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[关键词]英国中古晚期，都铎时期，地方政府，郡区制，治安官
[中图分类号]G63 [文献标识码]B [文章编号]0457—6241（2013）15—0065-06
一、郡区制
英国的主体部分是英格兰。在盎格鲁—撒克逊时代后期，英格兰所形成的地方管理体制被称为“郡县制”，是一种以郡、区、村3级管理为主、城镇为辅的半自治性的地方管理。它之所以分层不多，是因为该国是小国寡民。
郡区制形成的过程相当漫长。就各级区划产生的时间来看，是先由下而上出现，再定为行政管理体制自上而下实行的。
5-6世纪封建小国出现时，先有村的设置。各村户数不多，居住相对集中。村长称“里夫”，负责缉捕盗犯、维持治安、征收犯罪罚金。
村之上有“百户区”，又称“小邑”。很可能这一建制源于欧洲大陆古代军事组织百人团；有人认为萌发于7-8世纪的不列颠，甚至更早，是封建王国为摊派捐贡、调拨徭役、征召民军、加强地方治安和司法管理而设置的。10世纪中叶，威塞克斯国王颁布《百户区法令》时，百户区已作为一级地方政府普遍存在。
郡的形成过程更久。英文中的“郡”，原指经济辖区或势力范围，后逐渐演变成为王国的最高行政区划，但确切时间难定。至晚在9世纪中叶，诺福克郡和萨福克郡已是东盎格鲁利亚的两大行政区。威塞克斯阿尔弗烈德在位时，郡已普遍成为该国行政区。其中多塞特郡、萨默塞特郡早已存在。肯特郡、苏塞克斯郡、埃塞克斯郡等，原是南英格兰的小王国，被征服后均设为郡。其他中北部各郡，多是10世纪以来，在收复丹麦人占领区的过程中逐渐设立。由此可见，郡区制的出现，是英格兰封建统一国家形成的标志之一。
与郡区相关的是郡守的出现。郡制没有定型之前，各地统治者称方伯，多是王室宗亲，由国王和贤人会议共同任命。方伯的地位类似于封建诸侯和地方总督，权力可以继承。平时除代管王室领地外，主要负责地方治安，征召民军，主持地方法庭，并有权从地方法庭收益和自治市的贸易税中提取1/3。再后，方伯减少，其中3大豪门——威塞克斯的戈德温氏、麦西亚的里奥弗利克氏和诺斯伯里亚的西华德氏富可比国，一家兼管数郡，是威胁中央的潜在势力。鉴于此，卡纽特在位（1016-1035年）时，采取三项措施限制方伯势力。一是将全国划为4个大区，自己亲掌其一；二是引用丹麦人的伯爵称号取代方伯的称号；三是扩大方伯之下的王室代理人的权限，使其逐渐成为郡内最高长官即郡守。
郡守是国王在郡中的代理人和管理者，郡区会议的召集人、民军统领和治安官，其任免归属于君主封建主义特权，贤人会议无权过问，但其权势却要受到郡政府和当地教会的限制。
所谓的郡政府不过是一种半自治式似的非常设地方会议，每年开会数次，出席者有教会上层人物、贵族和各类土地所有者。郡政府职权广泛，负责贯彻国王命令、护理王室领地、维持地方治安和管理地方公务。但较重要的是为国王管理税务，行使司法职能，惩罚罪犯并履行地方军务。郡法庭负责受理、裁判郡内重大诉讼案件，是地方二审机关。应指出的是，由于教会中高级教士的干预和参与，郡法庭的世俗立法职能会打折扣。在1215年拉特兰宗教会议命令教士退出世俗司法事务之前，许多案件的监督和审理多由教会人士直接参与。
各郡划分为若干百户区，数目不等。如在“诺曼征服”前不久，康沃尔郡有140个百户区，汉普郡、威尔特郡和伯克郡各有120个，埃塞克斯郡仅有20个。百户区设有百户长和百户会议。百户长由郡长任命。百户会议每周召开一次，其成员构成和职能与郡会议类似，但偏重于处理民众财产讼案和维护地方治安。由于郡会议开会次数过少，大量地方事务是在百户区会议上处理的。
百户区下属的村镇，是在农村公社的基础上演变而成的社会基层组织。村长由百户长指定或由村民推举，负责召集村务会议、处理邻里纠纷、缉捕盗贼等。重大事务或案件需交上层机构处理。
自治市管理相对独立于郡区制之外，也是地方一级的政府单位，但其自治程度比郡更强些。全国大小自治市几十个。有的是罗马和丹麦军营所在地，大多是盐、铁、毛织品以及其他产品的出产地和造币点。爱德加在位时，几乎所有的自治市都拥有造币权。一类城市中伦敦居首，1042年约有1.2万名居民，制造全国大约1/4的货币；约克、温彻斯特和林肯次之，居民均在5000人之上。二类城镇里有布切斯特、爱克斯特、牛津、切斯特等。除坎特伯雷、沃塞斯特等主教所在的城市属于教会外，全国9成城市属于国王，税收的2/3要上缴国库。各市政权组织是市政会，每年召开3次，其职能类似郡区会议。大城市划为若干市区，设有区会议和区法庭，经常开会，及时处理商业诉讼及其他案件。各城、区会议成员大多由市民推选，实际上常被贵族富豪控制。
郡区制建立于统一国家形成之际，维护正常社会秩序、保护等级制和财产私有制自然是其首要任务。为此，其3级机构又被称为郡法庭、百户区法庭和村镇法庭。司法审判是各级法庭的主要职责。
英国这一时期审判体制的一个特点，是各级法庭的司法权限原则上无高低之别，诉讼当事人可以向任何一级法庭投诉立案，任何案件一旦经过某级法庭做出判决即视为结案。对判决不服者不可在其他法庭上诉，但可另行立案重新起诉。由于地域上的便利和百户区会议召开次数最多，当时多数案件是由百户区法庭审理。还有，由于当时无专业法官，所审案件要由与会者集体做出判决，作为法庭主持人的郡守、百户长不得参与。但判决结果应获主持人认可。或者说身为行政长官的法庭主持人实际上对案件拥有最终裁决权。
盎格鲁-撒克逊时代前后数百年，是不列颠国家产生、统一国家形成和封建君主制奠立的重要时期。各种社会历史的共同作用，不仅使英格兰人跨越了野蛮残酷的奴隶社会阶段，使不列颠较快结束了封建割据状态，还使他们继承了原始社会末期极为珍贵的民主制遗产，使英国在逐步形成中央集权国家的过程中，奠定了法制传统、君主制和与社会上层人物共同行使国家权力的机制，形成了以郡区为骨干的半自治性的地方行政和司法管理体系。这种体制不仅呈现了双重分权的特点和趋势，还对以后英国政治制度的较平稳发展以及独特的政治文化的形成产生了积极影响。 另一方面，该时期英格兰的地方管理体制还属于草创阶段，其许多方面自然还存在粗陋简单的特点，如各级政府机构尚未形成较合理细致的职能分工，司法审判缺少规范合理程序和科学性，等等。这些缺陷的消除需要一个相当长久的过程。
二、治安官的起源
英国治安官的萌芽和早期发展，是诺曼征服之后，不列颠非职业人员履行地方管理职责的典型。究其原因，是专职司法机构和人员的出现，逐步削减了原有地方官员的职能和权势，以前的百户区作为地方行政单位渐渐消失，代之以教区。曾经作为郡守助手协理地方治安事宜的治安员演变为职责相对独立的“治安官”。当然如此演变，是一个较为漫长的过程。
1195年理查德一世任命若干年龄超过15岁的骑士，并要他们宣誓维护王国和平。为此，宫廷首席大臣赫伯特·华尔特颁发公告，要求所有治安法官依照旧制郑重起誓，将为王国安定而逮捕违法乱纪者。此举被视作英国治安法官名号产生的标志。
1215年，《大宪章》问世。其中第18款允许各郡选派两名法官和4名骑士，每年4次出席郡法庭。由此为各地治安法官的出现提供了法律依据。
而后，又有相关法令公布。到了1264年，英格兰各郡均有国王任命的治安法官一人，而且均具有骑士身份，负责追捕犯罪嫌疑人。治安法官兼有地方军酋和警官的身份。
1330年，爱德华三世签署法规，授权治安官受理案件，呈报陪审团的申诉状、临时羁押犯罪嫌疑人以待交付巡回法庭审判。自此，英格兰治安官通常由兼任上院议长的大法官任命。治安官在维护地方安全的同时，主要以“无薪者”的身份，介入地方司法事宜。1360年，新法令颁布，要求每郡任命3-4名显要的、知晓法律者为治安官。重申治安官的职责不仅包括追捕和监禁犯罪者，还以国王诉讼的名义聆听和裁决本郡中所有的犯罪案件。此法令明确规定了当事人在其所在郡的季度会议上的司法职责。从此，治安官成为一种长久性的地方管理职务。威尔士的治安官则由驻守当地的英吉利军事贵族通过会议选定。
治安官职守的发展和完善是一个漫长的过程，并一直延续到近代。爱德华一世时期，各地治安官渐渐在地方法庭中推选，当选者多是当地家境殷实的骑士。爱德华三世在位初年，王室和法官们在司法实践中认识到：在调查案件时，必须尽可能地依靠各地较有声望的地主，以便有效地逮捕犯罪嫌疑人，并将之交付审判。这些威望显赫的地方精英即是治安官的合适人选。亨利二世允许骑士通过缴纳代役捐，豁免了军务之后，一些前军人在依旧领有骑士称号的同时，专务产业经营，成为体面悠闲的地方乡绅。他们拥有较高地方威望和经济实力，易于成为各地权势的获得者。
渐渐地，治安官一职为多人关注，竞争现象一再出现。1439年，王室专门规定了治安法官财产资格：郡中凡任此职者，每年需有20英镑的地产收入或其他不动产收入。至此，治安官演变成为一种显示社会经济地位的荣誉职位。一些地位显赫的贵族也积极参加郡会议，支持亲友，并借此将经济拮据的下层人士排斥在外。有些治安官是在郡会议上或议会中任命的。如此之下，家境较好、社会关系强韧的骑士或乡绅有近水楼台之利。14世纪至15世纪初，治安官及其助手授薪现象一再出现，薪额多寡不一。有的郡规定了薪金额度或付酬工时上限。到了都铎王朝，治安官无禄而为成为定制。这在一定程度上是受了所有议会议员无薪而从职的影响。
英国治安官之职位的出现有着重要的社会价值和政治意义。事实证明，正因为他们能连续数百年较好地行使地方治安管理和司法权力，并且总是以骑士和乡绅为任职主体，这就为乡绅的崛起，乃至英国社会结构的变化与资产阶级的起源，准备了积极的条件。而在中古晚期，各地治安官在推行实施普通法方面也起到了一定作用。
英格兰的政治体制不限于本土。爱尔兰作为它的属地，行政和司法管理上自始就仿照英制。而且，因其地区居民的民族成分有别，距离英国政治中心稍远，被征服后纠纷屡起，治安管理尤显重要。爱德华一世在位初年，英吉利治安管理体制随即移植爱尔兰。都柏林郡和沿海一带已设有“国王之安宁”的守护者与和平的维持人。与英吉利同行不同的是，爱尔兰的治安官及其属下可从中央政府财政署支取薪金。爱德华二世即位后的第二年，《温彻斯特法令》送至爱尔兰，据此各郡任命两名骑士，会同郡守维持治安。爱尔兰地方管理体制逐渐英吉利化，1311—1312年的两起案件证实了此点。
第一个案件事关国王爱尔兰劳斯郡王室领地。那里杂人出没，屡生纠葛，宫廷首席大臣约翰·沃根专门派出一支武装部队前来守卫该地，遭到非议。有人断言：因当地军人增加，安分守己者反而要承受更多的骚扰。王室开支亦会增加，故非长久之计。鉴于此，有人提出，摈弃派兵驻守的下策，依靠当地的力量强化治安。沃根接到通知，尽快任命劳斯郡的两个富家兄弟管理当地治安。他们一如英格兰的早期同行，都是以国王的名义专门任命的，并且都是当地的军事头领，负责带领地方武装，襄助郡守维护地方安保事务。他们与职业军官的重要区别，是具有“自愿效忠者”的身份，不能领取薪金。
第二个案件是关于王室从科克郡格伦诺教会提取收益受阻之事。此前，该教会已因爱尔兰前任司库理查德·巴福德负债，而被国王将其宗教收益收回。于此，科克郡郡守和其他官员未能及时呈报约克·沃根监管教堂财政，触发上怨。英吉利宫廷下令科克的治安官约翰·巴瑞与郡守一道，动用各类力量，进入教会，将其收益完全收回，交王室支配。
这两件事表明，爱尔兰治安官管理体制已经由此缘起，并具有更多的武力强制性质，但司法职守显得薄弱。相应之下，当地教会在英国教会已经推出民事诉讼审理之际，却依然享有司法特权。例如，1337年，都柏林大主教亚历山大·比克诺依旧被授权惩罚任何动乱分子和违法法令者。这种情势一直延续到中古社会终结。
三、都铎年间地方管理的加强
都铎王朝的君主们在加强专制王权和改组政府的同时，尤其重视地方管理，其措施也明显区别于前朝，并对后世产生久远影响。 都铎政府加强地方管理的有效措施之一，是尽力削减郡守权力和充分发挥治安官的作用。那是由于，长期的对法战争和稍后的贵族火并，致使地方郡区管理体制一再削弱，不少官吏依附豪门显贵，纠集劣顽无赖，横行乡里，玩忽职守，漠视法度，滥取贿赂，成为不安定因素。
亨利七世即位后，责令各地治安官负责监督郡守行迹。其具体做法是：要求治安官注意收集郡守和其他治安官的劣迹，并将有关情况及时禀报巡回法庭，巡回法庭返回后上报星室法庭，审理后再由国王政府决定惩罚去留。据载，在沃尔西当政时和伊丽莎白女王在位时期，大约8%-9%的地方官吏因涉嫌腐败而受到惩处。
都铎年间，治安官被赋予的另一职能，是作为国王的郡级主要司法人员行使司法权。根据议会法令和国王授权，当巡回法庭不在时，他们可以据情逮捕、审讯或保释嫌疑犯，可对地方滋事者强制征收保证金，以防止他们继续惹是生非。此外他们还经常仲裁民事纠纷，调解邻里矛盾，拘捕和遣返流民乞丐，修筑道路和桥梁，颁发酒业执照，监督教区工作。玛丽女王在位时期，议会又颁布成文法，增强他们在调查犯罪行为、取证立案、传讯嫌疑人出庭受审等方面的作用。治安官在地方管理和司法领域的重要作用越来越受到统治阶级高层集团的重视，他们利用立法手段，明文规定治安官的职权范围。据统计：截至伊丽莎白在位末年，英国议会起码颁布了309项法令，以加强和阐释治安官的地方治安管理和司法职能。其中有些法令内容简单，不甚重要，但绝大多数发之有因，规定具体，针对性强。如有的法令要求治安法官除了负责观察反抗政府的动向之外，还要留心查看“滋肇事端的酒馆”和“非法的竞技活动”；有的法令责令治安法官管理好桥梁公路，加强执行工资和物价管理法令；有的要求他们监管羁押无业游民；有的指令他们采用强制性手段征集地方特别税，用来赈济贫困者。
地方治安官的职权一是来自议会法令，再是来自政府每年发布的“治安委任令”。中古末期，已对治安官的职权范围大致做出了7项规定。都铎王朝建立后，这些规定渐渐不能满足现实需要，1590年终于对它们作了全面修订。新的治安委任令以后实施了300余年，它授权治安法官履行以下职责：
1.实施所有涉关社会治安的议会法规，保护行为端庄的良民百姓，监禁行止不轨者；
2.参与对各类违法犯罪行为，以及从郡守到王田管理人的渎职行为的调查、侦破和审理；
3.根据公诉审理案件；
4.听取和判决各类违法行为；
5.在王座法庭法官和巡回法庭法官离开之际，不越权处理重大案件；
6.定期召开会议。
在此之前（1355年），议会法还责令地方官负责监督所辖教区的桥梁、公路和公共墓地管理。教区委员会须任命一公路监督人，各教民每年应服役4日。《1601年济贫法》又赋予教区赈济穷苦人的职责。以后200多年教区则成为治安法官之下的重要的地方基层单位。
所谓定期召开会议，是相对而言。实际上，治安法官可酌情召集不同类型的工作会议。
一是一般性会议，议题宽泛，时间不定。可由两名治安官署文召集，其中一人需将情势禀报郡守，确定会时。郡和百户区各有24名陪审员应召出席，再由其中产生12人的公诉大陪审团，宣誓后就职，负责起诉，另有一个陪审团参与普通法庭事务。
二是季度会议。每年定期召开四次，工作时间明文规定，分别在复活节、受难者圣马丁纪念日、圣迈克尔宴会日和主显节后一周举行。在此期间法官们除调查审理原定的案件之外，还可审理其他案件。
三是小型会议即特别会议。此类会议凡经两名法官提出。可经常在特定地点召开。会上，各类案件辅助审理，并经百户区陪审团判决。此外，居住于某郊区的法官还可以征收特别税，办法乞讨证书，等等。
上述一些比较切实可行的法律措施，不仅规定了治安官的职权范围，使他们取代郡守成为真正的地方统治者，还在组织上为他们的活动提供了保证。各郡治安官人数多年里呈迅速上升势头。都铎王朝建立初年，每郡治安官均在10名之下。16世纪中后期平均各郡为40-50人之间。例如，地处高原农业区、居民较少的卢特兰郡仅有15名治安官，而经济富庶、人口众多的肯特郡的治安官多达80名。为防止治安法官滥用职权，亨利八世年间创立了督尉制。即每郡设郡督、郡尉各一名，有权推荐治安法官人选，监督他们的工作，并负责训练民军，招募军队。督尉制的建立使地方政府各类官吏各负其责，互相监督钳制，从而加强了中央对地方政府的管理和控制。
16世纪中叶，一些居民较多的自治市也由国王任命了治安官，通常为3-4名，其中一人居首，多为资深律师，有权主持季度会议和法庭。城市法庭不仅有着更高的专业水准，能审理各类讼案，而且其所在的郡法庭无权干预。
都铎年间的治安官体制是一套比较切实可行的地方管理制度。其特点主要有：
第一，实施范围相当广泛。不仅整个英格兰全部实行治安法官管理制，而且很快将这一制度推广到威尔士和西北边境。1536年，英国政府首次下令在威尔士和柴郡的切斯特区任命治安官，用以监督约束当地贵族的分裂势力。
第二，所有治安官不领薪给，而是作为义务兼职者为王国政府和地方履行职守。尽管如此，由于他们拥有行政和司法两方面的权力，政治地位显赫，总是有许多人愿任其职。都铎政府巧妙地利用了人们的这一心态，并有意起用乡绅担任治安官，从而以低廉的代价营造了一个效率颇高的地方管理体制。此外，英国议会两院成员无薪参加议会活动的传统习惯，促成了地方治安官的“义务兼职者”的特征。
第三，鲜明的阶级属性。各地治安官大多是由豪门贵族和乡绅地主担任，他们中的不少人都是都铎政府优惠政策的得利者，对新王朝怀有感激之情，拥护专制君主政体。所以，他们不仅参与地方行政和司法管理，而且对反国教者和因圈地运动而丧失谋生条件的下层民众一再实行残酷镇压。当时政府法令要求他们拘捕处罚的所谓流民乞丐，大多是丧失劳动能力的老弱病残和无地农民。尽管如此，我们考虑到都铎王朝的阶级局限性和社会历史条件的限制，还是认为16世纪形成的治安官体制的历史作用主要是积极的，应该基本肯定。
整体看来，都铎时期地方政府管理体制较为简约精干。在郡级政府，郡守除有一名副手外，还配有文书干事，他们多是支薪吏员。治安官亦有若干助手，协理各类工作。在基层教区，由乡尉主事。而乡尉因管辖范围的差别而分为百户区的高级乡尉和教区乡尉。与教区乡尉地位大致平行的还有济贫监察吏负责土地测量、公路和桥梁维修等的巡查吏，以及教堂执事。基层官吏和陪审团成员均选由教区年度会议推选。各种乡吏都是不领取薪金的“自愿者”。
16世纪中叶起，中央政府开始向各郡派出郡督，郡督是国王在地方上的代表，配有副官，武官和礼仪官。
与郡区相比，拥有自治权的城镇在管理体制上差别较大，却又有共同点。各市镇都有两个作为最高权力机构的议事会：规模较小的参事会和规模较大的通事会。它们协同颁布法规，管理市政财产，贯彻中央政府法令。两种议事会多是常设性机构，可循规补充成员。各市镇行政事务由市长主管。市长可另组班底，亦可借助参事成员一道理事。市长本身可任治安法官，主持季度会议。在市长和参事之下，有各色杂役，它们均由两种会议正式选任，有时则由当地全体选民推选。在城镇选举中，少数富有的参事常能起到支配作用。
亨利七世在位期间，治安官体制通过成文法令推广到威尔士。法官由兼任上院主持人的大法官任命。其职守范围和工作机制完全与英格兰相同。
比起爱尔兰来，苏格兰作为独立王国，在地方管理方面受英格兰的影响较小，采用地方法官制较晚。1587年，苏格兰国王查理六世引进了这一体制。地方官行使地方治安管理和司法事宜，每年4次进入地方法庭，参与司法事务。但该制度的普遍实施则是在17世纪中叶的护国体制时期。当时苏格兰归属不列颠共和国，克伦威尔作为最高军事和政治领袖，力图强化军事管理，绥靖北方。治安官体制自此在苏格兰生根。
【作者简介】阎照祥，男，河南大学历史文化学院教授，河南大学世界历史研究所研究员，从事世界史和英国史的教学和研究。
【责任编辑：王雅贞】
[中图分类号]G63 [文献标识码]B [文章编号]0457—6241（2013）15—0065-06
一、郡区制
英国的主体部分是英格兰。在盎格鲁—撒克逊时代后期，英格兰所形成的地方管理体制被称为“郡县制”，是一种以郡、区、村3级管理为主、城镇为辅的半自治性的地方管理。它之所以分层不多，是因为该国是小国寡民。
郡区制形成的过程相当漫长。就各级区划产生的时间来看，是先由下而上出现，再定为行政管理体制自上而下实行的。
5-6世纪封建小国出现时，先有村的设置。各村户数不多，居住相对集中。村长称“里夫”，负责缉捕盗犯、维持治安、征收犯罪罚金。
村之上有“百户区”，又称“小邑”。很可能这一建制源于欧洲大陆古代军事组织百人团；有人认为萌发于7-8世纪的不列颠，甚至更早，是封建王国为摊派捐贡、调拨徭役、征召民军、加强地方治安和司法管理而设置的。10世纪中叶，威塞克斯国王颁布《百户区法令》时，百户区已作为一级地方政府普遍存在。
郡的形成过程更久。英文中的“郡”，原指经济辖区或势力范围，后逐渐演变成为王国的最高行政区划，但确切时间难定。至晚在9世纪中叶，诺福克郡和萨福克郡已是东盎格鲁利亚的两大行政区。威塞克斯阿尔弗烈德在位时，郡已普遍成为该国行政区。其中多塞特郡、萨默塞特郡早已存在。肯特郡、苏塞克斯郡、埃塞克斯郡等，原是南英格兰的小王国，被征服后均设为郡。其他中北部各郡，多是10世纪以来，在收复丹麦人占领区的过程中逐渐设立。由此可见，郡区制的出现，是英格兰封建统一国家形成的标志之一。
与郡区相关的是郡守的出现。郡制没有定型之前，各地统治者称方伯，多是王室宗亲，由国王和贤人会议共同任命。方伯的地位类似于封建诸侯和地方总督，权力可以继承。平时除代管王室领地外，主要负责地方治安，征召民军，主持地方法庭，并有权从地方法庭收益和自治市的贸易税中提取1/3。再后，方伯减少，其中3大豪门——威塞克斯的戈德温氏、麦西亚的里奥弗利克氏和诺斯伯里亚的西华德氏富可比国，一家兼管数郡，是威胁中央的潜在势力。鉴于此，卡纽特在位（1016-1035年）时，采取三项措施限制方伯势力。一是将全国划为4个大区，自己亲掌其一；二是引用丹麦人的伯爵称号取代方伯的称号；三是扩大方伯之下的王室代理人的权限，使其逐渐成为郡内最高长官即郡守。
郡守是国王在郡中的代理人和管理者，郡区会议的召集人、民军统领和治安官，其任免归属于君主封建主义特权，贤人会议无权过问，但其权势却要受到郡政府和当地教会的限制。
所谓的郡政府不过是一种半自治式似的非常设地方会议，每年开会数次，出席者有教会上层人物、贵族和各类土地所有者。郡政府职权广泛，负责贯彻国王命令、护理王室领地、维持地方治安和管理地方公务。但较重要的是为国王管理税务，行使司法职能，惩罚罪犯并履行地方军务。郡法庭负责受理、裁判郡内重大诉讼案件，是地方二审机关。应指出的是，由于教会中高级教士的干预和参与，郡法庭的世俗立法职能会打折扣。在1215年拉特兰宗教会议命令教士退出世俗司法事务之前，许多案件的监督和审理多由教会人士直接参与。
各郡划分为若干百户区，数目不等。如在“诺曼征服”前不久，康沃尔郡有140个百户区，汉普郡、威尔特郡和伯克郡各有120个，埃塞克斯郡仅有20个。百户区设有百户长和百户会议。百户长由郡长任命。百户会议每周召开一次，其成员构成和职能与郡会议类似，但偏重于处理民众财产讼案和维护地方治安。由于郡会议开会次数过少，大量地方事务是在百户区会议上处理的。
百户区下属的村镇，是在农村公社的基础上演变而成的社会基层组织。村长由百户长指定或由村民推举，负责召集村务会议、处理邻里纠纷、缉捕盗贼等。重大事务或案件需交上层机构处理。
自治市管理相对独立于郡区制之外，也是地方一级的政府单位，但其自治程度比郡更强些。全国大小自治市几十个。有的是罗马和丹麦军营所在地，大多是盐、铁、毛织品以及其他产品的出产地和造币点。爱德加在位时，几乎所有的自治市都拥有造币权。一类城市中伦敦居首，1042年约有1.2万名居民，制造全国大约1/4的货币；约克、温彻斯特和林肯次之，居民均在5000人之上。二类城镇里有布切斯特、爱克斯特、牛津、切斯特等。除坎特伯雷、沃塞斯特等主教所在的城市属于教会外，全国9成城市属于国王，税收的2/3要上缴国库。各市政权组织是市政会，每年召开3次，其职能类似郡区会议。大城市划为若干市区，设有区会议和区法庭，经常开会，及时处理商业诉讼及其他案件。各城、区会议成员大多由市民推选，实际上常被贵族富豪控制。
郡区制建立于统一国家形成之际，维护正常社会秩序、保护等级制和财产私有制自然是其首要任务。为此，其3级机构又被称为郡法庭、百户区法庭和村镇法庭。司法审判是各级法庭的主要职责。
英国这一时期审判体制的一个特点，是各级法庭的司法权限原则上无高低之别，诉讼当事人可以向任何一级法庭投诉立案，任何案件一旦经过某级法庭做出判决即视为结案。对判决不服者不可在其他法庭上诉，但可另行立案重新起诉。由于地域上的便利和百户区会议召开次数最多，当时多数案件是由百户区法庭审理。还有，由于当时无专业法官，所审案件要由与会者集体做出判决，作为法庭主持人的郡守、百户长不得参与。但判决结果应获主持人认可。或者说身为行政长官的法庭主持人实际上对案件拥有最终裁决权。
盎格鲁-撒克逊时代前后数百年，是不列颠国家产生、统一国家形成和封建君主制奠立的重要时期。各种社会历史的共同作用，不仅使英格兰人跨越了野蛮残酷的奴隶社会阶段，使不列颠较快结束了封建割据状态，还使他们继承了原始社会末期极为珍贵的民主制遗产，使英国在逐步形成中央集权国家的过程中，奠定了法制传统、君主制和与社会上层人物共同行使国家权力的机制，形成了以郡区为骨干的半自治性的地方行政和司法管理体系。这种体制不仅呈现了双重分权的特点和趋势，还对以后英国政治制度的较平稳发展以及独特的政治文化的形成产生了积极影响。 另一方面，该时期英格兰的地方管理体制还属于草创阶段，其许多方面自然还存在粗陋简单的特点，如各级政府机构尚未形成较合理细致的职能分工，司法审判缺少规范合理程序和科学性，等等。这些缺陷的消除需要一个相当长久的过程。
二、治安官的起源
英国治安官的萌芽和早期发展，是诺曼征服之后，不列颠非职业人员履行地方管理职责的典型。究其原因，是专职司法机构和人员的出现，逐步削减了原有地方官员的职能和权势，以前的百户区作为地方行政单位渐渐消失，代之以教区。曾经作为郡守助手协理地方治安事宜的治安员演变为职责相对独立的“治安官”。当然如此演变，是一个较为漫长的过程。
1195年理查德一世任命若干年龄超过15岁的骑士，并要他们宣誓维护王国和平。为此，宫廷首席大臣赫伯特·华尔特颁发公告，要求所有治安法官依照旧制郑重起誓，将为王国安定而逮捕违法乱纪者。此举被视作英国治安法官名号产生的标志。
1215年，《大宪章》问世。其中第18款允许各郡选派两名法官和4名骑士，每年4次出席郡法庭。由此为各地治安法官的出现提供了法律依据。
而后，又有相关法令公布。到了1264年，英格兰各郡均有国王任命的治安法官一人，而且均具有骑士身份，负责追捕犯罪嫌疑人。治安法官兼有地方军酋和警官的身份。
1330年，爱德华三世签署法规，授权治安官受理案件，呈报陪审团的申诉状、临时羁押犯罪嫌疑人以待交付巡回法庭审判。自此，英格兰治安官通常由兼任上院议长的大法官任命。治安官在维护地方安全的同时，主要以“无薪者”的身份，介入地方司法事宜。1360年，新法令颁布，要求每郡任命3-4名显要的、知晓法律者为治安官。重申治安官的职责不仅包括追捕和监禁犯罪者，还以国王诉讼的名义聆听和裁决本郡中所有的犯罪案件。此法令明确规定了当事人在其所在郡的季度会议上的司法职责。从此，治安官成为一种长久性的地方管理职务。威尔士的治安官则由驻守当地的英吉利军事贵族通过会议选定。
治安官职守的发展和完善是一个漫长的过程，并一直延续到近代。爱德华一世时期，各地治安官渐渐在地方法庭中推选，当选者多是当地家境殷实的骑士。爱德华三世在位初年，王室和法官们在司法实践中认识到：在调查案件时，必须尽可能地依靠各地较有声望的地主，以便有效地逮捕犯罪嫌疑人，并将之交付审判。这些威望显赫的地方精英即是治安官的合适人选。亨利二世允许骑士通过缴纳代役捐，豁免了军务之后，一些前军人在依旧领有骑士称号的同时，专务产业经营，成为体面悠闲的地方乡绅。他们拥有较高地方威望和经济实力，易于成为各地权势的获得者。
渐渐地，治安官一职为多人关注，竞争现象一再出现。1439年，王室专门规定了治安法官财产资格：郡中凡任此职者，每年需有20英镑的地产收入或其他不动产收入。至此，治安官演变成为一种显示社会经济地位的荣誉职位。一些地位显赫的贵族也积极参加郡会议，支持亲友，并借此将经济拮据的下层人士排斥在外。有些治安官是在郡会议上或议会中任命的。如此之下，家境较好、社会关系强韧的骑士或乡绅有近水楼台之利。14世纪至15世纪初，治安官及其助手授薪现象一再出现，薪额多寡不一。有的郡规定了薪金额度或付酬工时上限。到了都铎王朝，治安官无禄而为成为定制。这在一定程度上是受了所有议会议员无薪而从职的影响。
英国治安官之职位的出现有着重要的社会价值和政治意义。事实证明，正因为他们能连续数百年较好地行使地方治安管理和司法权力，并且总是以骑士和乡绅为任职主体，这就为乡绅的崛起，乃至英国社会结构的变化与资产阶级的起源，准备了积极的条件。而在中古晚期，各地治安官在推行实施普通法方面也起到了一定作用。
英格兰的政治体制不限于本土。爱尔兰作为它的属地，行政和司法管理上自始就仿照英制。而且，因其地区居民的民族成分有别，距离英国政治中心稍远，被征服后纠纷屡起，治安管理尤显重要。爱德华一世在位初年，英吉利治安管理体制随即移植爱尔兰。都柏林郡和沿海一带已设有“国王之安宁”的守护者与和平的维持人。与英吉利同行不同的是，爱尔兰的治安官及其属下可从中央政府财政署支取薪金。爱德华二世即位后的第二年，《温彻斯特法令》送至爱尔兰，据此各郡任命两名骑士，会同郡守维持治安。爱尔兰地方管理体制逐渐英吉利化，1311—1312年的两起案件证实了此点。
第一个案件事关国王爱尔兰劳斯郡王室领地。那里杂人出没，屡生纠葛，宫廷首席大臣约翰·沃根专门派出一支武装部队前来守卫该地，遭到非议。有人断言：因当地军人增加，安分守己者反而要承受更多的骚扰。王室开支亦会增加，故非长久之计。鉴于此，有人提出，摈弃派兵驻守的下策，依靠当地的力量强化治安。沃根接到通知，尽快任命劳斯郡的两个富家兄弟管理当地治安。他们一如英格兰的早期同行，都是以国王的名义专门任命的，并且都是当地的军事头领，负责带领地方武装，襄助郡守维护地方安保事务。他们与职业军官的重要区别，是具有“自愿效忠者”的身份，不能领取薪金。
第二个案件是关于王室从科克郡格伦诺教会提取收益受阻之事。此前，该教会已因爱尔兰前任司库理查德·巴福德负债，而被国王将其宗教收益收回。于此，科克郡郡守和其他官员未能及时呈报约克·沃根监管教堂财政，触发上怨。英吉利宫廷下令科克的治安官约翰·巴瑞与郡守一道，动用各类力量，进入教会，将其收益完全收回，交王室支配。
这两件事表明，爱尔兰治安官管理体制已经由此缘起，并具有更多的武力强制性质，但司法职守显得薄弱。相应之下，当地教会在英国教会已经推出民事诉讼审理之际，却依然享有司法特权。例如，1337年，都柏林大主教亚历山大·比克诺依旧被授权惩罚任何动乱分子和违法法令者。这种情势一直延续到中古社会终结。
三、都铎年间地方管理的加强
都铎王朝的君主们在加强专制王权和改组政府的同时，尤其重视地方管理，其措施也明显区别于前朝，并对后世产生久远影响。 都铎政府加强地方管理的有效措施之一，是尽力削减郡守权力和充分发挥治安官的作用。那是由于，长期的对法战争和稍后的贵族火并，致使地方郡区管理体制一再削弱，不少官吏依附豪门显贵，纠集劣顽无赖，横行乡里，玩忽职守，漠视法度，滥取贿赂，成为不安定因素。
亨利七世即位后，责令各地治安官负责监督郡守行迹。其具体做法是：要求治安官注意收集郡守和其他治安官的劣迹，并将有关情况及时禀报巡回法庭，巡回法庭返回后上报星室法庭，审理后再由国王政府决定惩罚去留。据载，在沃尔西当政时和伊丽莎白女王在位时期，大约8%-9%的地方官吏因涉嫌腐败而受到惩处。
都铎年间，治安官被赋予的另一职能，是作为国王的郡级主要司法人员行使司法权。根据议会法令和国王授权，当巡回法庭不在时，他们可以据情逮捕、审讯或保释嫌疑犯，可对地方滋事者强制征收保证金，以防止他们继续惹是生非。此外他们还经常仲裁民事纠纷，调解邻里矛盾，拘捕和遣返流民乞丐，修筑道路和桥梁，颁发酒业执照，监督教区工作。玛丽女王在位时期，议会又颁布成文法，增强他们在调查犯罪行为、取证立案、传讯嫌疑人出庭受审等方面的作用。治安官在地方管理和司法领域的重要作用越来越受到统治阶级高层集团的重视，他们利用立法手段，明文规定治安官的职权范围。据统计：截至伊丽莎白在位末年，英国议会起码颁布了309项法令，以加强和阐释治安官的地方治安管理和司法职能。其中有些法令内容简单，不甚重要，但绝大多数发之有因，规定具体，针对性强。如有的法令要求治安法官除了负责观察反抗政府的动向之外，还要留心查看“滋肇事端的酒馆”和“非法的竞技活动”；有的法令责令治安法官管理好桥梁公路，加强执行工资和物价管理法令；有的要求他们监管羁押无业游民；有的指令他们采用强制性手段征集地方特别税，用来赈济贫困者。
地方治安官的职权一是来自议会法令，再是来自政府每年发布的“治安委任令”。中古末期，已对治安官的职权范围大致做出了7项规定。都铎王朝建立后，这些规定渐渐不能满足现实需要，1590年终于对它们作了全面修订。新的治安委任令以后实施了300余年，它授权治安法官履行以下职责：
1.实施所有涉关社会治安的议会法规，保护行为端庄的良民百姓，监禁行止不轨者；
2.参与对各类违法犯罪行为，以及从郡守到王田管理人的渎职行为的调查、侦破和审理；
3.根据公诉审理案件；
4.听取和判决各类违法行为；
5.在王座法庭法官和巡回法庭法官离开之际，不越权处理重大案件；
6.定期召开会议。
在此之前（1355年），议会法还责令地方官负责监督所辖教区的桥梁、公路和公共墓地管理。教区委员会须任命一公路监督人，各教民每年应服役4日。《1601年济贫法》又赋予教区赈济穷苦人的职责。以后200多年教区则成为治安法官之下的重要的地方基层单位。
所谓定期召开会议，是相对而言。实际上，治安法官可酌情召集不同类型的工作会议。
一是一般性会议，议题宽泛，时间不定。可由两名治安官署文召集，其中一人需将情势禀报郡守，确定会时。郡和百户区各有24名陪审员应召出席，再由其中产生12人的公诉大陪审团，宣誓后就职，负责起诉，另有一个陪审团参与普通法庭事务。
二是季度会议。每年定期召开四次，工作时间明文规定，分别在复活节、受难者圣马丁纪念日、圣迈克尔宴会日和主显节后一周举行。在此期间法官们除调查审理原定的案件之外，还可审理其他案件。
三是小型会议即特别会议。此类会议凡经两名法官提出。可经常在特定地点召开。会上，各类案件辅助审理，并经百户区陪审团判决。此外，居住于某郊区的法官还可以征收特别税，办法乞讨证书，等等。
上述一些比较切实可行的法律措施，不仅规定了治安官的职权范围，使他们取代郡守成为真正的地方统治者，还在组织上为他们的活动提供了保证。各郡治安官人数多年里呈迅速上升势头。都铎王朝建立初年，每郡治安官均在10名之下。16世纪中后期平均各郡为40-50人之间。例如，地处高原农业区、居民较少的卢特兰郡仅有15名治安官，而经济富庶、人口众多的肯特郡的治安官多达80名。为防止治安法官滥用职权，亨利八世年间创立了督尉制。即每郡设郡督、郡尉各一名，有权推荐治安法官人选，监督他们的工作，并负责训练民军，招募军队。督尉制的建立使地方政府各类官吏各负其责，互相监督钳制，从而加强了中央对地方政府的管理和控制。
16世纪中叶，一些居民较多的自治市也由国王任命了治安官，通常为3-4名，其中一人居首，多为资深律师，有权主持季度会议和法庭。城市法庭不仅有着更高的专业水准，能审理各类讼案，而且其所在的郡法庭无权干预。
都铎年间的治安官体制是一套比较切实可行的地方管理制度。其特点主要有：
第一，实施范围相当广泛。不仅整个英格兰全部实行治安法官管理制，而且很快将这一制度推广到威尔士和西北边境。1536年，英国政府首次下令在威尔士和柴郡的切斯特区任命治安官，用以监督约束当地贵族的分裂势力。
第二，所有治安官不领薪给，而是作为义务兼职者为王国政府和地方履行职守。尽管如此，由于他们拥有行政和司法两方面的权力，政治地位显赫，总是有许多人愿任其职。都铎政府巧妙地利用了人们的这一心态，并有意起用乡绅担任治安官，从而以低廉的代价营造了一个效率颇高的地方管理体制。此外，英国议会两院成员无薪参加议会活动的传统习惯，促成了地方治安官的“义务兼职者”的特征。
第三，鲜明的阶级属性。各地治安官大多是由豪门贵族和乡绅地主担任，他们中的不少人都是都铎政府优惠政策的得利者，对新王朝怀有感激之情，拥护专制君主政体。所以，他们不仅参与地方行政和司法管理，而且对反国教者和因圈地运动而丧失谋生条件的下层民众一再实行残酷镇压。当时政府法令要求他们拘捕处罚的所谓流民乞丐，大多是丧失劳动能力的老弱病残和无地农民。尽管如此，我们考虑到都铎王朝的阶级局限性和社会历史条件的限制，还是认为16世纪形成的治安官体制的历史作用主要是积极的，应该基本肯定。
整体看来，都铎时期地方政府管理体制较为简约精干。在郡级政府，郡守除有一名副手外，还配有文书干事，他们多是支薪吏员。治安官亦有若干助手，协理各类工作。在基层教区，由乡尉主事。而乡尉因管辖范围的差别而分为百户区的高级乡尉和教区乡尉。与教区乡尉地位大致平行的还有济贫监察吏负责土地测量、公路和桥梁维修等的巡查吏，以及教堂执事。基层官吏和陪审团成员均选由教区年度会议推选。各种乡吏都是不领取薪金的“自愿者”。
16世纪中叶起，中央政府开始向各郡派出郡督，郡督是国王在地方上的代表，配有副官，武官和礼仪官。
与郡区相比，拥有自治权的城镇在管理体制上差别较大，却又有共同点。各市镇都有两个作为最高权力机构的议事会：规模较小的参事会和规模较大的通事会。它们协同颁布法规，管理市政财产，贯彻中央政府法令。两种议事会多是常设性机构，可循规补充成员。各市镇行政事务由市长主管。市长可另组班底，亦可借助参事成员一道理事。市长本身可任治安法官，主持季度会议。在市长和参事之下，有各色杂役，它们均由两种会议正式选任，有时则由当地全体选民推选。在城镇选举中，少数富有的参事常能起到支配作用。
亨利七世在位期间，治安官体制通过成文法令推广到威尔士。法官由兼任上院主持人的大法官任命。其职守范围和工作机制完全与英格兰相同。
比起爱尔兰来，苏格兰作为独立王国，在地方管理方面受英格兰的影响较小，采用地方法官制较晚。1587年，苏格兰国王查理六世引进了这一体制。地方官行使地方治安管理和司法事宜，每年4次进入地方法庭，参与司法事务。但该制度的普遍实施则是在17世纪中叶的护国体制时期。当时苏格兰归属不列颠共和国，克伦威尔作为最高军事和政治领袖，力图强化军事管理，绥靖北方。治安官体制自此在苏格兰生根。
【作者简介】阎照祥，男，河南大学历史文化学院教授，河南大学世界历史研究所研究员，从事世界史和英国史的教学和研究。
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