民家庭为单位的自我保障身上，因为农民家庭的承受能力有一定限度，目前农村家庭结构小型化，农民收入增长缓慢。因此，为了减轻农民的负担，减少医疗保障制度的管理难度和管理成本，我们主张在广大农村地区，应当以县（或乡镇）为单位首先建立农民重大疾病保险。
（四）合理布局卫生资源，切实减低医疗费用
中国医疗卫生资源配置严重不合理，农村卫生资源也是"短缺"（设施能力不强）与"过剩"（服务人员与网点散乱、规模失控）并存，结果使医疗费用上升。为了控制医疗费用的上升应当把控制医疗服务规模的扩大与内部成本上升作为重点。根据区域卫生规模，严格新建医疗机构的审批，严格控制现有规模的扩大，撤并不合理的重叠机构，调整理顺服务。
（五）加大对各级新农合定点医疗机构的监管力度，控制医药费用的不合理增长
各级卫生行政部门要加大对新农合定点医疗机构医疗服务行为的日常监管，严格执行定点医疗机构准入与退出机制，强化医疗费用三级审核，严格核减不合理医药费用，严肃查处挤占、挪用和欺骗套取新农合基金的违规单位和人员。同时，定期联合审计、财政等部门加强对各定点医疗机构新农合基金使用情况的监管，通过建立定期通报制度，针对定点医疗机构参合农民的就医人次、各项费用组成、例均费用等情况进行通报，广泛接受社会监督，引导医疗机构主动控制医药费用，防止住院率不合理增长，避免各种违规行为的发生。
（六）建立新农合基金动态预警机制，加强对基金使用情况的实时监控
各地要结合前期新农合整体运行情况，在科学测算的基础上，合理分配新农合基金，提高基金使用效率，最大程度保障参合农民利益。同时，通过核查、分析各醫疗机构上报的新农合相关资料，建立定期通报制度，按月分配基金使用额度，对基金使用出现异常的单位予以及时的预警，防止基金出现不合理的超支，保障新农合基金安全运行，维护参合农民利益。
注释：
①薛兴利：《山东农村医疗保障制度中政府行为的实证分析》，《人口与经济》2009年第4期
参考文献：
[1]林义等. 新型农村合作医疗中的政府责任定位及政策建议[J]. 改革, 2007 (2).
[2]刘华等. 中国农村医疗保障体系的经济学分析[J]. 农业经济问题, 2006 , (4).
[3]朱玲. 农村医疗救助项目的效果[J]. 经济学动态, 2006 (8) .
[4]咸辉.新型农村合作医疗制度创新与实践意义[J].甘肃社会科学 2009(4).
[5]徐小青.中国农村公共服务[M]:中国发展出版社, 2002.
作者简介：曾佩（1985-），男，汉族，湖北天门人，现为青海民族大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。
关键词：新农合医疗制度；基金运行管理和监督机制
伴随中国市场经济的发展与城市化进程的推进，城乡之间的收入差距逐步缩小。但由于种种原因，使得我國农村的发展进程明显落后于城市，为促进我国农村的发展，改变农村贫穷现状，建设社会主义新农村是必由之路，党的十六届五中全会提出的我国现代化进程中的重大历史任务，按照"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求，把发展农村生产力、建立现代农业、增加农民收入放在第一位，千方百计地让农民增加收入，提升生活质量，全面推进农村经济发展。其中农村医疗体制改革是新型农村建设的一大重要举措。中国是一个农业大国，80%以上的人口生活在农村。农民的健康状况直接关系到中华民族的整体健康素质，更关系到新中国经济的振兴与发展。
新型农村合作医疗试点工作开展以来，各地认识明确，组织有力，工作扎实，稳步推进，取得了明显的成效，受到了广大农民群众的欢迎，为探索新形势下做好农民医疗保障工作，逐步完善新型农村合作医疗制度积累了经验，与此同时，新农合制度在实施的过程也凸显了一些问题。
一、新型农村医疗合制度实施以来取得的效果
新型农村合作医疗制度（以下简称新农合制度）从试点起步到全面推广,从动员群众参合到群众踊跃参与，经历了一个艰辛的历程。新农合的实施适应农民的经济承受能力和医疗服务需求，具有广泛的群众基础和社会基础，得到了社会各界的高度评价和广大农民的衷心拥护。
（一） 政府在新农合制度的实施过程中起了主导作用。
通过政府的强有力推动，结合相应的政策措施，使得新农合制度的实施效果凸显，积极有效的加快了新农合的覆盖率。总结各地推动新农合的做法具有相似性，具体如下：
1、加强部门组织领导，健全新农合机构
各地区县政府均成立了由主要领导任主任的新农合管理委员会，下设办公室，负责全县的组织管理、基金筹集与使用、业务指导等工作；各乡镇成立了新农合管理委员会或领导小组， 负责乡镇新农合基金筹集、管理、使用及参合农民筹资档案建立、"新农合医疗证"制作发放、医疗费用报销及相关数据信息上报等工作。
2、结合当地实际情况，制订实施方案并不断修订完善
各地区县均制订了新农合实施方案或管理办法。实施方案制订前, 政府进行过较细致的调查研究；县组织专业人员，采取抽样调查、医疗费用统计等办法进行了基线调查，经过测算、论证，本着"以收定支、量入为出、收支平衡"的原则，较科学地确定了筹资水平与补偿标准。
3、各级部门加大了宣传力度
各级相关部门注意加大宣传力度，通过各新闻媒体以及入村报销、送款到户等形式进行广泛宣传，增强了农民对新农合的认知程度；通过召开新农合工作动员大会， 统一干群的思想认识，提高农民与医保工作者的积极性。
4、管理制度较健全， 执行效果较好
为了搞好新农合的管理，各样本县在实施方案或管理办法中对其做出了具体的规定， 并不同程度地制订了相关管理规章制度，如新农合的基金管理、财务管理、收费单据管理、档案管理及工作人员管理规章制度等。
(二)新农合制度框架已经形成，管理运行日趋规范
开展新农合试点以来，各地区研究和探索适应与本地经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况相适应的政策措施、运行机制和监管方式，注意总结经验、完善制度、稳步推进，目前已经初步建立了符合农村实际的新农合制度框架和运行机制。
(三)制度实施覆盖面不断拓展，社会基础不断扩大
在政府的强力推动下， 至2007 年底， 山东省部分县已全部建立了新农合制度，覆盖农业人口187112 万, 参合农民170615 万，参合率达91.12 %。从2003～2007 年，县农民参合率分别为21.9 %、21.17 %、39.19 %、65.15 %、91.12 % ，分别比上年增加18.18、18.12、25.16 和25.17个百分点，年均增加22个百分点，近两年增长速度明显加快。①农民参合率各地有所不同，与经济发达程度呈正相关，但总体差距不大。这些情况表明，新农合制度已在山东省建立起来，农民"人人享有社会医疗保障的目标"初步得到实现。
(四)筹资力度不断加大，参合农民得到实惠，保障能力逐步增强
据资料调查，2010年1月青海省各级财政对新农合补助标准由现行的每人每年84.3元提高到124.3元，农牧民个人参合金由20元增加到30元，年人均筹资水平达到154.3元，全省农牧民参合率巩固在95%以上。同时，青海省要调整和完善新农合统筹补偿方案，提高新农合补偿比例，住院费用实际报销比例达到50%以上，力争使参合农牧民住院费用报销比例较上年提高5个百分点。青海省各级政府不断加大财力支持，为新农合健康运行提供了有力保障。
二、新农合制度实施过程中遇到的问题
规划不到位，目标、内容缺乏前瞻性与系统性，没有相应措施，致使发展均带有一定的盲目性。同时，新农合实行以来至今尚未立法，当发生一些纠纷时，难以依法处理，不利于新农合的规范发展，政策设计尚有许多不足。
（一） 统筹模式不够合理
资料显示，各地大多是以县级为单位统筹，具体形式主要有大病统筹加门诊家庭账户、住院统筹加门诊家庭账户、县级大病统筹加乡镇统筹加门诊家庭账户三种。设置家庭账户有利于明晰产权， 调动农民积极性，但会产生有的家庭账户的资金不够用，有的则不知道用多少的情况，难以有效集中统筹范围内的资金，为急需支持的农村家庭提供帮助， 淡化了"合作"的属性与作用。
(二) 筹资标准与报销比例仍偏低
虽然近几年新农合实施方案确定的筹资标准不断提高，至2007年一般达到了50 元， 但即使全部用于对农民的补偿，其补偿率也仅为22.19 %（据调查2007 年这样的筹资标准与报销比例远远低于城市水平， 既不能从根本上解决因病致贫、因病返贫问题， 更不能满足农民基本医疗保障的需要。
(三) 报销办法复杂，手续烦琐
住院费用分多段按不同比例报销，还有起付线、封顶线等，过于复杂，群众搞不明白；各地区对报销程序、内容作了详细规定，并附加了许多条件。这虽然可防止违规报销， 但对文化素质较低的农民来说却过于繁琐，不少农民为一次报销而花费许多时间与精力，意见较大。
（四）管理体制不合理，监管不力
目前县级新农合管理机构设在卫生局，乡镇管理机构一般设在乡镇卫生院， 村级则多设在定点村卫生室。新农合监督委员会的监督活动较少，有时流于形式，新农合管理人员违规违纪现象时有发生。工作人员由于文化素质较低，账务处理慢，报账不及时，经常出差错；在配有微机进行结算的定点村卫生室，90 %以上的微机因不会操作而闲置，不得不沿用手工结算。
三、促进新农合制度健康持久发展的途径
针对各地区新农合实施过程中存在的问题，各级管理部门应该要进一步强化管理，维护参合农民的利益。
（一）建立新型农村医疗保障制度原则
在社会主义市场的新形势下，建立农民基本医疗保障制度，要坚持以下几个基本原则：第一，坚持国家支持的原则。要建立国家与农户共同投入、风险共担的机制，使国家投入的有限资金发挥引导农民参加医疗保障体系的作用。第二，坚持因地制宜的原则。由于中国幅员辽阔，各地经济、社会发展水平差异很大，而且这种差异不可能在短期内得到根本改变。因此，我们不能够也不应当要求各地在建立农民医疗保障的问题上采取"一刀切"和"统一模式"的设想。应当允许各地区从实际出发，因地制宜地积极探索适合农村特点的多形式、多层次的医疗保险制度尤其是合作医疗保障制度。第三，坚持保重大疾病的原则。农民的疾病威胁主要是重大疾病，这是他们无力承担的风险。国家对城镇职工建立"基本医疗保险"制度，应当为农民建立"最基本重大疾病保障"制度。
（二）国家要加强对建立农民医疗保障的重视与支持
农民比城镇职工更需要国家在医疗保障方面的支持与保护，因为他们的收入水平更低。医疗保障尤其是公共卫生保健，是典型的社会"公共产品"它要面向全社会，而不仅仅局限于城镇居民。这是建立完善的市场经济体系的客观要求，也是使整个社会都能获得最大收益的公共投资。另外，建立面向全体国民尤其是农民的医疗保障体系，也是维持城镇职工基本保险制度健康运行的需要。
（三）建立新农合要以农民重大疾病保障为重点
在市场经济条件下解决广大农民的医疗保障问题，需要新的思路。我们不能把所有的医疗保障负担完全放在农民家庭为单位的自我保障身上，因为农民家庭的承受能力有一定限度，目前农村家庭结构小型化，农民收入增长缓慢。因此，为了减轻农民的负担，减少医疗保障制度的管理难度和管理成本，我们主张在广大农村地区，应当以县（或乡镇）为单位首先建立农民重大疾病保险。
（四）合理布局卫生资源，切实减低医疗费用
中国医疗卫生资源配置严重不合理，农村卫生资源也是"短缺"（设施能力不强）与"过剩"（服务人员与网点散乱、规模失控）并存，结果使医疗费用上升。为了控制医疗费用的上升应当把控制医疗服务规模的扩大与内部成本上升作为重点。根据区域卫生规模，严格新建医疗机构的审批，严格控制现有规模的扩大，撤并不合理的重叠机构，调整理顺服务。
（五）加大对各级新农合定点医疗机构的监管力度，控制医药费用的不合理增长
各级卫生行政部门要加大对新农合定点医疗机构医疗服务行为的日常监管，严格执行定点医疗机构准入与退出机制，强化医疗费用三级审核，严格核减不合理医药费用，严肃查处挤占、挪用和欺骗套取新农合基金的违规单位和人员。同时，定期联合审计、财政等部门加强对各定点医疗机构新农合基金使用情况的监管，通过建立定期通报制度，针对定点医疗机构参合农民的就医人次、各项费用组成、例均费用等情况进行通报，广泛接受社会监督，引导医疗机构主动控制医药费用，防止住院率不合理增长，避免各种违规行为的发生。
（六）建立新农合基金动态预警机制，加强对基金使用情况的实时监控
各地要结合前期新农合整体运行情况，在科学测算的基础上，合理分配新农合基金，提高基金使用效率，最大程度保障参合农民利益。同时，通过核查、分析各醫疗机构上报的新农合相关资料，建立定期通报制度，按月分配基金使用额度，对基金使用出现异常的单位予以及时的预警，防止基金出现不合理的超支，保障新农合基金安全运行，维护参合农民利益。
注释：
①薛兴利：《山东农村医疗保障制度中政府行为的实证分析》，《人口与经济》2009年第4期
参考文献：
[1]林义等. 新型农村合作医疗中的政府责任定位及政策建议[J]. 改革, 2007 (2).
[2]刘华等. 中国农村医疗保障体系的经济学分析[J]. 农业经济问题, 2006 , (4).
[3]朱玲. 农村医疗救助项目的效果[J]. 经济学动态, 2006 (8) .
[4]咸辉.新型农村合作医疗制度创新与实践意义[J].甘肃社会科学 2009(4).
[5]徐小青.中国农村公共服务[M]:中国发展出版社, 2002.
作者简介：曾佩（1985-），男，汉族，湖北天门人，现为青海民族大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。