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摘 要:典型调研和宏观数据显示，“十一五”时期，我国县级公共图书馆实现了快速发展。发展进程中面临的新问题主要是：“人吃楼”凸显为主要问题之一；县级图书馆自身不强，没有发挥作为区域性服务体系中心馆的作用；经费总量不足与结构不合理并存；服务效益不佳。完善基本保障、构建服务体系、提升服务效益、实现持续发展，是县级公共图书馆“十二五”时期的主攻目标。
关键词:公共图书馆 县级图书馆 人吃楼 经费保障 服务效益
中图分类号：G258.22 文献标识码：A文章编号：1003-6938（2010）04-001-003
Basing on New ChangesSurmounting New ProblemsPromoting the Sustainable Development of the County Public Libraries
——The Keynotes Speeches in the Third Forum Composed of a 100 Librarians Who Come from Counties
Li Guoxin （Department of Information Management, Peking University, Beijing, 100871）
Abstract：According to typical research and macro data, during "the 11th five-year plan" period, county public libraries achieved rapid development in China. In the development process, the new main problems faced are: "People eating floor" is becoming one main problem; County libraries itself develops continuous, but not plays the role of central Library as a regional service system; The shortage of funds and unreasonable structure coexists together; Poor service efficiency and so on. Improving the basic protection, building service system, improving service effectiveness and achieving sustainable development, is the main attack during "the 12th five-year plan" period for the county public libraries.
Key words: Public library; county libraries; "people eating floor"; financial security; service benefits
CLC number：G258.22Document code：A Article ID：1003-6938（2010）04-001-003
编者按：为了推动和发展我国基层公共图书馆事业，促进公共文化服务体系的构建，中国图书馆学会在江苏江阴召开了第三届“百县馆长论坛”。
“构建体系、提升效益、持续发展”是本次论坛的主题。我们知道，图书馆是一个组织体系而不只是一座建筑。构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系，是图书馆工作的基本规律，是实现公共图书馆社会功能的必由之路。县级图书馆是我国最基层的独立建制的公共图书馆，是我国图书馆服务体系中最基本的区域单元，形成完善的区域性服务体系，既能体现良好的专业化服务，又能体现卓越的服务效益，又能实现图书馆的持续发展。
本次专稿文章，从一个侧面反映了会议的主旨和成果。希望这组文章，对基层图书馆更新理念，提高效益，和构建公共文化服务体系有所启迪和帮助。
1 “十一五”时期县级公共图书馆的发展和变化
2005年11月在河南林州召开的第一届全国百县馆长论坛上，我做过一次发言。在那次发言中，主要依据当年对湖南省衡阳地区公共图书馆现状调研时的所见所闻，描绘了我国中西部县级公共图书馆较为普遍现象：馆舍老化——相当数量的县级公共图书馆可以用“寒酸破败”四个字来形容；设施设备落后——很少见到县级馆使用计算机管理系统，100多年前公共图书馆进入中国时使用的设备依然在沿用；经费严重短缺——不是“人吃书”（人员经费挤占购书经费），就是“书吃人”（购书经费挤占人员经费）；“空壳化”严重——相当数量的县级馆“有馆有人没有书”，被人戏称为“养人馆”；工作人员庞杂——队伍庞大，来源杂乱。第一届全国百县馆长论坛闭幕时发表的“林州共识”中提出了一个基本判断：制约我国公共图书馆事业进一步发展的瓶颈是县级图书馆。怎样突破瓶颈？当年提出了三大突破口：基本保障的实现，馆长水平的提升，服务效益的改善。
如今，五年过去了，县级图书馆发生了什么变化？最近，我们又对湖南省衡阳地区做了一次回访调研。所见所闻，让我们真切地感受了五年来县级公共图书馆的快速发展。
1.1 馆舍面貌明显改善
五年来，衡阳市有6所公共图书馆完成了新建、改建或扩建，占衡阳市11个设置公共图书馆区县的半数以上。出现了馆舍条件、周边环境、设施设备在中西部地区堪称一流的县级图书馆。
1.2 服务设备跨入计算机和网络时代
五年来，在共享工程的带动下，计算机在所有区县公共图书馆普及，普遍具备了数字资源提供能力，计算机管理系统正在普及过程中，服务方式、服务手段正在走向现代化。
1.3 经费保障有所改善
“书吃人”现象已经消灭，“人吃书”现象大幅度减少。五年来，图书馆经费的增加幅度普遍高于当地财政收入增长的幅度。尽管目前经费保障的水平仍然较低，但与五年前相比，已经发生了重要变化。
1.4 服务范围有拓展，服务能力有提升，服务效益有改善
在书刊借阅之外开展讲座、读书活动等已比较普遍，利用共享工程的多媒体资源，开展多样化的群众文化活动已经纳入正常业务工作范畴，图书馆不仅提供文献信息资源，而且提供活动的目标已经基本实现。服务范围拓展和服务能力提升，带来了服务效益的改善。
衡阳地区公共图书馆五年来的发展变化，可以说是全国特别是中西部基层公共图书馆发展变化的缩影。由点及面，由局部到全国，同样可以看到五年来的明显变化。
2 面临新问题，寻求新突破
把县级图书馆放在整个公共图书馆事业发展的大环境下考察，我认为五年前作出的“制约我国公共图书馆事业进一步发展的瓶颈是县级图书馆”的判断没有过时，也就是说，今天，我国公共图书馆事业发展的薄弱环节依然是县级馆。不过，与五年前相比，县级图书馆面临的主要矛盾发生了变化：由五年前的“求生存”变为今天的“谋发展”。在发展进程中出现了一些新问题，需要以新的理念寻求新的解决之道。
2.1 “人吃楼”的问题凸显为主要问题之一
所谓“人吃楼”，就是公共图书馆出租转借馆舍，以馆舍租金、转借补偿收入弥补人员或运营经费的不足。其实，“人吃楼”的现象过去就存在，不过是在“书吃人”、“人吃书”现象比较严重的时候，“人吃楼”被掩盖或看淡了。如今，“书吃人”基本消灭了，“人吃书”已经大幅度减少，“人吃楼”凸显为主要问题之一。据我们在衡阳地区调研所见，“人吃楼”在基层图书馆是普遍的现象。一方面用于业务的馆舍不足，另一方面大量馆舍又被出租，造成的结果是公共图书馆开展正常服务阵地不足，公共设施的“公共性”被侵蚀，“人吃楼”阻碍着事业的进一步发展。
“人吃楼”的根源在于政府对公共图书馆的经费保障不到位。全国县级图书馆占公共图书馆总数的85%以上，而经费投入不到总量的40%。政府履行保障基本经费的责任不到位，当然难以实施严格、有效的监管。因此，解决这一问题，首先应从政府切实履行足额保障公共图书馆基本服务所需经费入手。今年，温家宝总理在政府工作报告中提出了推进公共图书馆免费开放的任务。国务院文化行政主管部门也正在组织专家加紧研究基本服务的界定、基本服务经费的测算，保障基本服务事权与财权的匹配等问题，旨在从制度上解决公共文化服务由公共资金支持的问题，这是解决公共图书馆“人吃楼”现象的一个新的契机。只有在基本服务经费足额保障的基础上，公共图书馆管理者加强自律，政府主管部门强化监管，“人吃楼”的现象才能最终消除。
2.2 做强县级馆与形成服务体系
公共图书馆事业发展的目标，是形成覆盖全社会的公共图书馆服务体系。转换成一种专业语言说，那就是现代图书馆事业发展进程中形成的一个基本理念：“图书馆是一个组织体系而不只是一座建筑。”目前在我国特别是在经济欠发达地区，“有馆有人没有书”的“空壳图书馆”尚未绝迹，“一级政府办一个图书馆，一个县城只有一所图书馆”的现象还比较普遍，图书馆仍然处在“设施孤岛”的阶段而没有形成设施网络和服务体系。
一般认为我国构建公共图书馆服务体系比较合适的地域单元是县域范围。形不成服务体系的重要原因之一，是县级图书馆自身不强，没有形成作为区域性服务体系中心馆的领导力、影响力和辐射力。例如，早在1972年国际图联发布的《公共图书馆标准》就提出，在最小的行政区内，至少应为每个居民配备3册图书，这一比例随服务人口的增加而减少，普遍适用的总标准是每个居民2册书。图书的年增加量每1000人至少250册～300册。50种报刊是图书馆必备的基本收藏量，较合理的数量是每1000人10种报刊。日本图书馆协会2000年发布的《公立图书馆的任务和目标解说（增补修订版）》提出，基层图书馆开架藏书的总量，应达到服务人口人均2.5册以上，最小的开架藏书规模不少于50000册，年新增藏书最少应达到开架藏书总量的1/7～1/8。以这样的标准衡量，我们的县级馆有几个能够达到？我们调研的衡阳地区县级馆，目前年资源购置经费好的在七八万不超过十万，差的只有一两万甚至不足一万，资源的保有量、年更新量连自身实现良性循环都达不到，何谈在服务体系中发挥中心馆的作用。
普遍均等的图书馆服务依赖于全覆盖的公共图书馆服务体系，完善的公共图书馆服务体系必须以一个强大的总馆/中心馆为核心，因此，在未来的发展进程中，首先做强县级图书馆，在此基础上构筑以县级图书馆为中心的区域性服务体系，是必须着力解决的问题。
2.3 经费问题：由总量到结构
图书馆运营有一条基本规律：要真正形成对读者的持续吸引力，真正发挥作用，经费保障必须持续达到“临界水平”。所谓“临界水平”，就是满足开展基本服务需求的水平。比如，文献资源要对读者形成持续的吸引力，就必须首先有基本的总量，同时有基本的更新量。国外图书馆最小规模的藏书量为50000册，年更新量不少于总藏量的1/7～1/8，就是这样一个在经验基础上形成的量化指标。图书馆开展的活动要对公众形成持续的吸引力，就必须让活动系列化、多样化、定时化、品牌化。经费保障满足了这样的基本需求，就是达到了“临界水平”。相反，经费投入达不到“临界水平”，就形不成图书馆的持续吸引力，形不成图书馆基本的服务能力，所做的投入基本上属于浪费。俗话所说的“养图书馆比建图书馆难”，就是这个道理。
目前我国县级图书馆经费保障的临界水平应该是满足免费提供基本服务需求的水平。公共图书馆的基本服务是什么？《公共图书馆法》立法支撑研究的最新研究结论把基本服务分为四大类：（1）文献资料的借阅服务（包括数字资源的浏览和传输）；（2）咨询与信息服务；（3）读者活动服务；（4）基层援助辅导服务。基本服务所需经费支出包括开展基本服务的直接经费支出和基本服务保障经费支出两部分，保障经费支出主要包括人员工资、福利和培训经费，设施、设备的配置与维护经费，文献资源的采购、加工整序与保护、修复经费，运行经费（办公费、水电费、宽带接入费、物业费等）。与经济社会发展水平相适应的基本服务经费需求，就是临界水平的经费总量。
经费问题除了总量还有一个近年来日益突出的新问题：经费结构。调研中经常听到这样的反映：人员经费保障了，但购书经费不到位，“有馆有人没有书”，基本服务无法开展，工作人员只好轮流上班；有了购书费却没有相应的图书加工费，没有图书馆开馆运营的经费；图书馆开展活动是基本服务的内容，却没有专项的经费；要求图书馆全年无休开馆，却没有人员加班的经费。如此等等，基层图书馆人形象的概括是“给了马不给草料”，反映的就是与经费总量不足相伴随的经费结构不合理的问题。经费结构不合理，在发达地区表现得更为突出。在现行的财政体制下，经费结构不合理也制约了基层图书馆的持续稳定发展。因此，在未来的发展进程中，需要在进一步加大经费投入总量的基础上，建立科学合理的经费结构比例。目前，国家文化行政主管部门正在研究制定图书馆、文化馆等公共文化服务设施免费开放的方案，这是一次解决经费总量不足和结构不合理问题的历史性契机，如果能够有所突破，“十二五”期间我国公共图书馆的发展将会步入一个新的历史阶段。
2.4 服务效益与持续发展
从总体上说，目前我国基层图书馆是基本保障不足与服务效益低下并存，二者相互交织，恶性循环。就全国的情况看，2008年县级图书馆依总经费计，每一持证读者的平均成本高达263.51元，每一外借册次平均成本15元；依购书费计，每一持证读者平均成本31.44元，每一外借册次1.79元；县级图书馆平均一馆员年服务读者5189人次，年外借4332册次。相比之下，国内效益较好的深圳图书馆一馆员年服务读者10028人次，年外借13060册次，国外的日本大阪中央图书馆一馆员年服务读者20288人次，年外借33088册次。
随着政府基本保障条件的改善，公共图书馆的服务效益问题日显突出。对图书馆来说，没有服务效益，就失去了存在的理由，失去了持续发展的内在动力，而良好的服务效益，是赢得政府持续投入、社会广泛认同的前提。因此，在未来的发展进程中，县级图书馆需要想方设法、千方百计地提升服务效益，把诸如目标人群覆盖率、图书流通率、有效读者占服务人口的比率、读者到馆率、读者外借率、远程访问率等体现服务效益的指标搞上去，使服务效益有一个明显的提升。
“十一五”期间，党和政府对文化建设的认识有了新飞跃，文化事业在经济社会发展中有了新地位，指导文化发展形成了新理念，全面推进公共文化服务体系建设的措施和力度前所未有。对于县级公共图书馆来说，“十二五”时期是发展的关键时期，完善基本保障、构建服务体系、提升服务效益、实现持续发展，是县级公共图书馆“十二五”时期的主攻目标。
作者简介：李国新，男，北京大学信息管理系教授，中国图书馆学会学术委员会常务副主任，国家图书馆首席专家。
关键词:公共图书馆 县级图书馆 人吃楼 经费保障 服务效益
中图分类号：G258.22 文献标识码：A文章编号：1003-6938（2010）04-001-003
Basing on New ChangesSurmounting New ProblemsPromoting the Sustainable Development of the County Public Libraries
——The Keynotes Speeches in the Third Forum Composed of a 100 Librarians Who Come from Counties
Li Guoxin （Department of Information Management, Peking University, Beijing, 100871）
Abstract：According to typical research and macro data, during "the 11th five-year plan" period, county public libraries achieved rapid development in China. In the development process, the new main problems faced are: "People eating floor" is becoming one main problem; County libraries itself develops continuous, but not plays the role of central Library as a regional service system; The shortage of funds and unreasonable structure coexists together; Poor service efficiency and so on. Improving the basic protection, building service system, improving service effectiveness and achieving sustainable development, is the main attack during "the 12th five-year plan" period for the county public libraries.
Key words: Public library; county libraries; "people eating floor"; financial security; service benefits
CLC number：G258.22Document code：A Article ID：1003-6938（2010）04-001-003
编者按：为了推动和发展我国基层公共图书馆事业，促进公共文化服务体系的构建，中国图书馆学会在江苏江阴召开了第三届“百县馆长论坛”。
“构建体系、提升效益、持续发展”是本次论坛的主题。我们知道，图书馆是一个组织体系而不只是一座建筑。构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系，是图书馆工作的基本规律，是实现公共图书馆社会功能的必由之路。县级图书馆是我国最基层的独立建制的公共图书馆，是我国图书馆服务体系中最基本的区域单元，形成完善的区域性服务体系，既能体现良好的专业化服务，又能体现卓越的服务效益，又能实现图书馆的持续发展。
本次专稿文章，从一个侧面反映了会议的主旨和成果。希望这组文章，对基层图书馆更新理念，提高效益，和构建公共文化服务体系有所启迪和帮助。
1 “十一五”时期县级公共图书馆的发展和变化
2005年11月在河南林州召开的第一届全国百县馆长论坛上，我做过一次发言。在那次发言中，主要依据当年对湖南省衡阳地区公共图书馆现状调研时的所见所闻，描绘了我国中西部县级公共图书馆较为普遍现象：馆舍老化——相当数量的县级公共图书馆可以用“寒酸破败”四个字来形容；设施设备落后——很少见到县级馆使用计算机管理系统，100多年前公共图书馆进入中国时使用的设备依然在沿用；经费严重短缺——不是“人吃书”（人员经费挤占购书经费），就是“书吃人”（购书经费挤占人员经费）；“空壳化”严重——相当数量的县级馆“有馆有人没有书”，被人戏称为“养人馆”；工作人员庞杂——队伍庞大，来源杂乱。第一届全国百县馆长论坛闭幕时发表的“林州共识”中提出了一个基本判断：制约我国公共图书馆事业进一步发展的瓶颈是县级图书馆。怎样突破瓶颈？当年提出了三大突破口：基本保障的实现，馆长水平的提升，服务效益的改善。
如今，五年过去了，县级图书馆发生了什么变化？最近，我们又对湖南省衡阳地区做了一次回访调研。所见所闻，让我们真切地感受了五年来县级公共图书馆的快速发展。
1.1 馆舍面貌明显改善
五年来，衡阳市有6所公共图书馆完成了新建、改建或扩建，占衡阳市11个设置公共图书馆区县的半数以上。出现了馆舍条件、周边环境、设施设备在中西部地区堪称一流的县级图书馆。
1.2 服务设备跨入计算机和网络时代
五年来，在共享工程的带动下，计算机在所有区县公共图书馆普及，普遍具备了数字资源提供能力，计算机管理系统正在普及过程中，服务方式、服务手段正在走向现代化。
1.3 经费保障有所改善
“书吃人”现象已经消灭，“人吃书”现象大幅度减少。五年来，图书馆经费的增加幅度普遍高于当地财政收入增长的幅度。尽管目前经费保障的水平仍然较低，但与五年前相比，已经发生了重要变化。
1.4 服务范围有拓展，服务能力有提升，服务效益有改善
在书刊借阅之外开展讲座、读书活动等已比较普遍，利用共享工程的多媒体资源，开展多样化的群众文化活动已经纳入正常业务工作范畴，图书馆不仅提供文献信息资源，而且提供活动的目标已经基本实现。服务范围拓展和服务能力提升，带来了服务效益的改善。
衡阳地区公共图书馆五年来的发展变化，可以说是全国特别是中西部基层公共图书馆发展变化的缩影。由点及面，由局部到全国，同样可以看到五年来的明显变化。
2 面临新问题，寻求新突破
把县级图书馆放在整个公共图书馆事业发展的大环境下考察，我认为五年前作出的“制约我国公共图书馆事业进一步发展的瓶颈是县级图书馆”的判断没有过时，也就是说，今天，我国公共图书馆事业发展的薄弱环节依然是县级馆。不过，与五年前相比，县级图书馆面临的主要矛盾发生了变化：由五年前的“求生存”变为今天的“谋发展”。在发展进程中出现了一些新问题，需要以新的理念寻求新的解决之道。
2.1 “人吃楼”的问题凸显为主要问题之一
所谓“人吃楼”，就是公共图书馆出租转借馆舍，以馆舍租金、转借补偿收入弥补人员或运营经费的不足。其实，“人吃楼”的现象过去就存在，不过是在“书吃人”、“人吃书”现象比较严重的时候，“人吃楼”被掩盖或看淡了。如今，“书吃人”基本消灭了，“人吃书”已经大幅度减少，“人吃楼”凸显为主要问题之一。据我们在衡阳地区调研所见，“人吃楼”在基层图书馆是普遍的现象。一方面用于业务的馆舍不足，另一方面大量馆舍又被出租，造成的结果是公共图书馆开展正常服务阵地不足，公共设施的“公共性”被侵蚀，“人吃楼”阻碍着事业的进一步发展。
“人吃楼”的根源在于政府对公共图书馆的经费保障不到位。全国县级图书馆占公共图书馆总数的85%以上，而经费投入不到总量的40%。政府履行保障基本经费的责任不到位，当然难以实施严格、有效的监管。因此，解决这一问题，首先应从政府切实履行足额保障公共图书馆基本服务所需经费入手。今年，温家宝总理在政府工作报告中提出了推进公共图书馆免费开放的任务。国务院文化行政主管部门也正在组织专家加紧研究基本服务的界定、基本服务经费的测算，保障基本服务事权与财权的匹配等问题，旨在从制度上解决公共文化服务由公共资金支持的问题，这是解决公共图书馆“人吃楼”现象的一个新的契机。只有在基本服务经费足额保障的基础上，公共图书馆管理者加强自律，政府主管部门强化监管，“人吃楼”的现象才能最终消除。
2.2 做强县级馆与形成服务体系
公共图书馆事业发展的目标，是形成覆盖全社会的公共图书馆服务体系。转换成一种专业语言说，那就是现代图书馆事业发展进程中形成的一个基本理念：“图书馆是一个组织体系而不只是一座建筑。”目前在我国特别是在经济欠发达地区，“有馆有人没有书”的“空壳图书馆”尚未绝迹，“一级政府办一个图书馆，一个县城只有一所图书馆”的现象还比较普遍，图书馆仍然处在“设施孤岛”的阶段而没有形成设施网络和服务体系。
一般认为我国构建公共图书馆服务体系比较合适的地域单元是县域范围。形不成服务体系的重要原因之一，是县级图书馆自身不强，没有形成作为区域性服务体系中心馆的领导力、影响力和辐射力。例如，早在1972年国际图联发布的《公共图书馆标准》就提出，在最小的行政区内，至少应为每个居民配备3册图书，这一比例随服务人口的增加而减少，普遍适用的总标准是每个居民2册书。图书的年增加量每1000人至少250册～300册。50种报刊是图书馆必备的基本收藏量，较合理的数量是每1000人10种报刊。日本图书馆协会2000年发布的《公立图书馆的任务和目标解说（增补修订版）》提出，基层图书馆开架藏书的总量，应达到服务人口人均2.5册以上，最小的开架藏书规模不少于50000册，年新增藏书最少应达到开架藏书总量的1/7～1/8。以这样的标准衡量，我们的县级馆有几个能够达到？我们调研的衡阳地区县级馆，目前年资源购置经费好的在七八万不超过十万，差的只有一两万甚至不足一万，资源的保有量、年更新量连自身实现良性循环都达不到，何谈在服务体系中发挥中心馆的作用。
普遍均等的图书馆服务依赖于全覆盖的公共图书馆服务体系，完善的公共图书馆服务体系必须以一个强大的总馆/中心馆为核心，因此，在未来的发展进程中，首先做强县级图书馆，在此基础上构筑以县级图书馆为中心的区域性服务体系，是必须着力解决的问题。
2.3 经费问题：由总量到结构
图书馆运营有一条基本规律：要真正形成对读者的持续吸引力，真正发挥作用，经费保障必须持续达到“临界水平”。所谓“临界水平”，就是满足开展基本服务需求的水平。比如，文献资源要对读者形成持续的吸引力，就必须首先有基本的总量，同时有基本的更新量。国外图书馆最小规模的藏书量为50000册，年更新量不少于总藏量的1/7～1/8，就是这样一个在经验基础上形成的量化指标。图书馆开展的活动要对公众形成持续的吸引力，就必须让活动系列化、多样化、定时化、品牌化。经费保障满足了这样的基本需求，就是达到了“临界水平”。相反，经费投入达不到“临界水平”，就形不成图书馆的持续吸引力，形不成图书馆基本的服务能力，所做的投入基本上属于浪费。俗话所说的“养图书馆比建图书馆难”，就是这个道理。
目前我国县级图书馆经费保障的临界水平应该是满足免费提供基本服务需求的水平。公共图书馆的基本服务是什么？《公共图书馆法》立法支撑研究的最新研究结论把基本服务分为四大类：（1）文献资料的借阅服务（包括数字资源的浏览和传输）；（2）咨询与信息服务；（3）读者活动服务；（4）基层援助辅导服务。基本服务所需经费支出包括开展基本服务的直接经费支出和基本服务保障经费支出两部分，保障经费支出主要包括人员工资、福利和培训经费，设施、设备的配置与维护经费，文献资源的采购、加工整序与保护、修复经费，运行经费（办公费、水电费、宽带接入费、物业费等）。与经济社会发展水平相适应的基本服务经费需求，就是临界水平的经费总量。
经费问题除了总量还有一个近年来日益突出的新问题：经费结构。调研中经常听到这样的反映：人员经费保障了，但购书经费不到位，“有馆有人没有书”，基本服务无法开展，工作人员只好轮流上班；有了购书费却没有相应的图书加工费，没有图书馆开馆运营的经费；图书馆开展活动是基本服务的内容，却没有专项的经费；要求图书馆全年无休开馆，却没有人员加班的经费。如此等等，基层图书馆人形象的概括是“给了马不给草料”，反映的就是与经费总量不足相伴随的经费结构不合理的问题。经费结构不合理，在发达地区表现得更为突出。在现行的财政体制下，经费结构不合理也制约了基层图书馆的持续稳定发展。因此，在未来的发展进程中，需要在进一步加大经费投入总量的基础上，建立科学合理的经费结构比例。目前，国家文化行政主管部门正在研究制定图书馆、文化馆等公共文化服务设施免费开放的方案，这是一次解决经费总量不足和结构不合理问题的历史性契机，如果能够有所突破，“十二五”期间我国公共图书馆的发展将会步入一个新的历史阶段。
2.4 服务效益与持续发展
从总体上说，目前我国基层图书馆是基本保障不足与服务效益低下并存，二者相互交织，恶性循环。就全国的情况看，2008年县级图书馆依总经费计，每一持证读者的平均成本高达263.51元，每一外借册次平均成本15元；依购书费计，每一持证读者平均成本31.44元，每一外借册次1.79元；县级图书馆平均一馆员年服务读者5189人次，年外借4332册次。相比之下，国内效益较好的深圳图书馆一馆员年服务读者10028人次，年外借13060册次，国外的日本大阪中央图书馆一馆员年服务读者20288人次，年外借33088册次。
随着政府基本保障条件的改善，公共图书馆的服务效益问题日显突出。对图书馆来说，没有服务效益，就失去了存在的理由，失去了持续发展的内在动力，而良好的服务效益，是赢得政府持续投入、社会广泛认同的前提。因此，在未来的发展进程中，县级图书馆需要想方设法、千方百计地提升服务效益，把诸如目标人群覆盖率、图书流通率、有效读者占服务人口的比率、读者到馆率、读者外借率、远程访问率等体现服务效益的指标搞上去，使服务效益有一个明显的提升。
“十一五”期间，党和政府对文化建设的认识有了新飞跃，文化事业在经济社会发展中有了新地位，指导文化发展形成了新理念，全面推进公共文化服务体系建设的措施和力度前所未有。对于县级公共图书馆来说，“十二五”时期是发展的关键时期，完善基本保障、构建服务体系、提升服务效益、实现持续发展，是县级公共图书馆“十二五”时期的主攻目标。
作者简介：李国新，男，北京大学信息管理系教授，中国图书馆学会学术委员会常务副主任，国家图书馆首席专家。