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我国农村基层自治的发展过程
在我国，我国农村基层自治始于20世纪90年代。家庭联产承包责任制从20世纪80年代开始逐步实施，中国农村的社会结构和经济结构发生了重大变化，农村的经济结构开始向市场化转变，农民有了独立的生产经营自主权和独立的经济利益，社会结构也开始多样化。在此情况下，政府推行了一系列的措施对农村政权进行改革，包括人民公社的政社分开，建立乡政府和推行村民自治，通过由村民选举产生的村民委员会，让广大农民群众进行自我管理、自我教育和自我服务。1987年，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村民自治开始有了法律和制度的保障。1992年，民政部确定了民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为村民自治的基本内容，并规定了民主选举的程序和规则，包括候选人的产生由村民直接提名，并进行预选确定正式候选人;选举的方式实行一人一票的直接选举，以无记名的方式差额选举，秘密划票后当场公布选举结果等。这些程序和规则使村民自治有了更多民主的因素，成为中国农村基层自治的开端。1998年，第九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，用法律的形式将民主选举的规则固定下来，并加入了村民代表会议、村务公开等内容，为村民自治的提供了更为具体和有效的法律保障。2001年，云南省村委会直接选举的实行，标志着村民自治在形式上普及全国。
我国农村基层自治模式出现的问题
纵观转型期我国农村基层自治的发展历程:我国农村基层自治从村民自治开始，从村级选举逐步上升到乡级选举；从民主选举逐步扩展到民主决策、民主管理和民主监督;从社会层面逐步延伸到政治层面，从单一的方式逐步丰富为多样立体的系统。但仍存在以下几个方面的问题。
·基层自治模式主体功能的削弱
基层自治模式的产生最初是为了完善村民自治而作出的适应性变革。这种具有自发性和诱导性的改革，在得到自上而下的肯定并大力推进以后，便具有了更多的“人为设计”和国家权力推动的性质。虽然自上而下地支持和推动，对于保证广大村民更为主动参与和模式推进的有序性具有重要作用，但是以动员式或行政方式控制的模式运行也容易充斥行政意志，或以组织意图掩盖民意选择，或偏离基层实际，反而削弱农民群众的主体地位，降低农民群众对模式的主导能力，打击农村群众参与的积极性。从某种意义上说，农村基层自治模式的创新与实施，在一定程度上缓和了农村的社会矛盾，但是并没有完全化解矛盾，广大农民群众的主体地位也并没有因模式的实施而完全的确立。笔者认为，村民自治从本源上，应当是自下而上的一种模式，正如一些学者所言：“地方自治，非国家之直接行政，乃于国家监督之下，由地方自治团体，使其自己独立意志，而处理其区域事务之谓。”“一群生活在某一特定区域的居民，基于生活上的共同需要，在国家宪法和法律的监督之下，通过选举的形态，推举议员组成议会，依据自己的意思，运用地方上的财力与资源，谋求地方发展等，谓之地方自治。”在一个统一的国家前提下，充分发挥地方自治，在国家的监督下，这种以自下而上的自治模式才是地方自治的发展形态。
·基层自治模式自身的弊端
第一，自上而下的模式导致在一些基本制度的设计下存在隐患。以村务监督制度为例:村务监督制度规定对重大事项实行决策听证，但何事为“重大”并没有说明，这就给监督的落实提出了难题。相反，自下而上的模式是一种自发形成的，那么该制度在自发形成的过程中必然针对“重大”问题上，在实践中形成一种默契式的解决办法。
第二，虽然农村基层自治的制度是以解决现实问题的适应性变革。然而在自下而上的模式中，这种变革往往仅关注解决问题的针对性，而缺乏对问题的延展性和后续性的关注，使问题的解决不够彻底。配套制度的缺乏，为新问题的出现留下了隐患。
·基层自治模式的合法性质疑
农村基层自治的现有模式都是从实践出发而形成的，具有很强的创新性，这也使其不可避免的面临着如何与现有法律法规接轨的问题。虽然“公推直选”的实践得到了党的十六届四中全会和十七大报告所提供的政策支持，但因为于1990年6月颁布实施的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》严重滞后于基层党内选举改革的实际情况，使“公推直选”处于违法违规状态。当然，规章制度滞后于基层自治实践中的自发性变革是难以避免的，但如不及时解决，对农村基层自治模式的平稳运行和进一步创新是极为不利的。
基层自治模式的展望
·渐进式发展
渐进式政治改革是中国政治改革的优选之路，改革过程是一个通过试点积累经验循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程，改革进程是先易后难、先量变后质变、先微观后宏观的不断取得突破性进展的进程。俞可平教授也指出，中国民主的发展是一种“增量”的发展，是在原有的基础上有新的突破，形成一种新的增长，是对“存量”的增加，是由量变到质变的发展。农村基层民主建设作为中国政治体制改革的重要组成部分和突破口，自然也将遵循一条渐进式发展之路。
·基层自治模式的趋势
1、主体明确化。根据人民主权原则，权利拥有者通过对选举权的使用所进行的授权是一切权力的来源。《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这就从法律上规定了村民个體在基层自治中的主体地位。因此，必须明确农村基层自治的主体是村民个人。
2、结构立体化。农村基层自治结构的立体化主要指广大农民群众民主参与的方式和渠道的多样化。参与方式的多样化具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及其他民主权利实现方式能够全面协调的发展。参与渠道的多样化具体指随着农村社会结构的改变和各种利益集团的兴起，使农民可以通过村委会、妇联、行会、宗族以及社团等各种行政性或非行政性的组织或社团来表达和实现自身的民主权利。
3、形式法制化。形式的法制化是指随着我国关于农村基层自治的法律体系的不断完善，使农村基层自治模式构建和运行能够制度化、法制化，其各项措施和制度的运行有法可依，并具有相应的稳定性和有效性。农村基层自治所要解决的首要问题就是农民和国家如何进行一种良性的互动?这就需要法律的调节。相对于带有更多人为因素和强制力的行政性手段，法制手段则更具有客观性和稳定性。
那么如何找到这样一个完美的框框以使农民和国家的良险互动达到一个稳定均衡的状态呢?可以说是没有的，即使有也只是暂时的均衡。因为农民和国家的互动是一个随着经济社会发展而变化的过程，而法律法规的时效性是不允许其存在的。我们需要是的法律法规调节作用的灵敏性，也就是要保持法律、法规和制度形成的开放性和适应性。问题的关键不是形成一部怎么样的法律，而是这部法律如何形成。农村基层自治的法制化进程需要一个开放的立法程序来调节基层自治中各行为主体之间的矛盾，从而在法制化的保障之下维护各自的权利。
（作者单位：中南财经政法大学）
在我国，我国农村基层自治始于20世纪90年代。家庭联产承包责任制从20世纪80年代开始逐步实施，中国农村的社会结构和经济结构发生了重大变化，农村的经济结构开始向市场化转变，农民有了独立的生产经营自主权和独立的经济利益，社会结构也开始多样化。在此情况下，政府推行了一系列的措施对农村政权进行改革，包括人民公社的政社分开，建立乡政府和推行村民自治，通过由村民选举产生的村民委员会，让广大农民群众进行自我管理、自我教育和自我服务。1987年，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村民自治开始有了法律和制度的保障。1992年，民政部确定了民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为村民自治的基本内容，并规定了民主选举的程序和规则，包括候选人的产生由村民直接提名，并进行预选确定正式候选人;选举的方式实行一人一票的直接选举，以无记名的方式差额选举，秘密划票后当场公布选举结果等。这些程序和规则使村民自治有了更多民主的因素，成为中国农村基层自治的开端。1998年，第九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，用法律的形式将民主选举的规则固定下来，并加入了村民代表会议、村务公开等内容，为村民自治的提供了更为具体和有效的法律保障。2001年，云南省村委会直接选举的实行，标志着村民自治在形式上普及全国。
我国农村基层自治模式出现的问题
纵观转型期我国农村基层自治的发展历程:我国农村基层自治从村民自治开始，从村级选举逐步上升到乡级选举；从民主选举逐步扩展到民主决策、民主管理和民主监督;从社会层面逐步延伸到政治层面，从单一的方式逐步丰富为多样立体的系统。但仍存在以下几个方面的问题。
·基层自治模式主体功能的削弱
基层自治模式的产生最初是为了完善村民自治而作出的适应性变革。这种具有自发性和诱导性的改革，在得到自上而下的肯定并大力推进以后，便具有了更多的“人为设计”和国家权力推动的性质。虽然自上而下地支持和推动，对于保证广大村民更为主动参与和模式推进的有序性具有重要作用，但是以动员式或行政方式控制的模式运行也容易充斥行政意志，或以组织意图掩盖民意选择，或偏离基层实际，反而削弱农民群众的主体地位，降低农民群众对模式的主导能力，打击农村群众参与的积极性。从某种意义上说，农村基层自治模式的创新与实施，在一定程度上缓和了农村的社会矛盾，但是并没有完全化解矛盾，广大农民群众的主体地位也并没有因模式的实施而完全的确立。笔者认为，村民自治从本源上，应当是自下而上的一种模式，正如一些学者所言：“地方自治，非国家之直接行政，乃于国家监督之下，由地方自治团体，使其自己独立意志，而处理其区域事务之谓。”“一群生活在某一特定区域的居民，基于生活上的共同需要，在国家宪法和法律的监督之下，通过选举的形态，推举议员组成议会，依据自己的意思，运用地方上的财力与资源，谋求地方发展等，谓之地方自治。”在一个统一的国家前提下，充分发挥地方自治，在国家的监督下，这种以自下而上的自治模式才是地方自治的发展形态。
·基层自治模式自身的弊端
第一，自上而下的模式导致在一些基本制度的设计下存在隐患。以村务监督制度为例:村务监督制度规定对重大事项实行决策听证，但何事为“重大”并没有说明，这就给监督的落实提出了难题。相反，自下而上的模式是一种自发形成的，那么该制度在自发形成的过程中必然针对“重大”问题上，在实践中形成一种默契式的解决办法。
第二，虽然农村基层自治的制度是以解决现实问题的适应性变革。然而在自下而上的模式中，这种变革往往仅关注解决问题的针对性，而缺乏对问题的延展性和后续性的关注，使问题的解决不够彻底。配套制度的缺乏，为新问题的出现留下了隐患。
·基层自治模式的合法性质疑
农村基层自治的现有模式都是从实践出发而形成的，具有很强的创新性，这也使其不可避免的面临着如何与现有法律法规接轨的问题。虽然“公推直选”的实践得到了党的十六届四中全会和十七大报告所提供的政策支持，但因为于1990年6月颁布实施的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》严重滞后于基层党内选举改革的实际情况，使“公推直选”处于违法违规状态。当然，规章制度滞后于基层自治实践中的自发性变革是难以避免的，但如不及时解决，对农村基层自治模式的平稳运行和进一步创新是极为不利的。
基层自治模式的展望
·渐进式发展
渐进式政治改革是中国政治改革的优选之路，改革过程是一个通过试点积累经验循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程，改革进程是先易后难、先量变后质变、先微观后宏观的不断取得突破性进展的进程。俞可平教授也指出，中国民主的发展是一种“增量”的发展，是在原有的基础上有新的突破，形成一种新的增长，是对“存量”的增加，是由量变到质变的发展。农村基层民主建设作为中国政治体制改革的重要组成部分和突破口，自然也将遵循一条渐进式发展之路。
·基层自治模式的趋势
1、主体明确化。根据人民主权原则，权利拥有者通过对选举权的使用所进行的授权是一切权力的来源。《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这就从法律上规定了村民个體在基层自治中的主体地位。因此，必须明确农村基层自治的主体是村民个人。
2、结构立体化。农村基层自治结构的立体化主要指广大农民群众民主参与的方式和渠道的多样化。参与方式的多样化具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及其他民主权利实现方式能够全面协调的发展。参与渠道的多样化具体指随着农村社会结构的改变和各种利益集团的兴起，使农民可以通过村委会、妇联、行会、宗族以及社团等各种行政性或非行政性的组织或社团来表达和实现自身的民主权利。
3、形式法制化。形式的法制化是指随着我国关于农村基层自治的法律体系的不断完善，使农村基层自治模式构建和运行能够制度化、法制化，其各项措施和制度的运行有法可依，并具有相应的稳定性和有效性。农村基层自治所要解决的首要问题就是农民和国家如何进行一种良性的互动?这就需要法律的调节。相对于带有更多人为因素和强制力的行政性手段，法制手段则更具有客观性和稳定性。
那么如何找到这样一个完美的框框以使农民和国家的良险互动达到一个稳定均衡的状态呢?可以说是没有的，即使有也只是暂时的均衡。因为农民和国家的互动是一个随着经济社会发展而变化的过程，而法律法规的时效性是不允许其存在的。我们需要是的法律法规调节作用的灵敏性，也就是要保持法律、法规和制度形成的开放性和适应性。问题的关键不是形成一部怎么样的法律，而是这部法律如何形成。农村基层自治的法制化进程需要一个开放的立法程序来调节基层自治中各行为主体之间的矛盾，从而在法制化的保障之下维护各自的权利。
（作者单位：中南财经政法大学）