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党的十八大的一个突出亮点，是把生态文明建设提升到中国特色社会主义事业五位一体总体布局的战略高度。而生态文明的内涵，主要包括了完善的生态制度、发达的生态经济、先进的生态文化和良好的生态环境。进一步完善森林生态效益补偿制度，既是生态文明制度建设的重要任务，也是加强森林资源保护的必要保证。
2001年，中央财政正式启动了森林生态效益补助试点工作。以此为标志，我国森林生态效益补偿（以下简称生态补偿）制度从无到有、范围从小到大、资金从少到多，经历了不平凡的十二年。这期间，各级财政部门会同林业部门携手共进，使我国公益林的保护和建设得到了极大加强，国土生态安全和生物多样性获得了有效保障，农民收入实现了稳步增长。2013年的中央一号文件，对今后的生态补偿工作提出了明确要求。新一届中央政府正引领全国人民走在建设美丽中国的光明之路上。站在2013年这重要的历史交汇点，有必要深入回顾中央财政生态补偿的以往历程，及时借鉴地方财政生态补偿的经验，进一步完善生态补偿制度。
一、政策回顾
1984年，《森林法》提出要建立森林生态效益补偿基金。1998年修订后的《森林法》明确要求：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。自法律明确规定之后，社会上对于要求国家尽快建立补偿制度的呼声也越来越强烈。为贯彻落实《森林法》，中央财政积极谋划，多措并举，建立并逐步完善生态补偿政策。
（一）启动补助试点。经国务院同意，2001年—2003年，中央财政每年预算安排10亿元，在辽宁、河北、福建、广西、山东、新疆、江西、黑龙江、湖南、浙江和安徽等11个省（区）启动了森林生态效益补助试点工作。试点总面积为2亿亩，补助标准为每亩每年5元。补助资金用于重点防护林和特种用途林保护和管理费用支出。2001-2003年3年试点期间，中央财政累计安排补助资金30亿元。补助试点工作的实施，促进了2亿亩试点国家级公益林的管护工作，为正式建立生态补偿基金制度打下了良好的基础。
（二）建立补偿制度。在森林生态效益补助试点的基础上，2004年国家正式建立了中央财政生态补偿基金。当年，中央财政预算安排20亿元，按照每亩5元的标准，用于对全国4亿亩国家级公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予补助，资金规模和补偿面积比试点期间翻了一番。中央财政生态补偿基金的建立，是继天然林资源保护工程（以下简称天保工程）、退耕还林工程后，中央财政支持林业发展又一重大举措，标志着我国生态补偿制度正式建立，结束了我国森林生态效益无偿使用的历史。
（三）不断完善发展。“十一五”时期，中央财政补偿范围不断扩大，补偿标准适当提高，补偿政策不断完善。2006年，中央财政增加安排10亿元，补偿基金总规模扩大到30亿元，全国28个省（区、市）、新疆兵团和军事管理区的6亿亩国家级公益林纳入了补偿范围。2007年，继续扩大补偿面积，将湖南、广西、新疆三省（区）尚未纳入补偿范围的非天保区国家级公益林的有林地5784万亩和吉林、黑龙江、甘肃、宁夏四省（区）补划的国家级公益林有林地998.39万亩也纳入补偿范围，补偿总面积达到6.68亿亩，补偿基金规模33.4亿元。2008年，补偿面积增加到6.99亿亩，补偿基金规模为34.95亿元，增加的部分主要是西藏自治区非天保区公益林中的灌木林、管丛林、苗圃地等。2009年，中央财政大规模增加了补偿面积和资金，将已区划的非天保区国家级公益林和天保区新增造林全部纳入补偿范围，补偿面积达10.49亿亩，补偿资金达到52亿元。根据中央林业工作会议有关精神，从2010年起，中央财政提高了国家级公益林的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每亩每年5元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每亩每年10元，2010年当年安排补偿基金75.8亿元。2011年，结合贯彻落实天保工程二期财政政策，将天保工程区集体和个人所有的国家级公益林，按照每亩每年10元的标准，纳入中央财政补偿基金。当年资金量达到96.8亿元，纳入补偿的国家级公益林面积达到12.59亿亩。2012年，按照新的国家级公益林界定结果，纳入补偿的面积达到13.85亿亩，补偿金额为109.3亿元。2013年，中央财政又把集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到每亩15元，全国总补偿金额达到149.3亿元。2013年补偿金额大约是2001年建立之初的15倍。
中央财政生态补偿基金制度的建立和发展，维护了公益林经营者、所有者的切身利益，对促进山区农民增收，转变我国林业经营思想，促进公益林管护，实现分类经营等具有深远的历史意义和重要的现实意义。在取得成就的同时，还要清醒地看到，生态补偿基金制度仍然存在很多问题，如补偿基金来源渠道单一，缺乏动态调整机制等。特别是补偿标准偏低问题，是矛盾的焦点。尽管从2010年起中央财政适当提高了补偿标准，但是广大群众、基层部门乃至社会各界要求大幅度提高补偿标准的呼声依然强烈。据初步统计，2010-2013年，由我部牵头办理的林业方面的人大建议和政协提案主办件共计93件，要求完善补偿制度、提高生态补偿标准的主办件达62件，占总主办件的66.7%。因此，中央财政应尽快在深入实际调查研究的基础上，勇于开拓创新，以更宽的思路、更大的力度，进一步完善生态补偿政策。
二、地方生态补偿经验
十几年来，各地财政部门按照“各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度”的要求，加快建立健全生态补偿制度的脚步。据初步统计，各地已区划并实行生态补偿的地方公益林共5.24亿亩，其中省级公益林4.02亿亩，省级以下公益林1.22亿亩。各地在推进补偿制度过程中，注重创新机制，多渠道筹集资金来源，逐步提高补偿标准，不仅有力地推进了本地区公益林的管护，而且为中央财政完善生态补偿政策提供了宝贵经验。其中具有代表性是以下八个省（市）。 （一）北京市。从2010年开始，北京市建立了山区生态公益林生态效益促进发展资金，标准为每亩每年40元，其中24元为生态补偿资金，16元为森林健康经营管理资金。根据山区生态公益林的资源总量、生态服务价值、碳汇量的增长情况和全市国民经济社会发展水平，北京市将合理核定生态效益促进发展资金增加额度，每5年调整1次。资金来源，生态补偿资金由市、区（县）财政按1∶5的比例共同负担；森林健康经营管理资金全部由市财政负担。
（二）福建省。从2006年起，福建省根据城市工业用水和生活用水量，综合考虑各地公益林数量及其对流域的贡献大小和经济发展水平，按每年每吨用水量承担生态补偿金0.1元、0.05元、0.06元三种标准筹集生态补偿资金的来源，期限为三年。2010年，福建省继续推进多渠道筹集补偿资金工作。在上述政策的作用下，全省共筹措生态公益林补偿资金12910万元，使生态公益林补偿标准均达到每亩每年12元。此外，厦门市财政在省财政每亩每年12元的基础上，再按12元的标准安排补偿基金，达到24元/亩。晋江市在福建省、泉州市（2元/亩）安排补偿基金的基础上，本级财政再增加安排补偿资金5元/亩，达到了19元/亩。
（三）广东省。广东省较早地建立了森林分类经营体系，2003年的补偿标准即达到每亩每年8元。从2008年起，每年递增2元，2011年已达到16元/亩。对于本省的国家级公益林，广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林建设，将国家级公益林生态效益补偿标准再提高1元，达到17元/亩。广州市财政统筹安排省、市补偿资金，2008年的补偿标准达25元/亩，2009年达39元/亩，2010年达41元/亩。东莞市在中央、省、市三级财政资金的基础上，县级财政再拿一部分，2008年补偿标准已达到100元/亩。
（四）江西省。从2006年开始，江西省按照中央财政的补偿标准建立了地方生态公益林省级补偿机制。2007年将补偿标准提高到6.5元/亩，2008年补偿标准达到8.5元/亩。2009年，全省公益林补偿标准统一提高到10.5元/亩。在省委省政府的大力支持下，江西省2011年生态补偿标准将达到15.5元/亩。
（五）江苏省。江苏省2002年就建立了省级生态补偿制度，当年补偿标准为每亩8元。2008年国家和省级森林生态效益补偿标准均提高到每亩10元，2009年补偿标准提高到每亩15元，2010年补偿标准提高到每亩20元。
（六）浙江省。浙江省从2004年起建立了地方生态公益林补偿制度。补偿标准为每亩8元。近年来，浙江省生态补偿标准不断提高，达到每亩17元。
（七）安徽省。安徽省从2003年起建立了省级生态补偿制度，2010年补偿标准达到每亩10元。铜陵市在中央和省级财政补偿的基础上，进一步提高了标准：国家级公益林补偿标准达到每亩19.25元，省级公益林补偿标准为每亩17.25元，市级公益林补偿标准为每亩11.5元。
（八）四川省。成都市从2010年起，对集体公益林地按每亩30元的标准安排补偿基金。成都市大邑县从风景名胜区的门票收入和部分育林基金中，再统筹安排，将补偿标准提高每亩10元，达到每亩40元。
从上述情况可以看出，地方财政生态补偿工作成绩比较突出的地区，一部分是经济比较发达，财力比较雄厚的地区，如北京、广东、江苏等；一部分是集体林权制度改革比较深入，推进生态补偿的决心和力度比较大的地区，如江西、安徽等。地方财政的生态补偿实践经验，对完善中央财政生态补偿政策带来了两点启示。一是要高度重视生态补偿工作。凡是重视程度高的地区，不论财力如何，都能有所作为。二是要建立完善的生态补偿制度是个渐进的过程，不可能一蹴而就。
三、未来展望
（一）建立补偿标准动态调整机制。合理的生态补偿标准究竟是多少？目前，各界看法不一，归纳起来大致分为以下三种观点：第一种是按照生态效益价值核算的标准。理由是：顾名思义，森林生态效益补偿的标准应按照森林发挥的多种生态效益的价值来核算。这些效益既包括传统概念中的净化空气、涵养水源、防风固沙、保持水土等，也包括热门概念中的林业碳汇。近年来，国家林业局在探索生态效益价值核算方面取得了一定进展，但在实践中运用的案例较少。第二种是按照机会成本，也就是公益林能够产生的经济效益价值核算的标准。理由是：对集体和个人所有者或经营者而言，被界定为公益林后，仅发挥生态效益而丧失了经济收益。因此对公益林所有者或经营者的补偿标准应当以能够产生的经济收益来核算。目前，在集体林权制度改革比较深入的地区，这种呼声很高，但是所列标准缺乏科学的依据，随意性很大。第三种则是将前两种观点折中，对两套价值核算方式赋予一定权重再加权平均。这种观点还停留在探索构思层面。但是，不论哪一种观点，各方形成的共识是：补偿标准首先要能满足营造、抚育、管护的成本。以此来比较，目前的中央财政生态补偿标准还有较大差距，而且近年来物价和工资上涨迅速，补偿标准与实际成本的差距越来越大，迫切需要尽快建立补偿标准动态调整机制。
建立补偿标准增长机制，要从三个方面着手。一是高度重视生态补偿工作。一方面，这是地方经验带来的启示。例如，江西省的财力与东部沿海省份有相当的差距，但是省委、省政府长期以来高度重视生态补偿工作，在预算安排上始终倾斜，以致江西省生态补偿的标准已接近了浙江省。另一方面，生态补偿将成为今后一段时间林业财政政策的亮点。随着天然林资源保护工程二期政策的逐步落实，以及新一轮退耕还林财政政策的基本成型，作为林业财政政策三大支柱之一的生态补偿政策，应当作为林业财政工作的抓手，下大力气抓紧完善。二是将补偿标准与财力增长适度挂钩。中央林业工作会议明确要求，中央财政生态补偿标准，随着国家财力的增长适当提高。“十一五”时期全国财政收入年均递增21.3%，五年增长一倍多。如果“十二五”时期财政收入增速保持不变，且补偿标准与财政收入仅同比例增长， 2015年中央财政生态补偿标准（集体和个人所有部分）应达到每亩每年20元。三是加强绩效评价工作，建立以奖代补机制。中央财政生态补偿基金作为绩效评价试点，纳入我部地方专款绩效评价工作统一的部署。建议抓好绩效考评工作，在指标设计上分别突出生态保护工作与地方投入力度，并以此为依据，建立中央财政生态补偿奖补机制。即在逐步提高补偿标准的前提下，中央财政适当集中一部分公共管护支出，用于对生态保护突出、地方重视且投入大的地区予以奖励。 （二）多渠道筹集补偿资金。根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号），要按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则建立健全生态补偿机制。当前，生态补偿资金来源渠道单一，基本靠财政预算，这也是补偿标准偏低的重要原因。下一步，建议从直接补偿和间接补偿两方面着力推进多渠道筹集补偿资金的工作。
1.直接补偿。所谓直接补偿，是受益者与补偿对象之间不经过中间方的补偿。地方财政这方面已经有了成功先例。在省域内，福建省的福州、厦门、泉州、漳州等受益大户，按照用水量对水源涵养地的南平、三明、龙岩等地安排了生态补偿资金；在省际间，广东省拟对东江水源地的江西省给予生态补偿。目前省财政已预留资金，拟于年内启动实施。因此，对于中央财政，要借鉴经验，抓住时机，大力推进直接补偿工作。根据“十二五规划纲要”中“鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿”的要求，建议由国务院牵头，先从全局性的大江大河入手，组织下游省（区、市）对上中游省（区、市）进行生态补偿。一是我国大江大河下游多是经济发达、财力雄厚的地区。在生态观念深入人心的今天，有条件也有义务开展生态补偿。二是开展大江大河上中下游之间生态补偿的时机已经成熟。不久前，江西省要求建设鄱阳湖综合水利枢纽工程的消息引发了热议。面对经常性的旱灾，这一工程的目的是要把宝贵的鄱阳湖水留在江西省内。目前，这场争论未有定论。有专家预测，鉴于鄱阳湖全局性的生态价值，国务院可能不会同意江西省的建议，但考虑到江西省的实际困难和所做贡献，可能给予某种形式的生态补偿。
2.间接补偿。所谓间接补偿，是受益者与补偿对象之间通过第三方统筹安排的补偿。目前，生态补偿基金由公共财政预算统一安排的做法，已经是间接补偿方式之一。但是这种方式缺乏政策导向性，至少补偿者（生态受益者）难以意识到在进行生态补偿。建议从税收和收费两方面加强间接补偿工作。一是税收方面。结合正在研究完善的资源税、环境税政策，明确按一定比例提取资金，用于生态补偿工作。二是收费方面。进一步改革育林基金和森林植被恢复费，将其用途明确为生态补偿。由于各种历史原因，育林基金等已经在相当程度上偏离了设立的初衷，普遍成为养人、养机构的资金，迫切需要改革。完善生态补偿制度，为育林基金和森林植被恢复费政策的改革指明了方向。
（三）抓紧研究相关林业政策，从而更好地推动完善生态补偿制度。除建立补偿标准增长机制、多渠道筹集资金来源外，还可以从以下两个方面加强研究相关林业政策。一是在国有林与集体和个人林混合交错的地区，用国有的商品林置换集体和个人所有的公益林。通过改变公益林的权属性质，既能满足群众的经济诉求，又保持生态功能。但是，这项措施对条件要求比较苛刻，且必须规范操作。二是完善和落实林木采伐管理政策。对于南方部分水土光热条件较好、林木生长较快、生态地位较弱的地区，公益林不应绝对禁止砍伐。2013年4月，国家林业局联合财政部印发了《国家级公益林管理办法》（林资发【2013】71号），其中第十六至第二十条针对一、二、三级国家级公益林的采伐管理，分别做了既严格又符合实际的规定。林业部门要抓紧落实上述规定，使得国家级公益林在有效保护下求发展。
生态文明建设提升到五位一体的战略高度，标志着我们的党对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环保规律的认识进入了新的境界，为提升发展提供了高瞻远瞩的指导。生态文明既是对传统发展模式的深刻反思，又是对未来永续发展的美好憧憬。森林生态效益补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，将以《森林法》为依据，在财政和林业部门，以及社会多方面共同努力下，成为保护我国森林资源的一项永久性的制度，发挥其不可替代的重要作用。
（作者单位：财政部农业司林业处）
责任编辑：宗宇翔
2001年，中央财政正式启动了森林生态效益补助试点工作。以此为标志，我国森林生态效益补偿（以下简称生态补偿）制度从无到有、范围从小到大、资金从少到多，经历了不平凡的十二年。这期间，各级财政部门会同林业部门携手共进，使我国公益林的保护和建设得到了极大加强，国土生态安全和生物多样性获得了有效保障，农民收入实现了稳步增长。2013年的中央一号文件，对今后的生态补偿工作提出了明确要求。新一届中央政府正引领全国人民走在建设美丽中国的光明之路上。站在2013年这重要的历史交汇点，有必要深入回顾中央财政生态补偿的以往历程，及时借鉴地方财政生态补偿的经验，进一步完善生态补偿制度。
一、政策回顾
1984年，《森林法》提出要建立森林生态效益补偿基金。1998年修订后的《森林法》明确要求：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。自法律明确规定之后，社会上对于要求国家尽快建立补偿制度的呼声也越来越强烈。为贯彻落实《森林法》，中央财政积极谋划，多措并举，建立并逐步完善生态补偿政策。
（一）启动补助试点。经国务院同意，2001年—2003年，中央财政每年预算安排10亿元，在辽宁、河北、福建、广西、山东、新疆、江西、黑龙江、湖南、浙江和安徽等11个省（区）启动了森林生态效益补助试点工作。试点总面积为2亿亩，补助标准为每亩每年5元。补助资金用于重点防护林和特种用途林保护和管理费用支出。2001-2003年3年试点期间，中央财政累计安排补助资金30亿元。补助试点工作的实施，促进了2亿亩试点国家级公益林的管护工作，为正式建立生态补偿基金制度打下了良好的基础。
（二）建立补偿制度。在森林生态效益补助试点的基础上，2004年国家正式建立了中央财政生态补偿基金。当年，中央财政预算安排20亿元，按照每亩5元的标准，用于对全国4亿亩国家级公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予补助，资金规模和补偿面积比试点期间翻了一番。中央财政生态补偿基金的建立，是继天然林资源保护工程（以下简称天保工程）、退耕还林工程后，中央财政支持林业发展又一重大举措，标志着我国生态补偿制度正式建立，结束了我国森林生态效益无偿使用的历史。
（三）不断完善发展。“十一五”时期，中央财政补偿范围不断扩大，补偿标准适当提高，补偿政策不断完善。2006年，中央财政增加安排10亿元，补偿基金总规模扩大到30亿元，全国28个省（区、市）、新疆兵团和军事管理区的6亿亩国家级公益林纳入了补偿范围。2007年，继续扩大补偿面积，将湖南、广西、新疆三省（区）尚未纳入补偿范围的非天保区国家级公益林的有林地5784万亩和吉林、黑龙江、甘肃、宁夏四省（区）补划的国家级公益林有林地998.39万亩也纳入补偿范围，补偿总面积达到6.68亿亩，补偿基金规模33.4亿元。2008年，补偿面积增加到6.99亿亩，补偿基金规模为34.95亿元，增加的部分主要是西藏自治区非天保区公益林中的灌木林、管丛林、苗圃地等。2009年，中央财政大规模增加了补偿面积和资金，将已区划的非天保区国家级公益林和天保区新增造林全部纳入补偿范围，补偿面积达10.49亿亩，补偿资金达到52亿元。根据中央林业工作会议有关精神，从2010年起，中央财政提高了国家级公益林的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每亩每年5元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每亩每年10元，2010年当年安排补偿基金75.8亿元。2011年，结合贯彻落实天保工程二期财政政策，将天保工程区集体和个人所有的国家级公益林，按照每亩每年10元的标准，纳入中央财政补偿基金。当年资金量达到96.8亿元，纳入补偿的国家级公益林面积达到12.59亿亩。2012年，按照新的国家级公益林界定结果，纳入补偿的面积达到13.85亿亩，补偿金额为109.3亿元。2013年，中央财政又把集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到每亩15元，全国总补偿金额达到149.3亿元。2013年补偿金额大约是2001年建立之初的15倍。
中央财政生态补偿基金制度的建立和发展，维护了公益林经营者、所有者的切身利益，对促进山区农民增收，转变我国林业经营思想，促进公益林管护，实现分类经营等具有深远的历史意义和重要的现实意义。在取得成就的同时，还要清醒地看到，生态补偿基金制度仍然存在很多问题，如补偿基金来源渠道单一，缺乏动态调整机制等。特别是补偿标准偏低问题，是矛盾的焦点。尽管从2010年起中央财政适当提高了补偿标准，但是广大群众、基层部门乃至社会各界要求大幅度提高补偿标准的呼声依然强烈。据初步统计，2010-2013年，由我部牵头办理的林业方面的人大建议和政协提案主办件共计93件，要求完善补偿制度、提高生态补偿标准的主办件达62件，占总主办件的66.7%。因此，中央财政应尽快在深入实际调查研究的基础上，勇于开拓创新，以更宽的思路、更大的力度，进一步完善生态补偿政策。
二、地方生态补偿经验
十几年来，各地财政部门按照“各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度”的要求，加快建立健全生态补偿制度的脚步。据初步统计，各地已区划并实行生态补偿的地方公益林共5.24亿亩，其中省级公益林4.02亿亩，省级以下公益林1.22亿亩。各地在推进补偿制度过程中，注重创新机制，多渠道筹集资金来源，逐步提高补偿标准，不仅有力地推进了本地区公益林的管护，而且为中央财政完善生态补偿政策提供了宝贵经验。其中具有代表性是以下八个省（市）。 （一）北京市。从2010年开始，北京市建立了山区生态公益林生态效益促进发展资金，标准为每亩每年40元，其中24元为生态补偿资金，16元为森林健康经营管理资金。根据山区生态公益林的资源总量、生态服务价值、碳汇量的增长情况和全市国民经济社会发展水平，北京市将合理核定生态效益促进发展资金增加额度，每5年调整1次。资金来源，生态补偿资金由市、区（县）财政按1∶5的比例共同负担；森林健康经营管理资金全部由市财政负担。
（二）福建省。从2006年起，福建省根据城市工业用水和生活用水量，综合考虑各地公益林数量及其对流域的贡献大小和经济发展水平，按每年每吨用水量承担生态补偿金0.1元、0.05元、0.06元三种标准筹集生态补偿资金的来源，期限为三年。2010年，福建省继续推进多渠道筹集补偿资金工作。在上述政策的作用下，全省共筹措生态公益林补偿资金12910万元，使生态公益林补偿标准均达到每亩每年12元。此外，厦门市财政在省财政每亩每年12元的基础上，再按12元的标准安排补偿基金，达到24元/亩。晋江市在福建省、泉州市（2元/亩）安排补偿基金的基础上，本级财政再增加安排补偿资金5元/亩，达到了19元/亩。
（三）广东省。广东省较早地建立了森林分类经营体系，2003年的补偿标准即达到每亩每年8元。从2008年起，每年递增2元，2011年已达到16元/亩。对于本省的国家级公益林，广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林建设，将国家级公益林生态效益补偿标准再提高1元，达到17元/亩。广州市财政统筹安排省、市补偿资金，2008年的补偿标准达25元/亩，2009年达39元/亩，2010年达41元/亩。东莞市在中央、省、市三级财政资金的基础上，县级财政再拿一部分，2008年补偿标准已达到100元/亩。
（四）江西省。从2006年开始，江西省按照中央财政的补偿标准建立了地方生态公益林省级补偿机制。2007年将补偿标准提高到6.5元/亩，2008年补偿标准达到8.5元/亩。2009年，全省公益林补偿标准统一提高到10.5元/亩。在省委省政府的大力支持下，江西省2011年生态补偿标准将达到15.5元/亩。
（五）江苏省。江苏省2002年就建立了省级生态补偿制度，当年补偿标准为每亩8元。2008年国家和省级森林生态效益补偿标准均提高到每亩10元，2009年补偿标准提高到每亩15元，2010年补偿标准提高到每亩20元。
（六）浙江省。浙江省从2004年起建立了地方生态公益林补偿制度。补偿标准为每亩8元。近年来，浙江省生态补偿标准不断提高，达到每亩17元。
（七）安徽省。安徽省从2003年起建立了省级生态补偿制度，2010年补偿标准达到每亩10元。铜陵市在中央和省级财政补偿的基础上，进一步提高了标准：国家级公益林补偿标准达到每亩19.25元，省级公益林补偿标准为每亩17.25元，市级公益林补偿标准为每亩11.5元。
（八）四川省。成都市从2010年起，对集体公益林地按每亩30元的标准安排补偿基金。成都市大邑县从风景名胜区的门票收入和部分育林基金中，再统筹安排，将补偿标准提高每亩10元，达到每亩40元。
从上述情况可以看出，地方财政生态补偿工作成绩比较突出的地区，一部分是经济比较发达，财力比较雄厚的地区，如北京、广东、江苏等；一部分是集体林权制度改革比较深入，推进生态补偿的决心和力度比较大的地区，如江西、安徽等。地方财政的生态补偿实践经验，对完善中央财政生态补偿政策带来了两点启示。一是要高度重视生态补偿工作。凡是重视程度高的地区，不论财力如何，都能有所作为。二是要建立完善的生态补偿制度是个渐进的过程，不可能一蹴而就。
三、未来展望
（一）建立补偿标准动态调整机制。合理的生态补偿标准究竟是多少？目前，各界看法不一，归纳起来大致分为以下三种观点：第一种是按照生态效益价值核算的标准。理由是：顾名思义，森林生态效益补偿的标准应按照森林发挥的多种生态效益的价值来核算。这些效益既包括传统概念中的净化空气、涵养水源、防风固沙、保持水土等，也包括热门概念中的林业碳汇。近年来，国家林业局在探索生态效益价值核算方面取得了一定进展，但在实践中运用的案例较少。第二种是按照机会成本，也就是公益林能够产生的经济效益价值核算的标准。理由是：对集体和个人所有者或经营者而言，被界定为公益林后，仅发挥生态效益而丧失了经济收益。因此对公益林所有者或经营者的补偿标准应当以能够产生的经济收益来核算。目前，在集体林权制度改革比较深入的地区，这种呼声很高，但是所列标准缺乏科学的依据，随意性很大。第三种则是将前两种观点折中，对两套价值核算方式赋予一定权重再加权平均。这种观点还停留在探索构思层面。但是，不论哪一种观点，各方形成的共识是：补偿标准首先要能满足营造、抚育、管护的成本。以此来比较，目前的中央财政生态补偿标准还有较大差距，而且近年来物价和工资上涨迅速，补偿标准与实际成本的差距越来越大，迫切需要尽快建立补偿标准动态调整机制。
建立补偿标准增长机制，要从三个方面着手。一是高度重视生态补偿工作。一方面，这是地方经验带来的启示。例如，江西省的财力与东部沿海省份有相当的差距，但是省委、省政府长期以来高度重视生态补偿工作，在预算安排上始终倾斜，以致江西省生态补偿的标准已接近了浙江省。另一方面，生态补偿将成为今后一段时间林业财政政策的亮点。随着天然林资源保护工程二期政策的逐步落实，以及新一轮退耕还林财政政策的基本成型，作为林业财政政策三大支柱之一的生态补偿政策，应当作为林业财政工作的抓手，下大力气抓紧完善。二是将补偿标准与财力增长适度挂钩。中央林业工作会议明确要求，中央财政生态补偿标准，随着国家财力的增长适当提高。“十一五”时期全国财政收入年均递增21.3%，五年增长一倍多。如果“十二五”时期财政收入增速保持不变，且补偿标准与财政收入仅同比例增长， 2015年中央财政生态补偿标准（集体和个人所有部分）应达到每亩每年20元。三是加强绩效评价工作，建立以奖代补机制。中央财政生态补偿基金作为绩效评价试点，纳入我部地方专款绩效评价工作统一的部署。建议抓好绩效考评工作，在指标设计上分别突出生态保护工作与地方投入力度，并以此为依据，建立中央财政生态补偿奖补机制。即在逐步提高补偿标准的前提下，中央财政适当集中一部分公共管护支出，用于对生态保护突出、地方重视且投入大的地区予以奖励。 （二）多渠道筹集补偿资金。根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号），要按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则建立健全生态补偿机制。当前，生态补偿资金来源渠道单一，基本靠财政预算，这也是补偿标准偏低的重要原因。下一步，建议从直接补偿和间接补偿两方面着力推进多渠道筹集补偿资金的工作。
1.直接补偿。所谓直接补偿，是受益者与补偿对象之间不经过中间方的补偿。地方财政这方面已经有了成功先例。在省域内，福建省的福州、厦门、泉州、漳州等受益大户，按照用水量对水源涵养地的南平、三明、龙岩等地安排了生态补偿资金；在省际间，广东省拟对东江水源地的江西省给予生态补偿。目前省财政已预留资金，拟于年内启动实施。因此，对于中央财政，要借鉴经验，抓住时机，大力推进直接补偿工作。根据“十二五规划纲要”中“鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿”的要求，建议由国务院牵头，先从全局性的大江大河入手，组织下游省（区、市）对上中游省（区、市）进行生态补偿。一是我国大江大河下游多是经济发达、财力雄厚的地区。在生态观念深入人心的今天，有条件也有义务开展生态补偿。二是开展大江大河上中下游之间生态补偿的时机已经成熟。不久前，江西省要求建设鄱阳湖综合水利枢纽工程的消息引发了热议。面对经常性的旱灾，这一工程的目的是要把宝贵的鄱阳湖水留在江西省内。目前，这场争论未有定论。有专家预测，鉴于鄱阳湖全局性的生态价值，国务院可能不会同意江西省的建议，但考虑到江西省的实际困难和所做贡献，可能给予某种形式的生态补偿。
2.间接补偿。所谓间接补偿，是受益者与补偿对象之间通过第三方统筹安排的补偿。目前，生态补偿基金由公共财政预算统一安排的做法，已经是间接补偿方式之一。但是这种方式缺乏政策导向性，至少补偿者（生态受益者）难以意识到在进行生态补偿。建议从税收和收费两方面加强间接补偿工作。一是税收方面。结合正在研究完善的资源税、环境税政策，明确按一定比例提取资金，用于生态补偿工作。二是收费方面。进一步改革育林基金和森林植被恢复费，将其用途明确为生态补偿。由于各种历史原因，育林基金等已经在相当程度上偏离了设立的初衷，普遍成为养人、养机构的资金，迫切需要改革。完善生态补偿制度，为育林基金和森林植被恢复费政策的改革指明了方向。
（三）抓紧研究相关林业政策，从而更好地推动完善生态补偿制度。除建立补偿标准增长机制、多渠道筹集资金来源外，还可以从以下两个方面加强研究相关林业政策。一是在国有林与集体和个人林混合交错的地区，用国有的商品林置换集体和个人所有的公益林。通过改变公益林的权属性质，既能满足群众的经济诉求，又保持生态功能。但是，这项措施对条件要求比较苛刻，且必须规范操作。二是完善和落实林木采伐管理政策。对于南方部分水土光热条件较好、林木生长较快、生态地位较弱的地区，公益林不应绝对禁止砍伐。2013年4月，国家林业局联合财政部印发了《国家级公益林管理办法》（林资发【2013】71号），其中第十六至第二十条针对一、二、三级国家级公益林的采伐管理，分别做了既严格又符合实际的规定。林业部门要抓紧落实上述规定，使得国家级公益林在有效保护下求发展。
生态文明建设提升到五位一体的战略高度，标志着我们的党对经济社会可持续发展规律、自然资源永续利用规律和生态环保规律的认识进入了新的境界，为提升发展提供了高瞻远瞩的指导。生态文明既是对传统发展模式的深刻反思，又是对未来永续发展的美好憧憬。森林生态效益补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，将以《森林法》为依据，在财政和林业部门，以及社会多方面共同努力下，成为保护我国森林资源的一项永久性的制度，发挥其不可替代的重要作用。
（作者单位：财政部农业司林业处）
责任编辑：宗宇翔