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摘要：本文从土地在统筹城乡发展中的核心地位出发，提出了浙江在加快城乡经济社会发展一体化的进程中，理应以推进土地管理制度改革创新突破为切入点，不断创新耕地保护制度，构建城乡统一建设用地管理体系，建立宅基地与承包地退出机制，深化征地补偿制度改革。
关键词：统筹城乡发展；浙江省；土地管理制度
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)04-0233-01
土地不仅是广大农民和农村集体的核心利益，还是统筹城乡发展的核心问题，核心问题解决不了，城乡统筹发展就无从谈起。十七届三中全会《决定》明确提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，并“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，到2020年“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”。同时，《中共浙江省委关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》也明确要求“推进农村土地使用制度创新”，不断“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”。为此，浙江省要想加快城乡经济社会发展一体化进程，走在全国前列，理应在“十二五”时期以推进土地管理制度改革创新突破为切入点，进一步解放思想，改革创新，大胆探索。
“十一五”期间，浙江省在土地管理制度改革中涌现出一批成功典范，如嘉兴的“两分两换”制度、义乌的“三大激励政策”、温州的农房抵押、慈溪的宅基地置换农民公寓、宁波鄞州的农民集中居住区建设等等。可是，土地管理制度改革仅在少数地方取得了一定成效，还需要进一步推广和不断完善，改革尚未深入，仍然存在诸多问题。为此，浙江要想破解这种长期存在的城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化新格局，改革创新土地管理制度是一条必由之路。为此，以土地管理制度改革创新为切入点和突破点，加快推进浙江省“十二五”时期城乡经济社会发展一体化进程，既是现阶段统筹城乡发展、破解城乡二元结构、解决“三农”问题、促进农民持续增收的必然选择，也是实践科学发展观、建设平安浙江的重大举措。
一、创新耕地保护制度
在统筹城乡发展过程中，浙江省要想坚守住耕地红线不动摇，实现耕地占补平衡，就得创新耕地保护制度。第一，建立耕地保护体系，形成有机联系和相互补充的土地利用规划对耕地保护的管控机制、耕地保护基金对耕地保护的补偿机制、土地整理对耕地保护的补充机制、节约集约用地对耕地保护的保障机制、土地执法监督对耕地保护的监督机制。第二，完善耕地保护配套措施。通过与农民和集体经济组织签订协议或合同，明确约定耕地保护的面积、保护期限、补贴、责任等。第三，鼓励发展农村土地银行和建设现代农业园区，促进耕地规模化经营。第四，规范补充耕地指标使用管理制度，确保耕地占补平衡。在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，应鼓励省内异地补充耕地，以解决紧张的城乡建设用地。
二、构建城乡统一建设用地管理体系
建立城乡统一建设用地管理体系能够打破浙江城乡二元结构，加快城镇化建设，优化土地资源配置，保障农民建设用地权利。第一，赋予城乡建设用地同等的权益。以明确条款的形式赋予农村建设用地享有城市建设用地相同的出让、转让、出租、抵押等权利，实现“同地同权”；建立城乡统一的地价体系，实行公平地价制度，实现“同地同价”。第二，统一农村宅基地与城市居民住宅土地相同的使用权。对符合土地利用总体规划和城乡建设规划的，国土资源管理部门应登记为出让土地使用权。第三，探索小产权房的管理机制。可考虑将符合城乡规划、经检测、验收合格的小产权房采取城市单位集资建房的管理办法，纳入城市经济适用房管理，享受与城市经济适用房用地同等的权利。第四，努力构建城乡统一的建设用地市场，搭建好城乡统一建设用地交易平台。可以借鉴重庆“地票”经验，促进城乡之间土地要素流转，不断提升农村集体建设用地价值。
三、建立宅基地与承包地退出机制
在统筹城乡发展过程中，最重要的是要维护好农民的合法权益，尤其是研究构建宅基地和承包地退出的各种保障机制，不断满足和保证愿意将宅基地和承包地退出的农民的实际需要。第一，建立城乡统一的宅基地和承包地的退出激励机制。鼓励长期工作或生活在城镇的农村居民放弃农村宅基地和承包地到城镇居住。对同时放弃宅基地和承包地的农村居民，应享受与城镇居民同等的待遇和社会保障，真正实现农民变市民。第二，建立健全宅基地和承包地评估制度，包括制定科学的评估方法和评估步骤。第三，建立城乡统一的宅基地和承包地退出补偿机制，积极探索宅基地和承包地退出一次性货币补偿、置换农民公寓或城市商品房、入股、参加城镇职工基本养老保险等多元化的退出补偿方式。第四，建立城乡统一的宅基地和承包地流转交易平台，允许宅基地和承包地在全省范围内自由流转。
四、深化征地补偿制度改革
统筹城乡发展，务必要推动城镇化建设，就会产生各种征地行为就会变成常态化。那么，如何深化征地补偿制度改革，在城乡统筹发展背景下显得格外重要。第一，明确界定“公共利益”范围。浙江省委省政府有必要出台《关于浙江省征地补偿的若干意见》等规范性文件，严格界定“公共利益”范畴，同时应规定非公益性项目的征地方式与要求。第二，完善征地补偿机制。在实现征地区片综合地价的基础上，应配套一个浮动幅度，即区片价加浮动价，使被征地农民得到科学合理的补偿。第三，探索灵活多样的征地安置机制。针对被征地农民的不同意愿采取多元化的安置办法，努力尊重和保障被征地农民的合法权益。第四，建立城乡统一的征地补偿监管机制，包括城乡统一的审查机制、信息披露制度、征地听证制度、专门的征地仲裁机构等。
关键词：统筹城乡发展；浙江省；土地管理制度
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1001-828X(2011)04-0233-01
土地不仅是广大农民和农村集体的核心利益，还是统筹城乡发展的核心问题，核心问题解决不了，城乡统筹发展就无从谈起。十七届三中全会《决定》明确提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，并“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，到2020年“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”。同时，《中共浙江省委关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》也明确要求“推进农村土地使用制度创新”，不断“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”。为此，浙江省要想加快城乡经济社会发展一体化进程，走在全国前列，理应在“十二五”时期以推进土地管理制度改革创新突破为切入点，进一步解放思想，改革创新，大胆探索。
“十一五”期间，浙江省在土地管理制度改革中涌现出一批成功典范，如嘉兴的“两分两换”制度、义乌的“三大激励政策”、温州的农房抵押、慈溪的宅基地置换农民公寓、宁波鄞州的农民集中居住区建设等等。可是，土地管理制度改革仅在少数地方取得了一定成效，还需要进一步推广和不断完善，改革尚未深入，仍然存在诸多问题。为此，浙江要想破解这种长期存在的城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化新格局，改革创新土地管理制度是一条必由之路。为此，以土地管理制度改革创新为切入点和突破点，加快推进浙江省“十二五”时期城乡经济社会发展一体化进程，既是现阶段统筹城乡发展、破解城乡二元结构、解决“三农”问题、促进农民持续增收的必然选择，也是实践科学发展观、建设平安浙江的重大举措。
一、创新耕地保护制度
在统筹城乡发展过程中，浙江省要想坚守住耕地红线不动摇，实现耕地占补平衡，就得创新耕地保护制度。第一，建立耕地保护体系，形成有机联系和相互补充的土地利用规划对耕地保护的管控机制、耕地保护基金对耕地保护的补偿机制、土地整理对耕地保护的补充机制、节约集约用地对耕地保护的保障机制、土地执法监督对耕地保护的监督机制。第二，完善耕地保护配套措施。通过与农民和集体经济组织签订协议或合同，明确约定耕地保护的面积、保护期限、补贴、责任等。第三，鼓励发展农村土地银行和建设现代农业园区，促进耕地规模化经营。第四，规范补充耕地指标使用管理制度，确保耕地占补平衡。在保证耕地数量不减少、质量不降低的前提下，应鼓励省内异地补充耕地，以解决紧张的城乡建设用地。
二、构建城乡统一建设用地管理体系
建立城乡统一建设用地管理体系能够打破浙江城乡二元结构，加快城镇化建设，优化土地资源配置，保障农民建设用地权利。第一，赋予城乡建设用地同等的权益。以明确条款的形式赋予农村建设用地享有城市建设用地相同的出让、转让、出租、抵押等权利，实现“同地同权”；建立城乡统一的地价体系，实行公平地价制度，实现“同地同价”。第二，统一农村宅基地与城市居民住宅土地相同的使用权。对符合土地利用总体规划和城乡建设规划的，国土资源管理部门应登记为出让土地使用权。第三，探索小产权房的管理机制。可考虑将符合城乡规划、经检测、验收合格的小产权房采取城市单位集资建房的管理办法，纳入城市经济适用房管理，享受与城市经济适用房用地同等的权利。第四，努力构建城乡统一的建设用地市场，搭建好城乡统一建设用地交易平台。可以借鉴重庆“地票”经验，促进城乡之间土地要素流转，不断提升农村集体建设用地价值。
三、建立宅基地与承包地退出机制
在统筹城乡发展过程中，最重要的是要维护好农民的合法权益，尤其是研究构建宅基地和承包地退出的各种保障机制，不断满足和保证愿意将宅基地和承包地退出的农民的实际需要。第一，建立城乡统一的宅基地和承包地的退出激励机制。鼓励长期工作或生活在城镇的农村居民放弃农村宅基地和承包地到城镇居住。对同时放弃宅基地和承包地的农村居民，应享受与城镇居民同等的待遇和社会保障，真正实现农民变市民。第二，建立健全宅基地和承包地评估制度，包括制定科学的评估方法和评估步骤。第三，建立城乡统一的宅基地和承包地退出补偿机制，积极探索宅基地和承包地退出一次性货币补偿、置换农民公寓或城市商品房、入股、参加城镇职工基本养老保险等多元化的退出补偿方式。第四，建立城乡统一的宅基地和承包地流转交易平台，允许宅基地和承包地在全省范围内自由流转。
四、深化征地补偿制度改革
统筹城乡发展，务必要推动城镇化建设，就会产生各种征地行为就会变成常态化。那么，如何深化征地补偿制度改革，在城乡统筹发展背景下显得格外重要。第一，明确界定“公共利益”范围。浙江省委省政府有必要出台《关于浙江省征地补偿的若干意见》等规范性文件，严格界定“公共利益”范畴，同时应规定非公益性项目的征地方式与要求。第二，完善征地补偿机制。在实现征地区片综合地价的基础上，应配套一个浮动幅度，即区片价加浮动价，使被征地农民得到科学合理的补偿。第三，探索灵活多样的征地安置机制。针对被征地农民的不同意愿采取多元化的安置办法，努力尊重和保障被征地农民的合法权益。第四，建立城乡统一的征地补偿监管机制，包括城乡统一的审查机制、信息披露制度、征地听证制度、专门的征地仲裁机构等。