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摘要：改革开放以来，河北省各级各部门积极推进反贫困事业，取得了显著的成就，但目前河北省的贫困问题依然严峻，而且随着经济的发展，贫困问题出现了一些新的特点。在分析、总结全国反贫困基本经验的基础上，结合河北省实际，提出了河北省反贫困政策的改革与创新思路。
关键词：农村 反贫困政策 改革思路
研究河北省农村贫困问题具有独特的分析价值：一是从贫困广度上看，河北省作为县域经济大省，2009年共拥有172个县（市），分布了40个国家级扶贫开发重点县和12个省级贫困县，占全部县域总数的30.23%。河北省地处东部沿海地区，却是仅次于云南、贵州、陕西等省份外拥有贫困县最多的省份。二是从贫困深度看，环京津贫困人口比例大，脱贫速度慢，经济实力极为薄弱，与周边地区的发展差距日益拉大，严重影响了区域经济和城乡经济的协调发展。三是从贫困类型看，环首都贫困带、太行山区贫困带、黑龙港流域贫困带，具有明显的生态功能贫困、山区贫困和资源匮乏贫困的特征，对于开展全国农村贫困研究，具有一定的典型意义。
一、河北省农村贫困状况
（一）从分布上看，具有明显的区域集中特征
从河北省贫困县的分布来看，具有明显的集中特征，基本上分属于三大贫困带：一是环首都贫困带，大致包括张家口、承德地区与北京接壤或邻近的17个贫困县，是河北省贫困度最广、最深的困难区域。两地贫困县大多位于坝上高原和农牧交错地带，生态系统脆弱。二是太行山区贫困带，包括保定、石家庄、邢台、邯郸四个地区的13个县。三是黑龙港流域贫困带，大致包括20个贫困县，分布在沧州、衡水、邯郸三个地区，黑龙港地区由于土地干旱盐碱、地下淡水严重匮乏，可开发资源少，自然灾害频发。
（二）从数量上看，贫困人口大量存在
河北省县域经济发展极不平衡，受地理位置、资源禀赋、人口素质、经济基础等多方面因素的影响较大。2010年底，河北省共有贫困人口350万，贫困发生率为6.3%。其中环首都贫困带是河北省贫困度最广、最深的困难区域，且返贫率较高。
（三）“三无农民”成为新的贫困群体
“三无农民”是对“无地、无业、无保障”农民的俗称。这种“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，大多是因为失去土地而引起的。改革开放以来，随着我省城市化进程的加速，城市空间快速扩张，失地的农民越来越多。在当前农村社会保障制度尚不完善的情况下，耕地一旦被征用，农民就失去了基本的生存保障。由于缺乏基本的生活保障，这些“三无农民”正在成为新的贫困群体。
二、河北省农村反贫困工作存在的问题
（一）财政投入不足
“十一五”期间，中央和河北省累计投入财政扶贫资金25.5亿元（其中国家投入20亿元），比“十五”期间增加10.5亿元，平均每个重点村投入财政扶贫资金50万元以上，较“十五”期间大幅度增加。但是从扶贫开发的实践看，西部地区一个千人左右的村脱贫，扶贫资金、整合资金在500万元左右，河北省要使一个贫困村实现整体脱贫，不包括村的基本建设，仅就发展产业来说，至少需要投入二三百万元。而从目前情况看，平均每个村的财政扶贫资金投入为50万左右，远远低于扶贫开发的需要。这些年省级财政配套资金也没有达到国家要求，在有扶贫任务的省中是较低的。山西、辽宁等省地方列支扶贫资金都超过2亿元，云南达到6亿元，河北省只有1.2亿元左右。
（二）资金管理方面存在问题
我国政府对扶贫开发的总体要求是“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的“四到省”原则。中央财政补助给地方的扶贫资金到各省以后，资金分配到了哪里，安排了什么项目，贫困人口能够在多大程度上受益？信息反馈的可靠性、可信度、及时性很差，项目资金被挪用的现象时有发生。尽管省级政府从政策和制度上加强了对扶贫资金的规范化管理，如建立扶贫资金专户、资金直接到县以及进一步加强和完善资金报账制、扶贫项目备案制、扶贫资金安排公示公告制等各项制度，为的是从根本上保证“好钢用在刀刃上”，严防挤占、挪用、截留、贪占等违规违纪现象发生。但实际上扶贫开发重点县都是县乡财政非常困难的县，这些县乡政府始终有动机转移扶贫开发资金用于他们认为更重要的地方，如政府机构的正常运转、教师工资的发放、社会稳定的保障、地方经济的发展等方面。
（三）反贫困主体仍然比较单一，社会力量参与有限
长期以来，河北省的反贫困工作由政府主导，反贫困的政策、方针由政府统一制定。反贫困工作主要表现为政府的行政行为。随着我国经济的发展、政府职能的转变，以政府为单一扶贫主体的反贫困模式已经难以适应新时期的反贫困需要，反贫困模式需要改变。但是，目前河北省农村社会服务组织发育不全，网络体系不完善，尤其是农产品产前、产中、产后服务存在断档，基本未形成合同性的生产、加工、供销的产业链，更未形成外联世界、内联各省市县的产业网络。
（四）以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法
河北省农村扶贫工作从1986年大规模开展至今已有20多年，但反贫困工作方法仍以传统的、普遍的、行政动员式的工作模式为主。由于缺乏对贫困人口专业的、系统的帮助和指导，使得贫困状况难以有根本上的改变。国际经验表明，反贫困项目应最终能使贫困人口提高自己的能力和素质，从而使其在失去外力援助的情况下也能独立发展。在培养贫困人口素质这一过程中，针对性的、专业化的工作方法和组织必不可少。而这也正是河北省目前的反贫困工作所缺少的。
（五）反贫困工作主要集中在提高农民的收入，侧重改变经济贫困
较之农村改革前，农民收入有了很大的提高。但是经济发展与社会发展不协调的现象也逐渐显现出来，农村的教育、医疗和社会保障等农村公共服务事业滞后于经济发展，并成为导致贫困的重要原因。近年来，政府意识到农村贫困不仅仅是低收入问题，公共物品不足是农村贫困的重要原因，因为公共物品的严重不足加剧了农民的风险，尽管他们收入有所增加，但是其脆弱性也在增加。因此，单纯强调收入增加的反贫困战略遇到了很多问题。
三、河北省农村反贫困工作的改革与创新
2011年是河北省《2011—2020年农村扶贫开发实施办法》实施的起始之年。为了确保新阶段扶贫开发工作的顺利开展，实现当年20万贫困人口稳定脱贫的目标，对扶贫开发政策适时调整事关重大。
（一）增加资金投入
扶贫资金是扶贫工作能否顺利实施并取得成效的“血液”动力，资金投入力度决定扶贫效果。现阶段我国已进入“以工哺农”时期，政府对农村建设的财政投入力度也应持续加大。为加快河北省农村地区尤其是贫困地区新农村建设步伐，必须加强贫困地区农村基础设施建设，着力解决与农民生存发展攸关的乡村道路、农田水利、人畜饮水、电网改造、通讯电视等问题，真正解决农民自我积累及自我发展问题，实现反贫困目标。
（二）公共服务倾斜式扶贫
促进贫困人口能力的提高是消灭贫困的根本途径。政府公共服务倾斜式扶贫的含义包括在基础设施、教育、医疗等方面的财政投入以及区域经济政策向贫困人口倾斜。以教育为例，长期以来，由于财政性教育资源在城市和农村的非均衡投入，造成城乡教育差距的拉大。受教育水平低已经成为制约农民改善生存与发展条件的一个根本因素。应大幅度提高对贫困人口的教育投资，真正在所有农村地区持续地实施九年义务教育，教育经费应以多种方式直接补助贫困人口，通过各类教育和培训提高贫困人口自我生存能力和素质，最大限度地避免贫困的代际传递。
（三）进一步培育农村新型社会化服务组织，实现反贫困主体的多元化
反贫困不仅是政府的任务，更是全社会共同面对的难题。因此，在反贫困工作中，应注重反贫困主体的多元性，除政府以外，还应积极引进非政府组织共同参与。非政府组织规模巨大，而且掌握大量资源，其力量不可小觑。如孟加拉的格莱米乡村银行、马来西亚艾克迪尔私人信托机构、泰国南龙地区以社区为基础的乡村综合发展项目，巴基斯坦的雪村和罗村的农村支持计划等，这些都是发展中国家非政府组织建设的成功典范。
（四）借用社会工作的专业方法
贫困人口不仅是反贫困的对象，也是反贫困的主体，反贫困工作不能缺少他们的参与。因此，传统的、行政化的反贫困工作方式已经不适应反贫困工作的发展。应借鉴专业化的反贫困工作方法，尤其应该借助社会工作的方法和理论，培养专业的反贫困社会工作者，运用专业的助人技巧对贫困人口进行扶助，使贫困人口增强自助能力，增强自主脱贫的意识。
我们可以通过借鉴香港乐施会的活动宣传助人自助精神。香港乐施会是一个民间的扶贫发展及防灾减灾机构。香港乐施会相信解决贫困问题光靠提供物质和金钱援助是不够的。解决贫困问题要从根本的结构性问题着手，所以乐施会特别着重创造条件促进社区的参与及其能力的培养，提倡“伙伴”精神——人与人之间结成相互合伙的伙伴，推崇“助人自助”——帮助有困难者自己救自己。
（五）将开发式扶贫与社会救助相结合
开发式扶贫主要针对的是有自助能力的贫困人口。2010年底，河北省共有贫困人口350万，其中绝大部分是有劳动能力的，即可以通过开发式扶贫脱贫致富的，但也有一少部分是丧失劳动能力的，开发式扶贫并不适用他们。对这部分群体来说，社会救助可为其提供最直接的帮助，在所有社会保障措施中，缓解贫困的效果最显著。
参考文献：
①刘娟. 贫困县产业发展与可持续竞争力提升研究[D]．中共中央党校，2008
②郭熙保，罗知．论贫困概念的演进[J]．江西社会科学，2005，（11）
③河北经济年鉴——2010
④彭红碧. 中国农村贫困现状及影响因素[J]. 安徽农业科学，2010，（1）
⑤魏后凯，邬晓霞．中国的反贫困政策：评价与展望．上海行政学院学报．2009，（3）
⑥河北省扶贫开发工作情况汇报要点．2011年2月16日．河北扶贫开发信息网
⑦沈洊. 农村反贫困政策评析．社会科学战线，2009，（3）
⑧李迎生，乜琪．社会政策与反贫困：国际经验与中国实践[J]．教学与研究，2009，（6）
⑨陈恭福. 参加美国农业扶持政策及农村贫困救助制度培训考察的几点体会[J]．决策导刊.2007，（1）
⑩王晓毅. 中国农村贫困与反贫困.中国社会学网，2010—12—05
■王俊文．国外反贫困经验对我国当代反贫困的若干启示——以发展中国家巴西为例[J]．农业考古，2009，（3）
■洪姗姗. 优势视角下的农村反贫困社会工作——以福建省厦门市为例[J].传承，2009，（5）
■张浩淼. 重构东盟国家的社会救助——缓解贫困与促进发展[J]．中国—东盟博览，2011，（1）
〔本文系河北省社会科学基金项目“转型期河北省农村贫困问题研究与反贫困制度创新”（项目编号：HB11GL013）阶段性成果〕
（吕洁，1977年生，河北灵寿人，河北经贸大学公共管理学院讲师。研究方向：农村社会保障。戴溥之，1971年生，河北定州人，河北经贸大学公共管理学院副教授。研究方向：社会保障理论与政策）
关键词：农村 反贫困政策 改革思路
研究河北省农村贫困问题具有独特的分析价值：一是从贫困广度上看，河北省作为县域经济大省，2009年共拥有172个县（市），分布了40个国家级扶贫开发重点县和12个省级贫困县，占全部县域总数的30.23%。河北省地处东部沿海地区，却是仅次于云南、贵州、陕西等省份外拥有贫困县最多的省份。二是从贫困深度看，环京津贫困人口比例大，脱贫速度慢，经济实力极为薄弱，与周边地区的发展差距日益拉大，严重影响了区域经济和城乡经济的协调发展。三是从贫困类型看，环首都贫困带、太行山区贫困带、黑龙港流域贫困带，具有明显的生态功能贫困、山区贫困和资源匮乏贫困的特征，对于开展全国农村贫困研究，具有一定的典型意义。
一、河北省农村贫困状况
（一）从分布上看，具有明显的区域集中特征
从河北省贫困县的分布来看，具有明显的集中特征，基本上分属于三大贫困带：一是环首都贫困带，大致包括张家口、承德地区与北京接壤或邻近的17个贫困县，是河北省贫困度最广、最深的困难区域。两地贫困县大多位于坝上高原和农牧交错地带，生态系统脆弱。二是太行山区贫困带，包括保定、石家庄、邢台、邯郸四个地区的13个县。三是黑龙港流域贫困带，大致包括20个贫困县，分布在沧州、衡水、邯郸三个地区，黑龙港地区由于土地干旱盐碱、地下淡水严重匮乏，可开发资源少，自然灾害频发。
（二）从数量上看，贫困人口大量存在
河北省县域经济发展极不平衡，受地理位置、资源禀赋、人口素质、经济基础等多方面因素的影响较大。2010年底，河北省共有贫困人口350万，贫困发生率为6.3%。其中环首都贫困带是河北省贫困度最广、最深的困难区域，且返贫率较高。
（三）“三无农民”成为新的贫困群体
“三无农民”是对“无地、无业、无保障”农民的俗称。这种“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，大多是因为失去土地而引起的。改革开放以来，随着我省城市化进程的加速，城市空间快速扩张，失地的农民越来越多。在当前农村社会保障制度尚不完善的情况下，耕地一旦被征用，农民就失去了基本的生存保障。由于缺乏基本的生活保障，这些“三无农民”正在成为新的贫困群体。
二、河北省农村反贫困工作存在的问题
（一）财政投入不足
“十一五”期间，中央和河北省累计投入财政扶贫资金25.5亿元（其中国家投入20亿元），比“十五”期间增加10.5亿元，平均每个重点村投入财政扶贫资金50万元以上，较“十五”期间大幅度增加。但是从扶贫开发的实践看，西部地区一个千人左右的村脱贫，扶贫资金、整合资金在500万元左右，河北省要使一个贫困村实现整体脱贫，不包括村的基本建设，仅就发展产业来说，至少需要投入二三百万元。而从目前情况看，平均每个村的财政扶贫资金投入为50万左右，远远低于扶贫开发的需要。这些年省级财政配套资金也没有达到国家要求，在有扶贫任务的省中是较低的。山西、辽宁等省地方列支扶贫资金都超过2亿元，云南达到6亿元，河北省只有1.2亿元左右。
（二）资金管理方面存在问题
我国政府对扶贫开发的总体要求是“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的“四到省”原则。中央财政补助给地方的扶贫资金到各省以后，资金分配到了哪里，安排了什么项目，贫困人口能够在多大程度上受益？信息反馈的可靠性、可信度、及时性很差，项目资金被挪用的现象时有发生。尽管省级政府从政策和制度上加强了对扶贫资金的规范化管理，如建立扶贫资金专户、资金直接到县以及进一步加强和完善资金报账制、扶贫项目备案制、扶贫资金安排公示公告制等各项制度，为的是从根本上保证“好钢用在刀刃上”，严防挤占、挪用、截留、贪占等违规违纪现象发生。但实际上扶贫开发重点县都是县乡财政非常困难的县，这些县乡政府始终有动机转移扶贫开发资金用于他们认为更重要的地方，如政府机构的正常运转、教师工资的发放、社会稳定的保障、地方经济的发展等方面。
（三）反贫困主体仍然比较单一，社会力量参与有限
长期以来，河北省的反贫困工作由政府主导，反贫困的政策、方针由政府统一制定。反贫困工作主要表现为政府的行政行为。随着我国经济的发展、政府职能的转变，以政府为单一扶贫主体的反贫困模式已经难以适应新时期的反贫困需要，反贫困模式需要改变。但是，目前河北省农村社会服务组织发育不全，网络体系不完善，尤其是农产品产前、产中、产后服务存在断档，基本未形成合同性的生产、加工、供销的产业链，更未形成外联世界、内联各省市县的产业网络。
（四）以行政式扶贫为主，缺乏专业化的反贫困工作方法
河北省农村扶贫工作从1986年大规模开展至今已有20多年，但反贫困工作方法仍以传统的、普遍的、行政动员式的工作模式为主。由于缺乏对贫困人口专业的、系统的帮助和指导，使得贫困状况难以有根本上的改变。国际经验表明，反贫困项目应最终能使贫困人口提高自己的能力和素质，从而使其在失去外力援助的情况下也能独立发展。在培养贫困人口素质这一过程中，针对性的、专业化的工作方法和组织必不可少。而这也正是河北省目前的反贫困工作所缺少的。
（五）反贫困工作主要集中在提高农民的收入，侧重改变经济贫困
较之农村改革前，农民收入有了很大的提高。但是经济发展与社会发展不协调的现象也逐渐显现出来，农村的教育、医疗和社会保障等农村公共服务事业滞后于经济发展，并成为导致贫困的重要原因。近年来，政府意识到农村贫困不仅仅是低收入问题，公共物品不足是农村贫困的重要原因，因为公共物品的严重不足加剧了农民的风险，尽管他们收入有所增加，但是其脆弱性也在增加。因此，单纯强调收入增加的反贫困战略遇到了很多问题。
三、河北省农村反贫困工作的改革与创新
2011年是河北省《2011—2020年农村扶贫开发实施办法》实施的起始之年。为了确保新阶段扶贫开发工作的顺利开展，实现当年20万贫困人口稳定脱贫的目标，对扶贫开发政策适时调整事关重大。
（一）增加资金投入
扶贫资金是扶贫工作能否顺利实施并取得成效的“血液”动力，资金投入力度决定扶贫效果。现阶段我国已进入“以工哺农”时期，政府对农村建设的财政投入力度也应持续加大。为加快河北省农村地区尤其是贫困地区新农村建设步伐，必须加强贫困地区农村基础设施建设，着力解决与农民生存发展攸关的乡村道路、农田水利、人畜饮水、电网改造、通讯电视等问题，真正解决农民自我积累及自我发展问题，实现反贫困目标。
（二）公共服务倾斜式扶贫
促进贫困人口能力的提高是消灭贫困的根本途径。政府公共服务倾斜式扶贫的含义包括在基础设施、教育、医疗等方面的财政投入以及区域经济政策向贫困人口倾斜。以教育为例，长期以来，由于财政性教育资源在城市和农村的非均衡投入，造成城乡教育差距的拉大。受教育水平低已经成为制约农民改善生存与发展条件的一个根本因素。应大幅度提高对贫困人口的教育投资，真正在所有农村地区持续地实施九年义务教育，教育经费应以多种方式直接补助贫困人口，通过各类教育和培训提高贫困人口自我生存能力和素质，最大限度地避免贫困的代际传递。
（三）进一步培育农村新型社会化服务组织，实现反贫困主体的多元化
反贫困不仅是政府的任务，更是全社会共同面对的难题。因此，在反贫困工作中，应注重反贫困主体的多元性，除政府以外，还应积极引进非政府组织共同参与。非政府组织规模巨大，而且掌握大量资源，其力量不可小觑。如孟加拉的格莱米乡村银行、马来西亚艾克迪尔私人信托机构、泰国南龙地区以社区为基础的乡村综合发展项目，巴基斯坦的雪村和罗村的农村支持计划等，这些都是发展中国家非政府组织建设的成功典范。
（四）借用社会工作的专业方法
贫困人口不仅是反贫困的对象，也是反贫困的主体，反贫困工作不能缺少他们的参与。因此，传统的、行政化的反贫困工作方式已经不适应反贫困工作的发展。应借鉴专业化的反贫困工作方法，尤其应该借助社会工作的方法和理论，培养专业的反贫困社会工作者，运用专业的助人技巧对贫困人口进行扶助，使贫困人口增强自助能力，增强自主脱贫的意识。
我们可以通过借鉴香港乐施会的活动宣传助人自助精神。香港乐施会是一个民间的扶贫发展及防灾减灾机构。香港乐施会相信解决贫困问题光靠提供物质和金钱援助是不够的。解决贫困问题要从根本的结构性问题着手，所以乐施会特别着重创造条件促进社区的参与及其能力的培养，提倡“伙伴”精神——人与人之间结成相互合伙的伙伴，推崇“助人自助”——帮助有困难者自己救自己。
（五）将开发式扶贫与社会救助相结合
开发式扶贫主要针对的是有自助能力的贫困人口。2010年底，河北省共有贫困人口350万，其中绝大部分是有劳动能力的，即可以通过开发式扶贫脱贫致富的，但也有一少部分是丧失劳动能力的，开发式扶贫并不适用他们。对这部分群体来说，社会救助可为其提供最直接的帮助，在所有社会保障措施中，缓解贫困的效果最显著。
参考文献：
①刘娟. 贫困县产业发展与可持续竞争力提升研究[D]．中共中央党校，2008
②郭熙保，罗知．论贫困概念的演进[J]．江西社会科学，2005，（11）
③河北经济年鉴——2010
④彭红碧. 中国农村贫困现状及影响因素[J]. 安徽农业科学，2010，（1）
⑤魏后凯，邬晓霞．中国的反贫困政策：评价与展望．上海行政学院学报．2009，（3）
⑥河北省扶贫开发工作情况汇报要点．2011年2月16日．河北扶贫开发信息网
⑦沈洊. 农村反贫困政策评析．社会科学战线，2009，（3）
⑧李迎生，乜琪．社会政策与反贫困：国际经验与中国实践[J]．教学与研究，2009，（6）
⑨陈恭福. 参加美国农业扶持政策及农村贫困救助制度培训考察的几点体会[J]．决策导刊.2007，（1）
⑩王晓毅. 中国农村贫困与反贫困.中国社会学网，2010—12—05
■王俊文．国外反贫困经验对我国当代反贫困的若干启示——以发展中国家巴西为例[J]．农业考古，2009，（3）
■洪姗姗. 优势视角下的农村反贫困社会工作——以福建省厦门市为例[J].传承，2009，（5）
■张浩淼. 重构东盟国家的社会救助——缓解贫困与促进发展[J]．中国—东盟博览，2011，（1）
〔本文系河北省社会科学基金项目“转型期河北省农村贫困问题研究与反贫困制度创新”（项目编号：HB11GL013）阶段性成果〕
（吕洁，1977年生，河北灵寿人，河北经贸大学公共管理学院讲师。研究方向：农村社会保障。戴溥之，1971年生，河北定州人，河北经贸大学公共管理学院副教授。研究方向：社会保障理论与政策）