论文部分内容阅读
内容摘要：当前，提升检察机关公正司法能力，必须解决检察管理体制不优、检察权力规制不严和检察人员行为不规范等问题。在检察管理体制方面，集中力量做好明朗机构、明确事权和明确责任这三方面工作;在检察权运行方面，通过严格标准、严厉督察和严肃追责加强控制;在规范司法行为方面，从“三建”入手，即建立规范、建设平台和建构机制，促使司法人员规范司法。
关键词：检察机关 管理体制 权力规制 行为规范
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”检察机关作为法律监督机关，要自觉地把思想认识统一到《决定》要求的“两个完善”、“一个规范”上来，振奋精神，迅速行动，尽快解决检察管理体制不优、检察权力规制不严、检察人员行为不规范等问题，实现检察机关公正司法能力的提升。
一、以“三明”为要求，完善检察管理体制
检察管理体制的完善，必须符合检察工作规律，紧紧围绕检察机关的职能进行。目前应当集中力量做好“明朗机构、明确事权、明确责任”三个方面工作，逐步建立配置科学、职权清晰、权责一致、执行顺畅、监督有力的检察管理体制。
（一）明朗机构
明朗机构，即根据检察职能的不同性质，对检察机关现有的内设机构进行整合，使之脱离芜杂，走向科学。检察机关内设机构的明朗化需要自上而下进行科学的顶层设计，按照检察职权性质分类设置机构。在基层院（包括市级院），一类性质的职权由一个部门来履行。如归于司法属性的批捕、起诉应为一个部门;行政性质比较明显的职务犯罪侦查工作，包括举报线索管理工作应为一个部门;属于法律监督的职权应集中于一个部门行使。另外，为了帮助和监督业务部门的工作，加强检察长对业务工作的指挥和领导，按照“直线职能参谋制”的组织结构设置要求，应当把负责案件质量监控、业务工作管理、检察工作纪律、重大事项督办等工作交由一个部门承担，整合监管职能，确保监督效果。
（二）明晰事权
《决定》指出，要“明确司法机关内部层级权限，健全内部监督制约机制”。所谓明确事权，就是要规定清楚各级机构和各层级人员可以做什么事，能够以什么样的方式和手段去做好自己的事。就检察机关而言，当前迫切需要对业务部门、业务管理部门和检察官个人的权力进行明确，以确保所有部门和个人在自己的职权范围内开展工作。
（三）明确责任
实践证明，职权划分越清晰，责任追究越明确，公共权力的运行就越公正。一是增强责任意识。《决定》强调“实行办案质量终身负责制和错案倒查问责制”，就是要增强检察干警的责任意识和行使权力的风险意识。二是明确承担责任的范围。在实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制中，先要制定各岗位人员的工作职责、工作流程和工作标准，对检察长、部门负责人、主任检察官工作职责范围进行明确，案件质量出现问题或者发生了错案，就能够通过倒查，明确谁应该承担责任以及承担责任的大小。三是明确承担责任的方式。根据责任大小的不同，确定承担责任的不同层次惩戒方式，让责任人知道自己违反规定所要承担的不利后果，以更好地促使其依法正确行使职权。
二、朝“三严”着力，规制检察权的运行
完善检察权力运行机制，必须在加强对检察权力运行的控制上狠下功夫。任何系统的控制过程都包括三个步骤，一是建立标准，二是衡量成效，三是纠正偏差。根据这三个步骤，在规制检察权运行方面，我们可以向“三严”着力，即通过严格标准、严厉督察、严肃追责来加强对检察权力运行的控制。
（一）严格标准
《决定》提出要“明确各类司法人员工作职责、工作流程和工作标准。”这是中央根据现代管理科学，基于对司法规律的高度重视，确保司法权力正确运行而提出的。一是要建立完整的工作标准体系。即设立符合司法规律的办案程序公正和实体公正标准、办案质量和数量的标准。这些标准既要有定量标准，又要有定性标准;既要有内部的评价标准，又要有外部的评价标准;既要有评价过程的标准，又要有评价结果的标准。二是要突出考核评价的重点。针对目前考核指标体系过于繁杂、不分主次的情况，应当减少不必要的考核指标，去除与诉讼规律相违背的指标，增加与检察业务紧密相关的指标和权重，将考核精力集中到主要业务工作上。对于正确行使职能、贯彻宽严相济刑事政策、化解社会矛盾的指标应当适当纳入考核。三是实行动态考核评价。建立案件动态抽查和评议制度，对有争议的个案或无罪判决案件具体分析考核，并定期对案件进行全面梳理，以便对普遍性问题进行分析整改。四是注重部门衔接。办案是一个统一的过程，检察业务部门在考核中应当作为一个整体来看，否则就会出现前后诉讼阶段的部门之间考核指标相互冲突的情况。为避免各部门各自为政，应当科学配置各项检察权，加强部门间的协作，设置涉及部门协调的指标，比如设立向其他部门移送线索数的指标，公诉部门提起公诉获得职务犯罪有罪判决和实刑判决数等。
（二）严厉督察
督察在管理学上就是控制手段，是通过督察及时发现问题，解决问题，确保按照既定目标前进。它是规制检察权运行的重要手段，也是衡量检察机关执法效果的主要方法。一是督察定位要准。包括示范、纠偏、检验、加压，即通过督察发现典型，以典型示范;通过督察发现问题，进行纠偏匡正;通过督察检验目标是否合理，评价标准是否科学合理;通过督察，持续传导压力，确保完成目标任务。二是要整合督察力量。为加强督察力量，更好地发挥督察职能，可以将案管职能、监察职能、办公室的督查职能整合，形成大督察格局，形成推动工作落实的一个强大抓手。三是督察方法多样。包括执法检查、检务督察、决策督查、专项巡视等多种督察方法，针对不同重点，采取不同方式方法，多管齐下，多点发力，确保达到督察效果。 （三）严肃追责
《决定》明确指出，要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”为落实这一要求，一是要落实主办检察官、主诉检察官办案责任制，从体制上保障检察官依法独立行使检察权，真正做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。二是对“错案”的标准和认定主体、认定程序做出规定，既要使司法人员感受到头顶上的达摩克利斯之剑，也要防止司法干警动辄得咎，工作积极性受到影响。三是要建立责任追究的制度和程序，保证追究的及时性和有效性。正确履行职责和行使权力的关键就在于责任追究，没有追究，责任制就成一句空话。要做到权责一致、责罚对称、违规必究、有错必罚。如建立既定情形调查机制，保证可能存在过错的案事件都能弄清原委，查明责任，处理到位。2014年初，信阳市人民检察院出台《信阳市检察机关既定情形监察部门自行启动调查程序暂行规定》，规定凡属以下九种情形的，纪检监察部门无须请示，不经指令，必须进行调查。九种情形即：一是经上级院依照程序确定为错案的;二是自侦部门立案侦查后，做撤案处理的;三是犯罪嫌疑人被批捕后撤销案件或者做绝对不起诉的;四是起诉后法院做无罪判决上级院不支持抗诉的;五是审查批捕人员提出不捕意见，案件事实证据没有重大变化法院做出重罪判决的;六是涉案人员自伤、行凶、自杀的;七是有举报办案人员与案件当事人及其亲友、辩护人、诉讼代理人有不正当往来的;八是违反禁酒令、车辆管理等规定，造成不良社会影响的;九是出现网络舆情造成重大社会影响的。
三、从“三建”入手，规范检察人员行为
规范司法行为，一是要有广大司法人员普遍接受的并切实可行的具体规范;二是要靠组织的、经济的、政治的综合手段引导甚至强制检察人员执行规范，按规范办事;三是加强执行规范的环境建设，依靠外因的反作用，促使检察人员执行规范。所以，规范司法行为要从“三建”入手，即建立规范、建设平台、建构机制。
（一）建立规范
建立规范，即建立健全检察人员的行为规范。检察机关的规范包括执法行为规范、社会行为规范和内务管理规范。这些规范中，既要有引导性规范，也要有禁止性规范。一是建立执法行为规范应围绕重点环节进行，狠抓“节点”管理，对案件线索管理、立案、技术侦查手段的运用、对人身采取强制措施、查封扣押冻结处理涉案财产、不批捕、不起诉等重点岗位和重点环节进行重点规范，重点监督控制。二是建立检察人员的社会行为规范要从围绕影响公正司法和检察形象的重要方面进行，规范与利害关系人的交往，如与案件当事人交往，与律师交往，与自身职务有关联的其他人员的交往;严格禁止参加一些影响社会形象的活动，参与一些高消费活动，出入高档娱乐场所等;规范个人一些重大事项，如婚丧嫁娶活动，重大节庆活动等。三是建立检察机关内务管理规范应围绕整齐划一的要求进行。这既是树立检察机关社会形象的要求，也对检察人员良好行为的培养有着重要作用，可以视为检察文化建设的一个组成部分，包括建立办公办事办文规范，办公室物品整理规范，接待来访规范，对外联络规范，参加重要仪式、重大活动规范等。
（二）建设平台
信息技术能够给检察业务工作开展以极大的支持，具有随时记录、全程留痕、动态跟踪、开放透明的特点和优势，也能够实现对司法行为即时性、过程性、系统性的监督管理，对于规范司法行为、防止司法权滥用有着特殊的重要意义。一是建设完善统一业务应用系统平台。通过统一业务应用系统平台对全部办案活动和各类案件实行全程、统一、实时、动态管理和监督。二是建立功能齐全的侦查信息化平台。进一步完善侦查信息查询系统，加强专业鉴定实验室建设，以技术信息化提升侦查规范化水平。三是建立执法活动监控平台。加强看守所职务犯罪专用讯问室建设、办案区域视频监控系统建设、办案区和看守所讯问室“强制物理隔离”设施建设，使各个环节的执法活动都有记录，随时监控。四是打造检察机关与其他执法司法机关互通的信息平台。通过平台，一方面监督其他执法司法机关的执法司法活动，另一方面也将自己的司法活动置于其他执法司法机关的监督之下。
（三）建构机制
《决定》指出，要“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。”这就是要打开门窗让阳光照进检察，让人民走进检察，让检察权在开放透明状态下运行。一是利用人民检察院信息公开网，构建案件程序性信息查询、法律文书公开、重要案件信息发布、辩护与代理预约申请等四大平台，主动公开案件信息，破除检察神秘。二是创新检务公开方式。建立定期新闻发布会和专题新闻发布会制度，运用检察门户网站、官方微博、微信和新闻客户端等新兴媒体公开。三是推进检务公开大厅建设，实行三厅合一，为人民群众监督检察工作提供一站式便民服务。四是实行人民监督员制度。让人民群众对职务犯罪侦查、撤案、起诉、扣押冻结处理涉案款物进行监督，增加对检察工作的了解和信任。五是探索实行公众有序参与司法工作机制，如重大复杂案件听证制度，相关人员列席检委会制度，终局性法律文书说理制度，信访事项公开答疑制度等。
解决了上述三方面问题，从基础层面上提升了检察机关的司法能力。然而，要保证公正司法能力的整体提升，还必须通过强化政治、智力和文化等方面的支持，最大限度地发挥人的积极性，切实把党的十八届四中全会精神贯彻到具体工作中，形成推动检察工作发展的强大动力。
关键词：检察机关 管理体制 权力规制 行为规范
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”检察机关作为法律监督机关，要自觉地把思想认识统一到《决定》要求的“两个完善”、“一个规范”上来，振奋精神，迅速行动，尽快解决检察管理体制不优、检察权力规制不严、检察人员行为不规范等问题，实现检察机关公正司法能力的提升。
一、以“三明”为要求，完善检察管理体制
检察管理体制的完善，必须符合检察工作规律，紧紧围绕检察机关的职能进行。目前应当集中力量做好“明朗机构、明确事权、明确责任”三个方面工作，逐步建立配置科学、职权清晰、权责一致、执行顺畅、监督有力的检察管理体制。
（一）明朗机构
明朗机构，即根据检察职能的不同性质，对检察机关现有的内设机构进行整合，使之脱离芜杂，走向科学。检察机关内设机构的明朗化需要自上而下进行科学的顶层设计，按照检察职权性质分类设置机构。在基层院（包括市级院），一类性质的职权由一个部门来履行。如归于司法属性的批捕、起诉应为一个部门;行政性质比较明显的职务犯罪侦查工作，包括举报线索管理工作应为一个部门;属于法律监督的职权应集中于一个部门行使。另外，为了帮助和监督业务部门的工作，加强检察长对业务工作的指挥和领导，按照“直线职能参谋制”的组织结构设置要求，应当把负责案件质量监控、业务工作管理、检察工作纪律、重大事项督办等工作交由一个部门承担，整合监管职能，确保监督效果。
（二）明晰事权
《决定》指出，要“明确司法机关内部层级权限，健全内部监督制约机制”。所谓明确事权，就是要规定清楚各级机构和各层级人员可以做什么事，能够以什么样的方式和手段去做好自己的事。就检察机关而言，当前迫切需要对业务部门、业务管理部门和检察官个人的权力进行明确，以确保所有部门和个人在自己的职权范围内开展工作。
（三）明确责任
实践证明，职权划分越清晰，责任追究越明确，公共权力的运行就越公正。一是增强责任意识。《决定》强调“实行办案质量终身负责制和错案倒查问责制”，就是要增强检察干警的责任意识和行使权力的风险意识。二是明确承担责任的范围。在实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制中，先要制定各岗位人员的工作职责、工作流程和工作标准，对检察长、部门负责人、主任检察官工作职责范围进行明确，案件质量出现问题或者发生了错案，就能够通过倒查，明确谁应该承担责任以及承担责任的大小。三是明确承担责任的方式。根据责任大小的不同，确定承担责任的不同层次惩戒方式，让责任人知道自己违反规定所要承担的不利后果，以更好地促使其依法正确行使职权。
二、朝“三严”着力，规制检察权的运行
完善检察权力运行机制，必须在加强对检察权力运行的控制上狠下功夫。任何系统的控制过程都包括三个步骤，一是建立标准，二是衡量成效，三是纠正偏差。根据这三个步骤，在规制检察权运行方面，我们可以向“三严”着力，即通过严格标准、严厉督察、严肃追责来加强对检察权力运行的控制。
（一）严格标准
《决定》提出要“明确各类司法人员工作职责、工作流程和工作标准。”这是中央根据现代管理科学，基于对司法规律的高度重视，确保司法权力正确运行而提出的。一是要建立完整的工作标准体系。即设立符合司法规律的办案程序公正和实体公正标准、办案质量和数量的标准。这些标准既要有定量标准，又要有定性标准;既要有内部的评价标准，又要有外部的评价标准;既要有评价过程的标准，又要有评价结果的标准。二是要突出考核评价的重点。针对目前考核指标体系过于繁杂、不分主次的情况，应当减少不必要的考核指标，去除与诉讼规律相违背的指标，增加与检察业务紧密相关的指标和权重，将考核精力集中到主要业务工作上。对于正确行使职能、贯彻宽严相济刑事政策、化解社会矛盾的指标应当适当纳入考核。三是实行动态考核评价。建立案件动态抽查和评议制度，对有争议的个案或无罪判决案件具体分析考核，并定期对案件进行全面梳理，以便对普遍性问题进行分析整改。四是注重部门衔接。办案是一个统一的过程，检察业务部门在考核中应当作为一个整体来看，否则就会出现前后诉讼阶段的部门之间考核指标相互冲突的情况。为避免各部门各自为政，应当科学配置各项检察权，加强部门间的协作，设置涉及部门协调的指标，比如设立向其他部门移送线索数的指标，公诉部门提起公诉获得职务犯罪有罪判决和实刑判决数等。
（二）严厉督察
督察在管理学上就是控制手段，是通过督察及时发现问题，解决问题，确保按照既定目标前进。它是规制检察权运行的重要手段，也是衡量检察机关执法效果的主要方法。一是督察定位要准。包括示范、纠偏、检验、加压，即通过督察发现典型，以典型示范;通过督察发现问题，进行纠偏匡正;通过督察检验目标是否合理，评价标准是否科学合理;通过督察，持续传导压力，确保完成目标任务。二是要整合督察力量。为加强督察力量，更好地发挥督察职能，可以将案管职能、监察职能、办公室的督查职能整合，形成大督察格局，形成推动工作落实的一个强大抓手。三是督察方法多样。包括执法检查、检务督察、决策督查、专项巡视等多种督察方法，针对不同重点，采取不同方式方法，多管齐下，多点发力，确保达到督察效果。 （三）严肃追责
《决定》明确指出，要“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”为落实这一要求，一是要落实主办检察官、主诉检察官办案责任制，从体制上保障检察官依法独立行使检察权，真正做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。二是对“错案”的标准和认定主体、认定程序做出规定，既要使司法人员感受到头顶上的达摩克利斯之剑，也要防止司法干警动辄得咎，工作积极性受到影响。三是要建立责任追究的制度和程序，保证追究的及时性和有效性。正确履行职责和行使权力的关键就在于责任追究，没有追究，责任制就成一句空话。要做到权责一致、责罚对称、违规必究、有错必罚。如建立既定情形调查机制，保证可能存在过错的案事件都能弄清原委，查明责任，处理到位。2014年初，信阳市人民检察院出台《信阳市检察机关既定情形监察部门自行启动调查程序暂行规定》，规定凡属以下九种情形的，纪检监察部门无须请示，不经指令，必须进行调查。九种情形即：一是经上级院依照程序确定为错案的;二是自侦部门立案侦查后，做撤案处理的;三是犯罪嫌疑人被批捕后撤销案件或者做绝对不起诉的;四是起诉后法院做无罪判决上级院不支持抗诉的;五是审查批捕人员提出不捕意见，案件事实证据没有重大变化法院做出重罪判决的;六是涉案人员自伤、行凶、自杀的;七是有举报办案人员与案件当事人及其亲友、辩护人、诉讼代理人有不正当往来的;八是违反禁酒令、车辆管理等规定，造成不良社会影响的;九是出现网络舆情造成重大社会影响的。
三、从“三建”入手，规范检察人员行为
规范司法行为，一是要有广大司法人员普遍接受的并切实可行的具体规范;二是要靠组织的、经济的、政治的综合手段引导甚至强制检察人员执行规范，按规范办事;三是加强执行规范的环境建设，依靠外因的反作用，促使检察人员执行规范。所以，规范司法行为要从“三建”入手，即建立规范、建设平台、建构机制。
（一）建立规范
建立规范，即建立健全检察人员的行为规范。检察机关的规范包括执法行为规范、社会行为规范和内务管理规范。这些规范中，既要有引导性规范，也要有禁止性规范。一是建立执法行为规范应围绕重点环节进行，狠抓“节点”管理，对案件线索管理、立案、技术侦查手段的运用、对人身采取强制措施、查封扣押冻结处理涉案财产、不批捕、不起诉等重点岗位和重点环节进行重点规范，重点监督控制。二是建立检察人员的社会行为规范要从围绕影响公正司法和检察形象的重要方面进行，规范与利害关系人的交往，如与案件当事人交往，与律师交往，与自身职务有关联的其他人员的交往;严格禁止参加一些影响社会形象的活动，参与一些高消费活动，出入高档娱乐场所等;规范个人一些重大事项，如婚丧嫁娶活动，重大节庆活动等。三是建立检察机关内务管理规范应围绕整齐划一的要求进行。这既是树立检察机关社会形象的要求，也对检察人员良好行为的培养有着重要作用，可以视为检察文化建设的一个组成部分，包括建立办公办事办文规范，办公室物品整理规范，接待来访规范，对外联络规范，参加重要仪式、重大活动规范等。
（二）建设平台
信息技术能够给检察业务工作开展以极大的支持，具有随时记录、全程留痕、动态跟踪、开放透明的特点和优势，也能够实现对司法行为即时性、过程性、系统性的监督管理，对于规范司法行为、防止司法权滥用有着特殊的重要意义。一是建设完善统一业务应用系统平台。通过统一业务应用系统平台对全部办案活动和各类案件实行全程、统一、实时、动态管理和监督。二是建立功能齐全的侦查信息化平台。进一步完善侦查信息查询系统，加强专业鉴定实验室建设，以技术信息化提升侦查规范化水平。三是建立执法活动监控平台。加强看守所职务犯罪专用讯问室建设、办案区域视频监控系统建设、办案区和看守所讯问室“强制物理隔离”设施建设，使各个环节的执法活动都有记录，随时监控。四是打造检察机关与其他执法司法机关互通的信息平台。通过平台，一方面监督其他执法司法机关的执法司法活动，另一方面也将自己的司法活动置于其他执法司法机关的监督之下。
（三）建构机制
《决定》指出，要“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。”这就是要打开门窗让阳光照进检察，让人民走进检察，让检察权在开放透明状态下运行。一是利用人民检察院信息公开网，构建案件程序性信息查询、法律文书公开、重要案件信息发布、辩护与代理预约申请等四大平台，主动公开案件信息，破除检察神秘。二是创新检务公开方式。建立定期新闻发布会和专题新闻发布会制度，运用检察门户网站、官方微博、微信和新闻客户端等新兴媒体公开。三是推进检务公开大厅建设，实行三厅合一，为人民群众监督检察工作提供一站式便民服务。四是实行人民监督员制度。让人民群众对职务犯罪侦查、撤案、起诉、扣押冻结处理涉案款物进行监督，增加对检察工作的了解和信任。五是探索实行公众有序参与司法工作机制，如重大复杂案件听证制度，相关人员列席检委会制度，终局性法律文书说理制度，信访事项公开答疑制度等。
解决了上述三方面问题，从基础层面上提升了检察机关的司法能力。然而，要保证公正司法能力的整体提升，还必须通过强化政治、智力和文化等方面的支持，最大限度地发挥人的积极性，切实把党的十八届四中全会精神贯彻到具体工作中，形成推动检察工作发展的强大动力。