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摘 要：在借鉴前人研究的基础上，通过煤矿安全规制参与主体及各主体相互之间的关系进行整理分析，对他人的已有研究进行系统梳理并对煤矿安全规制失灵的原因及对策研究进行综合评述，进而提出相关的政策建议。
关键词： 煤矿安全规制;规制失灵;综述
中图分类号：X9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）13-0295-02
1 引言
煤矿的安全生产问题一直是国内外关注的热点。而我国是一个煤矿事故高发的国家。据统计，2010年，煤矿事故起数和死亡人数分别为1403起、死亡2433人，百万吨死亡率0.759%。虽然相比前几年百万吨死亡率有所下降，但是与德国、澳大利亚、美国等发达国家相比仍有很大差距；同时近几年媒体不断报道的煤矿频发事故不仅给人民的生命财产安全带来了巨大的损失，也在国内外造成了恶劣的影响，在一定程度上危害着我国社会的和谐稳定。
2 煤矿安全规制的利益相关者
2.1中央政府
中央政府是规制政策的制定者，也是公共利益的代表者与维护者，并以煤矿工人的安全利益为出发点制定合理的规制政策。由于为维护矿工安全利益支付的经济成本不由中央政府负担，因此在经济收益与政治收益之间，中央政府更偏向政治收益，因此经济的牺牲完全是为政治的目的服务，经济利益从属于政治利益。
2.2部门执行者与个人执行者
规制政策能否顺利执行是决定煤矿安全生产规制是否有效的关键。基于“经济人”的理性，对于中央政府制定的规制政策，执行者不一定会严格执行，而是从自身利益出发来决定是否严格执行上级的政策。
2.3地方政府与其职能部门
地方政府作为有着自身财政利益的“经济人” , 必然要追求自身财政利益的最大化, 也就要保障本地企业的利润最大化，这样地方政府同本地的企业就形成了利益共同体，尤其是那些在经济增长上严重依赖煤炭生产产业的地方政府, 存在着与煤炭生产企业结盟的强烈动机。在此基础上就可能产生地方政府放松对煤矿企业的安全生产行为进行管制的现象。
2.4煤炭生产企业
煤炭企业是规制政策的被规制者，它遵从市场的逻辑和经济人的本性, 煤炭生产企业会减少安全投入使生产成本最小化而使利润最大化。因此只要成功地规避规制所获得的收益大于因接受规制而增加的成本, 作为被规制者的企业就会积极地向规制者寻租。而企业规避规制最好的方法就是让规制者及其他政府官员与企业形成利益共同体,使他们在执行政策时不是从政策本身出发而是从煤炭生产企业的利益出发, 成为煤炭生产企业利益的维护者。
2.5煤矿工人
煤矿工人是作为规制结果的直接承受者，是安全利益的被保护者，处于弱势, 单个的煤矿工人根本没有力量与企业相抗衡。严格意义上讲，他们也是安全规制的监督者，只不过因为处于弱势地位，一部分人因为自身利益对违规行为采取规避态度，另一部分人则因安全意识不强或获取信息极度有限而无法举报。
3 煤矿安全规制失灵的原因
3.1 中央政府规制政策存在漏洞
从现行规制来看，我国的《煤炭法》、 《矿山安全法》和其他有关煤矿安全的法律法规以及国家安全标准、行业安全标准等，对煤炭生产中的安全投资作出了相关的规定，并且对违反这些规定从事煤矿开采的企业行为如何进行处罚也作出了相应的规定，但这些规定没有能够有效遏制矿难的频繁发生，究其原因，主要是处罚力度不够。如现行的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定因不符合安全标准导致一般安全事故（指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故）应处以10万元以上20万元以下的罚款同时对矿工家属的赔偿最低为20万元。这样的处罚标准，对于能从非法开采中获取巨额利润的矿主来说，根本不会触及神经。这些矿主宁可在矿难发生后支付赔偿，也不愿意增加安全投资来避免矿难的发生。因此，要改变这种局面，就应当对安全投资不足的矿主加大处罚力度。
3.2 矿产资源产权不明
我国矿产资源虽然明确了国家所有，但目前国有矿产资源的经营形式就是一种代理人制度，各类代理人本身都不拥有合法的对于生产资料的个人产权，也不对拥有的生产资料负责，导致企业成本的外部化和私人成本的社会化。我国在所有权人和使用权人之间分配了矿产资源的产权，但却没有明确彼此的义务，尤其是使用权人的义务和相应的社会责任，在现实中更欠缺使用权人履行义务的激励机制 。
3.3 规制机构配置失当
李豪峰和高鹤利用博弈模型分析了中国目前煤矿安全规制体制的弊端，王绍光从被规制者和规制者两个方面分析了中国煤炭安全规制中存在的主要问题, 并对中国崛起中的煤炭安全规制体系予以详细介绍，杨宜勇和李宏梅通过分析规制主体、煤矿企业以及矿工之间的关系, 认为应该通过制度架构引导煤矿企业的无序行为, 以制度的力量来规范煤矿企业行为, 减少煤矿安全事故；刘斌 认为, 中国矿难频繁发生既源于煤矿安全规制体制原因，又源于政府规制理念与政策的失当。
3.4 政府规制俘获问题的存在
地方政府可能会被煤矿企业收买或俘获, 从而采取不利于矿工的行为。由于地方政府和煤矿企业都是理性经济人, 追求各自效用的最大化, 从而煤矿企业往往会运用一定的手段（ 如金钱、选票等） 去“俘获”规制者, 使其提供有利于企业的规制政策。
3.5 煤矿企业与矿工、规制机构与煤矿企业、中央与地方规制机构间信息不对称
（1）煤矿企业与矿工之间信息不对称。矿产企业对于矿业安全设施、监管系统等方面占有信息优势，而矿工对安全原理、事故致因与风险的认识水平及风险态度有很大差异 。矿产企业为追逐利润刻意隐瞒一些安全问题，因此矿工处于信息劣势方。
（2）规制机构与煤矿企业之间信息不对称。由于规制机构收集和占有的煤矿安全生产的相关信息不完全、不准确，企业外部安全生产监管机构无法了解企业安全生产工作的真实情况，因而难以有效地实施对企业的监督和管理。企业外部管制的乏力，容易引起企业内部管理的松懈，从而诱发人员的缺陷、物质和环境的缺陷，进而导致人的不安全行为、物的不安全状态和不安全生产环境的出现，最终酿成煤矿事故。
3.6 煤矿企业的“政治捐献”
煤矿企业利润的上升有利于当地政府的税收，而当前地方政府政绩评价的主要指标是GDP，导致地方政府片面追求GDP而忽略了同样重要的其它方面的发展指标。地方政府为了追求自身财政利益的最大化, 也就要保障本地企业的利润最大化，基于共同的利益，地方政府在一定程度上成为了煤矿企业的“保护伞”。
3.7 煤矿工人的逆向行为
肖兴志等人采用了 VAR 模型对中国煤矿安全规制行为与规制效果的动态关系进行了实证检验。发现中国煤矿安全规制在长期是有效的, 体现在长期可以显著降低煤炭百万吨死亡率。但这种有效性在短期内会被煤矿工人的逆向行为所抵消,从而意味着规制机构在煤矿安全规制中面临短期效果和长期效果之间的权衡。
4 煤矿安全规制失灵的对策建议
4.1 完善法律法规，规制“规制者”
完善立法，规范规制者的行为边界和行为方式，使规制者在公共利益理论下实施规制，是提高矿难社会规制效率的关键。现行的立法对规制者的监督力是远远不够的，必须进行宪法改革，规制“规制者”。一方面可以通过宪法来限制政府，避免干预政府、腐败政府等的出现；另一方面可以加快推进如矿产开发监督管理制度、矿难责任追究制度等制度，为政府社会规制提供法律依据。这样，使规制者合理执法，从根本上治理矿难事故。
4.2 建立相对独立且适合我国国情的规制机构
肖兴志提出了基于国际经验的中国煤矿安全规制机构配置模式。他认为，要建立安全有效的安全规制机构，首先应确保煤矿安全规制机构的独立性和权威性。其次,须对煤矿安全规制机构建立相应有效的监督系统, 确保其不滥用权力。
4.3 逐步加强煤矿安全生产方面的信息公开程度
政府在鼓励乡镇小煤矿发展的同时不可放松对其应有的规制，以免造成规制机构与煤矿企业的信息不对称程度逐渐扩大, 造成对进行安全生产规制的困难。因此, 规制机构应从消除规制机构与煤矿企业, 尤其是乡镇中小煤矿企业之间的信息不对称水平的角度出发, 颁布相关的规制政策，以减少煤矿安全事故的发生 。
4.4 改善煤矿安全规制的激励相容性质
短期内Peltzman 效应的存在，说明中国当前的煤矿安全规制并不满足煤矿企业－工人层面上的激励相容约束，必须对煤矿工人提供其他激励，以修正煤矿工人的逆向行为。督促煤矿企业对煤矿工人的安全生产给予物质奖励，如在工资中设置安全绩效工资，以提高煤矿工人在安全－工资权衡中的安全努力。此外，可以敦促煤矿企业增加软安全投入，如在生产中严格执行相关的安全行为细则，加强对煤矿工人的安全生产培训等等。以此来改变煤矿工人的风险态度，提高煤矿工人的安全意识，最终改善规制效果。
4.5 对安全投资不足的矿主加大处罚力度
过低的处罚，对于能从非法开采中获取巨额利润的矿主来说，根本不会触及神经。这些矿主宁可在矿难发生后支付赔偿，也不愿意增加安全投资来避免矿难的发生。因此，要改变这种局面，就应当对安全投资不足的矿主加大处罚力度。
4.6 大幅度提高遇难矿工的赔偿标准
目前我国煤炭安全事故的赔偿标准设定过低，从近些年的具体赔偿情况来看，2004年之前，一个矿工罹难，家属多能得到的赔偿不过四五万元。从2004年开始，赔偿标准有所提高，各地纷纷出台规定，将20万元作为矿难赔偿的底线。但该标准与国外类似事故遇难人员的赔偿标准相比仍然偏低。以2008年1月发生的韩国冷库爆炸案为例，罹难者人均赔偿金额为2.4亿韩元，合人民币高达约195万元，几乎是我国众多在矿难中遇难的矿工赔偿金额的10倍。因此为了遏制矿难的频发，我国应当在现行标准基础上进一步大幅度提高遇难矿工的赔偿标准 。 4.7 坚决关闭浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重和没有安全生产保障的小煤矿
我国煤矿数量多，生产规模小，技术落后。目前，有70%的乡镇煤矿仍停留在手工作业的方式上，安全设施简陋，伤亡事故多，每年死亡五六千人，百万吨死亡率高达8人以上，资源回收率一般在10%~30%，有的还不到10%。因此，应坚决关闭所有非法和布局不合理的小煤矿。对只有采矿许可证而没有煤炭生产许可证的小煤矿，要坚决停产整顿，对仍未达到生产许可证的各类小煤矿，由地矿部门吊销采矿许可证，予以关闭取缔。
4.8 建立煤炭行业工伤保险机制，使事故防范于工伤保险一体化
借鉴德国工伤保险同业公会实行的行业统筹模式，建立由国家安全监督管理局直接领导的煤炭行业统筹工伤保险基金，实现事故预防、医疗康复和工伤补偿三位一体化的工伤保险机制。其中保险费率的制定不仅与企业过去的事故发生率有关（企业有隐瞒事故发生率的倾向），还应考察企业在预防和保护措施方面所做的改进，费率与企业的风险评估等级有关。
5 结论
矿难问题是一个经济问题，更是一个社会问题。矿难的治理工作是一个复杂的系统工程，需要政府、公众、媒体和矿主等各方的协同努力。本文主要汇总整理了目前比较有代表性的相关研究，并分析归纳出煤矿安全规制失灵的原因及相关对策。显然，由于我国矿业的安全生产基础薄弱，综合生产力落后，许多问题并不能一次性解决，同时，在矿业安全治理中还涉及到经济体制、政治体制、产业结构以及经济增长方式等多方面的因素，矿难的治理工作任重而道远。
关键词： 煤矿安全规制;规制失灵;综述
中图分类号：X9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）13-0295-02
1 引言
煤矿的安全生产问题一直是国内外关注的热点。而我国是一个煤矿事故高发的国家。据统计，2010年，煤矿事故起数和死亡人数分别为1403起、死亡2433人，百万吨死亡率0.759%。虽然相比前几年百万吨死亡率有所下降，但是与德国、澳大利亚、美国等发达国家相比仍有很大差距；同时近几年媒体不断报道的煤矿频发事故不仅给人民的生命财产安全带来了巨大的损失，也在国内外造成了恶劣的影响，在一定程度上危害着我国社会的和谐稳定。
2 煤矿安全规制的利益相关者
2.1中央政府
中央政府是规制政策的制定者，也是公共利益的代表者与维护者，并以煤矿工人的安全利益为出发点制定合理的规制政策。由于为维护矿工安全利益支付的经济成本不由中央政府负担，因此在经济收益与政治收益之间，中央政府更偏向政治收益，因此经济的牺牲完全是为政治的目的服务，经济利益从属于政治利益。
2.2部门执行者与个人执行者
规制政策能否顺利执行是决定煤矿安全生产规制是否有效的关键。基于“经济人”的理性，对于中央政府制定的规制政策，执行者不一定会严格执行，而是从自身利益出发来决定是否严格执行上级的政策。
2.3地方政府与其职能部门
地方政府作为有着自身财政利益的“经济人” , 必然要追求自身财政利益的最大化, 也就要保障本地企业的利润最大化，这样地方政府同本地的企业就形成了利益共同体，尤其是那些在经济增长上严重依赖煤炭生产产业的地方政府, 存在着与煤炭生产企业结盟的强烈动机。在此基础上就可能产生地方政府放松对煤矿企业的安全生产行为进行管制的现象。
2.4煤炭生产企业
煤炭企业是规制政策的被规制者，它遵从市场的逻辑和经济人的本性, 煤炭生产企业会减少安全投入使生产成本最小化而使利润最大化。因此只要成功地规避规制所获得的收益大于因接受规制而增加的成本, 作为被规制者的企业就会积极地向规制者寻租。而企业规避规制最好的方法就是让规制者及其他政府官员与企业形成利益共同体,使他们在执行政策时不是从政策本身出发而是从煤炭生产企业的利益出发, 成为煤炭生产企业利益的维护者。
2.5煤矿工人
煤矿工人是作为规制结果的直接承受者，是安全利益的被保护者，处于弱势, 单个的煤矿工人根本没有力量与企业相抗衡。严格意义上讲，他们也是安全规制的监督者，只不过因为处于弱势地位，一部分人因为自身利益对违规行为采取规避态度，另一部分人则因安全意识不强或获取信息极度有限而无法举报。
3 煤矿安全规制失灵的原因
3.1 中央政府规制政策存在漏洞
从现行规制来看，我国的《煤炭法》、 《矿山安全法》和其他有关煤矿安全的法律法规以及国家安全标准、行业安全标准等，对煤炭生产中的安全投资作出了相关的规定，并且对违反这些规定从事煤矿开采的企业行为如何进行处罚也作出了相应的规定，但这些规定没有能够有效遏制矿难的频繁发生，究其原因，主要是处罚力度不够。如现行的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定因不符合安全标准导致一般安全事故（指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故）应处以10万元以上20万元以下的罚款同时对矿工家属的赔偿最低为20万元。这样的处罚标准，对于能从非法开采中获取巨额利润的矿主来说，根本不会触及神经。这些矿主宁可在矿难发生后支付赔偿，也不愿意增加安全投资来避免矿难的发生。因此，要改变这种局面，就应当对安全投资不足的矿主加大处罚力度。
3.2 矿产资源产权不明
我国矿产资源虽然明确了国家所有，但目前国有矿产资源的经营形式就是一种代理人制度，各类代理人本身都不拥有合法的对于生产资料的个人产权，也不对拥有的生产资料负责，导致企业成本的外部化和私人成本的社会化。我国在所有权人和使用权人之间分配了矿产资源的产权，但却没有明确彼此的义务，尤其是使用权人的义务和相应的社会责任，在现实中更欠缺使用权人履行义务的激励机制 。
3.3 规制机构配置失当
李豪峰和高鹤利用博弈模型分析了中国目前煤矿安全规制体制的弊端，王绍光从被规制者和规制者两个方面分析了中国煤炭安全规制中存在的主要问题, 并对中国崛起中的煤炭安全规制体系予以详细介绍，杨宜勇和李宏梅通过分析规制主体、煤矿企业以及矿工之间的关系, 认为应该通过制度架构引导煤矿企业的无序行为, 以制度的力量来规范煤矿企业行为, 减少煤矿安全事故；刘斌 认为, 中国矿难频繁发生既源于煤矿安全规制体制原因，又源于政府规制理念与政策的失当。
3.4 政府规制俘获问题的存在
地方政府可能会被煤矿企业收买或俘获, 从而采取不利于矿工的行为。由于地方政府和煤矿企业都是理性经济人, 追求各自效用的最大化, 从而煤矿企业往往会运用一定的手段（ 如金钱、选票等） 去“俘获”规制者, 使其提供有利于企业的规制政策。
3.5 煤矿企业与矿工、规制机构与煤矿企业、中央与地方规制机构间信息不对称
（1）煤矿企业与矿工之间信息不对称。矿产企业对于矿业安全设施、监管系统等方面占有信息优势，而矿工对安全原理、事故致因与风险的认识水平及风险态度有很大差异 。矿产企业为追逐利润刻意隐瞒一些安全问题，因此矿工处于信息劣势方。
（2）规制机构与煤矿企业之间信息不对称。由于规制机构收集和占有的煤矿安全生产的相关信息不完全、不准确，企业外部安全生产监管机构无法了解企业安全生产工作的真实情况，因而难以有效地实施对企业的监督和管理。企业外部管制的乏力，容易引起企业内部管理的松懈，从而诱发人员的缺陷、物质和环境的缺陷，进而导致人的不安全行为、物的不安全状态和不安全生产环境的出现，最终酿成煤矿事故。
3.6 煤矿企业的“政治捐献”
煤矿企业利润的上升有利于当地政府的税收，而当前地方政府政绩评价的主要指标是GDP，导致地方政府片面追求GDP而忽略了同样重要的其它方面的发展指标。地方政府为了追求自身财政利益的最大化, 也就要保障本地企业的利润最大化，基于共同的利益，地方政府在一定程度上成为了煤矿企业的“保护伞”。
3.7 煤矿工人的逆向行为
肖兴志等人采用了 VAR 模型对中国煤矿安全规制行为与规制效果的动态关系进行了实证检验。发现中国煤矿安全规制在长期是有效的, 体现在长期可以显著降低煤炭百万吨死亡率。但这种有效性在短期内会被煤矿工人的逆向行为所抵消,从而意味着规制机构在煤矿安全规制中面临短期效果和长期效果之间的权衡。
4 煤矿安全规制失灵的对策建议
4.1 完善法律法规，规制“规制者”
完善立法，规范规制者的行为边界和行为方式，使规制者在公共利益理论下实施规制，是提高矿难社会规制效率的关键。现行的立法对规制者的监督力是远远不够的，必须进行宪法改革，规制“规制者”。一方面可以通过宪法来限制政府，避免干预政府、腐败政府等的出现；另一方面可以加快推进如矿产开发监督管理制度、矿难责任追究制度等制度，为政府社会规制提供法律依据。这样，使规制者合理执法，从根本上治理矿难事故。
4.2 建立相对独立且适合我国国情的规制机构
肖兴志提出了基于国际经验的中国煤矿安全规制机构配置模式。他认为，要建立安全有效的安全规制机构，首先应确保煤矿安全规制机构的独立性和权威性。其次,须对煤矿安全规制机构建立相应有效的监督系统, 确保其不滥用权力。
4.3 逐步加强煤矿安全生产方面的信息公开程度
政府在鼓励乡镇小煤矿发展的同时不可放松对其应有的规制，以免造成规制机构与煤矿企业的信息不对称程度逐渐扩大, 造成对进行安全生产规制的困难。因此, 规制机构应从消除规制机构与煤矿企业, 尤其是乡镇中小煤矿企业之间的信息不对称水平的角度出发, 颁布相关的规制政策，以减少煤矿安全事故的发生 。
4.4 改善煤矿安全规制的激励相容性质
短期内Peltzman 效应的存在，说明中国当前的煤矿安全规制并不满足煤矿企业－工人层面上的激励相容约束，必须对煤矿工人提供其他激励，以修正煤矿工人的逆向行为。督促煤矿企业对煤矿工人的安全生产给予物质奖励，如在工资中设置安全绩效工资，以提高煤矿工人在安全－工资权衡中的安全努力。此外，可以敦促煤矿企业增加软安全投入，如在生产中严格执行相关的安全行为细则，加强对煤矿工人的安全生产培训等等。以此来改变煤矿工人的风险态度，提高煤矿工人的安全意识，最终改善规制效果。
4.5 对安全投资不足的矿主加大处罚力度
过低的处罚，对于能从非法开采中获取巨额利润的矿主来说，根本不会触及神经。这些矿主宁可在矿难发生后支付赔偿，也不愿意增加安全投资来避免矿难的发生。因此，要改变这种局面，就应当对安全投资不足的矿主加大处罚力度。
4.6 大幅度提高遇难矿工的赔偿标准
目前我国煤炭安全事故的赔偿标准设定过低，从近些年的具体赔偿情况来看，2004年之前，一个矿工罹难，家属多能得到的赔偿不过四五万元。从2004年开始，赔偿标准有所提高，各地纷纷出台规定，将20万元作为矿难赔偿的底线。但该标准与国外类似事故遇难人员的赔偿标准相比仍然偏低。以2008年1月发生的韩国冷库爆炸案为例，罹难者人均赔偿金额为2.4亿韩元，合人民币高达约195万元，几乎是我国众多在矿难中遇难的矿工赔偿金额的10倍。因此为了遏制矿难的频发，我国应当在现行标准基础上进一步大幅度提高遇难矿工的赔偿标准 。 4.7 坚决关闭浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重和没有安全生产保障的小煤矿
我国煤矿数量多，生产规模小，技术落后。目前，有70%的乡镇煤矿仍停留在手工作业的方式上，安全设施简陋，伤亡事故多，每年死亡五六千人，百万吨死亡率高达8人以上，资源回收率一般在10%~30%，有的还不到10%。因此，应坚决关闭所有非法和布局不合理的小煤矿。对只有采矿许可证而没有煤炭生产许可证的小煤矿，要坚决停产整顿，对仍未达到生产许可证的各类小煤矿，由地矿部门吊销采矿许可证，予以关闭取缔。
4.8 建立煤炭行业工伤保险机制，使事故防范于工伤保险一体化
借鉴德国工伤保险同业公会实行的行业统筹模式，建立由国家安全监督管理局直接领导的煤炭行业统筹工伤保险基金，实现事故预防、医疗康复和工伤补偿三位一体化的工伤保险机制。其中保险费率的制定不仅与企业过去的事故发生率有关（企业有隐瞒事故发生率的倾向），还应考察企业在预防和保护措施方面所做的改进，费率与企业的风险评估等级有关。
5 结论
矿难问题是一个经济问题，更是一个社会问题。矿难的治理工作是一个复杂的系统工程，需要政府、公众、媒体和矿主等各方的协同努力。本文主要汇总整理了目前比较有代表性的相关研究，并分析归纳出煤矿安全规制失灵的原因及相关对策。显然，由于我国矿业的安全生产基础薄弱，综合生产力落后，许多问题并不能一次性解决，同时，在矿业安全治理中还涉及到经济体制、政治体制、产业结构以及经济增长方式等多方面的因素，矿难的治理工作任重而道远。