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[摘 要] 治理的概念源于公共管理学领域,在高等教育改革的过程中,治理的模式和方法得到了广泛推广和应用,职业教育领域也呈现从管理走向治理的趋势。在澳大利亚,政府的有效介入和治理策略促进了职业教育的蓬勃发展,使其成为教育系统中重要的组成部分,成为国民经济发展助推器。相比之下,我国职业教育的发展还存在较多问题,政府的实质性介入还不够,需要学习和借鉴他国的成功经验。
[关键词] 澳大利亚 职业教育 治理 启示
近年来,大学自治成为学界关注的热点话题。俞可平教授认为,“治理”有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,又包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[1]因此,对治理过程的探讨通常包括外部和内部关系两方面,也即外部治理和内部治理。对教育而言,外部治理涉及教育机构与政府、社会和市场的关系。如何协调教育机构和政府的关系,充分发挥政府在治理中的职能,澳大利亚技术与继续教育(Technical and Further Education,以下简称TAFE)的迅速发展给我们提供了有益的思考。本文从治理的视角,介绍了澳大利亚职业教育发展过程中政府的介入,希望能为我国职业教育的外部治理提供经验和借鉴。
一、澳大利亚职业教育发展中政府的介入
在澳大利亚职业教育发展过程中,政府给予了高度重视,采取统一管理、宏观调控的方式,并赋予职业教育充分的自主权和发展空间,使职业教育的发展不仅有健全的法制保障,还有政府的大力支持、统筹和指导;同时,使教育机构和政府的关系呈现清晰、协作、互动的特点。究其原因,澳大利亚政府的实质性介入对职业教育的推动功不可没。这主要体现在政策制定和法制保障两个层面。
1. 统筹规划和政策支持
澳大利亚职业教育由教育与科技部统一管理,避免了多部门负责的混乱和推诿现象,这为澳大利亚职业教育的蓬勃发展提供了制度性保障。澳大利亚不但重视构建完整的管理体系,促使管理呈现网状结构,形成了宏观和中观的职业教育管理网,而且每个领域的管理分工明确,相互制约,充分发挥了职业教育的组织职能。[2]在经费、课程、师资、就业等方面,澳大利亚政府充分协调政府、学校和企业间的合作与互动,使职业教育有序发展,以下两方面可以充分说明这一点。(1)职业教育的经费投入。政府拨款是职业教育经费的主要来源,占90%,学生个人支付其余10%。[3](2)统一课程和职业证书标准。这是各州、各校之间学分互认的前提,不仅避免了重复学习和资源浪费,还增进了各类教育之间的沟通。(3)师资培养。澳大利亚职业教育教师的选拔和任用标准严格,TAFE学院的教师,要求从大学或TAFE学院毕业后,至少有3~5年与专业教学相关的行业工作经验,职业教育的教师首先是专业的技术人员,这保证了师资实践性和专业性的结合。
澳大利亚政府还规定,各行业中,凡是技能要求高的工作岗位都必须持有职业证书才能就业,即使是大学本科以上的毕业生,也必须先取得技术与职业教育的相应证书才能就业。这一规定在某种程度上促进了职业教育与普通教育的沟通,并凸显了职业教育在升学和就业方面的重要性。
2. 职业教育的法制保障
澳大利亚教育系统设置合理,政府通过立法的形式,使职业教育在教育系统中处于稳定的关键地位。在义务教育和大学教育之间,职业教育起着承上启下的作用,和普通教育有效沟通,进而成为教育系统的重要组成部分。此系统的确立具有长期战略意义,也使职业教育的地位得到提升。
职业教育立法是职业教育发展的法制基础和保障。澳大利亚政府非常重视配套法律法规的制订、完善和执行,为职业教育管理的规范化和科学化提供了法律依据,真正做到了有法可依和依法行政,避免了管理过程中的随意性和主观性。澳大利亚的《宪法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等是澳大利亚开展职业教育管理的基本法律依据。[5]澳大利亚政府还时刻关注社会需求的变化和实践进展,不失时机地对立法加以修订和完善。如1991年颁布的《职业教育、培训和就业法》(Vocational Education,Training and Employment Act 1991),根据实施过程中出现的问题以及社会需求的变化,分别在1992年、1993年、2005年和2007年(两次修订)颁布相关修订法加以完善。[6]澳大利亚职业教育立法的系统性和与时俱进的特点保障了职业教育持续发展的生命力。
二、澳大利亚职业教育发展现状及成效
澳大利亚职业教育在政府有效介入和参与治理的环境中得到良性发展,所取得的成绩举世瞩目。
首先,澳大利亚职业教育的发展得到本国社会认可,并成为世界各国的典范。在澳大利亚,人们并不认为接受职业教育和培训低人一等,也不认为职业学校的学生是二流学生。澳大利亚国民表现出对职业教育的高度认同,职业教育改革得到了社会各界的广泛支持和参与,而且职业教育是澳大利亚整个教育体系中受到社会批评最少的领域,多数家长和雇主对职业教育感到满意。
其次,职业学校性质和培养目标明确,不与大学攀比。澳大利亚的国家政策和制度都不允许技术与教育学院升格为大学,明确了职业教育的性质和地位。在学校性质和学习内容上,职业学校的目的是使受教育者获得技能后就业,学习内容以应用性为主;而大学则以深造学习、获得更高一级的学历文凭和学位为目的,学习内容以学科研究为主。所以,澳大利亚职业技术学院主要把精力放在发挥自身功能、开展同行之间的竞争、积极为经济发展和社会进步作出应有的贡献上,而不追求升格或与大学攀比。
再次,澳大利亚职业教育的成功模式备受海外关注,吸引了大批留学生。澳大利亚的TAFE模式发展迅速,成效显著:办学形式日益灵活,办学条件和质量也在不断提高。澳大利亚政府不失时机大力发展海外留学生教育。政府通过留学生获得的可观收入又被大量投入到本国职业教育的再发展中,使澳大利亚的职业教育有了更充足的经费保障。
三、我国职业教育发展现状及问题分析
1. 我国职业教育的现状
(1)教育系统设置欠合理
在我国教育系统中,普通教育是主流,职业教育是旁支,职业教育和普通教育之间存在难以逾越的鸿沟,不能充分沟通。职业教育分中等职业教育和高等职业教育,学生接受中等职业教育后升入高等职业教育的机会非常有限,而高等职业教育又不能和普通大学硕士、博士阶段的学习有效衔接,这导致选择职业教育的学生无形中进入了一个“死胡同”。这是我国教育系统的弊端所在,也是制约我国职业教育发展的根本原因之一。
(2)法制不健全,保障力度不够
我国1996年颁布《职业教育法》,其中第三条对职业教育地位的描述是:“职业教育是国家教育事业的重要组成部分,是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”多年的实践证明,职业教育重要作用的发挥,只有法律中的泛泛说明显然是不够的,关键还要靠具体的实施措施保证职业教育的顺利发展,使职业教育的发展有法可依。否则,职业教育的重要地位和作用只是徒有虚名。
法制层面的不足可归结为四个方面。其一,《职业教育法》存在技术层面的问题,如立法中原则性和宣示性内容太多,不能突出法律的强制性;法律修订和完善不及时。其二,配套法律滞后,《职业教育法》只是一部总法,具体的实施和管理还要有配套的法律法规来保障。其三,执行力度不够,执行环节不畅,如职业教育与普通教育不能充分沟通以及职业证书和学历证书不能衔接,阻碍着《职业教育法》的有效执行。其四,缺乏有效的监督机制,这亦是法制体系中普遍存在的问题。
(3)政府统筹规划和政策支持不够
目前,我国还没有统一的职业教育管理体制,职业教育的发展存在很多问题,需要政府实质性的介入和支持。我国的教育政策偏重普通教育,在近几年高校扩招政策的影响下,大学专科和本科学生逐年增加,相比之下,职业学校的发展更加困难。另外,职业教育经费投入难以保障,导致职业学校生均经费不足、教学条件差、办学水平低。同时,职业教育还存在课程设置、师资培养、毕业生就业安置等问题,迫切需要政府对职业教育进行规范化治理。
2. 我国职业教育的问题分析
基于以上现状,我国职业教育面临社会认可度偏低、发展困难和升格热等问题。
(1)职业教育的社会认可度偏低
由于教育结构的限制,我国职业教育的发展空间受限,和强势的普通教育相比,职业教育地位卑微,再加上职业人才质量难以保证,社会对职业教育的认同感较低。然而,学生和家长认为职业教育没有前途并非认识上的错误,用人单位对职业人才的轻视并非毫无缘由。所以,发展空间要得到改善,职业教育的质量必须提高,否则,将无法改变人们重普教、轻职教的观念。
(2)职业学校发展困难
我国职业教育的发展存在经费严重不足、法制保障不全、政府调控不力等问题,职业教育面临很多自身难以克服的困难和压力。职业学校生源素质起点低,培养条件又难以保证,最终导致职业学校培养人才质量不高,满足不了当今社会的需要,使职业教育的发展陷入恶性循环。
(3)职业学校升格热
我国职业教育在教育系统中处于次要地位,不管是国家的经费投入还是政策支持,职业教育都难以和普通教育相提并论。因此,近几年我国职业学校出现升格热:中专学校升格为专科学校,专科学校升格为学院,学院升格为大学。这种现象看似违背了当今职业教育发展的规律,但升格的背后表现出职业教育的地位难以保障,职业学校面临生存和发展的困难。正所谓“存在即合理”,从这一角度分析可知,解决职业学校升格热的关键不是控制或提高升格要求,而是要从根本上解决其生存和发展问题。
四、澳大利亚政府对职业教育的介入对我国的启示
通过对澳大利亚职业教育外部治理中政府介入的了解,以及对我国职业教育问题的分析,笔者认为,政府介入职业教育的外部治理过程意义重大、影响深远,政府的参与很大程度上意味着政策导向,是解决职业教育面临的部分问题的前提和基础。对于开展职业教育的外部治理,发挥政府的职能,澳大利亚的成功经验给我们以下启示。
1. 构建合理的教育系统
职业教育的使命之一就是使义务教育后的教育对象充分分流,但前提是必须使职业教育和普通教育有效沟通,拓宽职业教育发展的空间。因此,教育系统的设置要体现职业教育的重要地位,消除职业教育与普通教育之间的鸿沟,最大程度地发挥职业教育承上启下的作用,使其成为义务教育和大学教育阶段沟通的桥梁和纽带。
2. 加强法制保障,提高立法质量
我国职业教育的地位和发展,不能仅停留于《职业教育法》中的原则性规定,关键在于要有具体操作层面的法律法规来规范和推动职业教育实践。我们迫切需要从四方面努力改善:提升职业教育立法质量,及时对法规加以修订和完善;制定配套的和与之适应的地方性法规,如有关职业教育的经费投入、课程标准、师资培养等;调整教育系统的设置,以立法的形式进行规范;加强执法力度,实施有效监督。
3. 发挥政府职能,实施宏观调控
政府的角色需要调整,政府的管理需要科学化,政策的制订需有前瞻性。职业教育的发展是人才强国战略的重要一环,仅靠个人和社会团体的力量很难担负这一重任,而中央和地方政府的实质性参与才是改变职业教育现状的关键所在。1996年我国《职业教育法》的颁布,正式将教育部门集中确立为职业教育管理的中心,从而实现了职业教育管理权从各主管部门向教育部门的转变。但直到现在,我国统一的职业教育管理体制还未建立,而澳大利亚的统一管理体制已相当成熟,值得我们思考和借鉴。
参考文献:
[1] 俞可平.治理和善治[M].北京:科学文献出版社,2000.5.
[2][5] 黄日强,邓志军.澳大利亚职业教育的管理[J].河南职业技术学院学报(职业教育版),2002(4).
[3] 高亮.澳大利亚职业教育对我国职教发展的启示[J].中国成人教育,2008(11).
[4] 张世专.澳大利亚职业技术教育体系及其特点[J].基础教育参考,2008(4).
[6] http://www.legislation.qld.gov.au/OQPChome.htm,2009-5-20.
(作者单位:西北师范大学教育学院)
责任编辑 邓明茜
[关键词] 澳大利亚 职业教育 治理 启示
近年来,大学自治成为学界关注的热点话题。俞可平教授认为,“治理”有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,又包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。[1]因此,对治理过程的探讨通常包括外部和内部关系两方面,也即外部治理和内部治理。对教育而言,外部治理涉及教育机构与政府、社会和市场的关系。如何协调教育机构和政府的关系,充分发挥政府在治理中的职能,澳大利亚技术与继续教育(Technical and Further Education,以下简称TAFE)的迅速发展给我们提供了有益的思考。本文从治理的视角,介绍了澳大利亚职业教育发展过程中政府的介入,希望能为我国职业教育的外部治理提供经验和借鉴。
一、澳大利亚职业教育发展中政府的介入
在澳大利亚职业教育发展过程中,政府给予了高度重视,采取统一管理、宏观调控的方式,并赋予职业教育充分的自主权和发展空间,使职业教育的发展不仅有健全的法制保障,还有政府的大力支持、统筹和指导;同时,使教育机构和政府的关系呈现清晰、协作、互动的特点。究其原因,澳大利亚政府的实质性介入对职业教育的推动功不可没。这主要体现在政策制定和法制保障两个层面。
1. 统筹规划和政策支持
澳大利亚职业教育由教育与科技部统一管理,避免了多部门负责的混乱和推诿现象,这为澳大利亚职业教育的蓬勃发展提供了制度性保障。澳大利亚不但重视构建完整的管理体系,促使管理呈现网状结构,形成了宏观和中观的职业教育管理网,而且每个领域的管理分工明确,相互制约,充分发挥了职业教育的组织职能。[2]在经费、课程、师资、就业等方面,澳大利亚政府充分协调政府、学校和企业间的合作与互动,使职业教育有序发展,以下两方面可以充分说明这一点。(1)职业教育的经费投入。政府拨款是职业教育经费的主要来源,占90%,学生个人支付其余10%。[3](2)统一课程和职业证书标准。这是各州、各校之间学分互认的前提,不仅避免了重复学习和资源浪费,还增进了各类教育之间的沟通。(3)师资培养。澳大利亚职业教育教师的选拔和任用标准严格,TAFE学院的教师,要求从大学或TAFE学院毕业后,至少有3~5年与专业教学相关的行业工作经验,职业教育的教师首先是专业的技术人员,这保证了师资实践性和专业性的结合。
澳大利亚政府还规定,各行业中,凡是技能要求高的工作岗位都必须持有职业证书才能就业,即使是大学本科以上的毕业生,也必须先取得技术与职业教育的相应证书才能就业。这一规定在某种程度上促进了职业教育与普通教育的沟通,并凸显了职业教育在升学和就业方面的重要性。
2. 职业教育的法制保障
澳大利亚教育系统设置合理,政府通过立法的形式,使职业教育在教育系统中处于稳定的关键地位。在义务教育和大学教育之间,职业教育起着承上启下的作用,和普通教育有效沟通,进而成为教育系统的重要组成部分。此系统的确立具有长期战略意义,也使职业教育的地位得到提升。
职业教育立法是职业教育发展的法制基础和保障。澳大利亚政府非常重视配套法律法规的制订、完善和执行,为职业教育管理的规范化和科学化提供了法律依据,真正做到了有法可依和依法行政,避免了管理过程中的随意性和主观性。澳大利亚的《宪法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》等是澳大利亚开展职业教育管理的基本法律依据。[5]澳大利亚政府还时刻关注社会需求的变化和实践进展,不失时机地对立法加以修订和完善。如1991年颁布的《职业教育、培训和就业法》(Vocational Education,Training and Employment Act 1991),根据实施过程中出现的问题以及社会需求的变化,分别在1992年、1993年、2005年和2007年(两次修订)颁布相关修订法加以完善。[6]澳大利亚职业教育立法的系统性和与时俱进的特点保障了职业教育持续发展的生命力。
二、澳大利亚职业教育发展现状及成效
澳大利亚职业教育在政府有效介入和参与治理的环境中得到良性发展,所取得的成绩举世瞩目。
首先,澳大利亚职业教育的发展得到本国社会认可,并成为世界各国的典范。在澳大利亚,人们并不认为接受职业教育和培训低人一等,也不认为职业学校的学生是二流学生。澳大利亚国民表现出对职业教育的高度认同,职业教育改革得到了社会各界的广泛支持和参与,而且职业教育是澳大利亚整个教育体系中受到社会批评最少的领域,多数家长和雇主对职业教育感到满意。
其次,职业学校性质和培养目标明确,不与大学攀比。澳大利亚的国家政策和制度都不允许技术与教育学院升格为大学,明确了职业教育的性质和地位。在学校性质和学习内容上,职业学校的目的是使受教育者获得技能后就业,学习内容以应用性为主;而大学则以深造学习、获得更高一级的学历文凭和学位为目的,学习内容以学科研究为主。所以,澳大利亚职业技术学院主要把精力放在发挥自身功能、开展同行之间的竞争、积极为经济发展和社会进步作出应有的贡献上,而不追求升格或与大学攀比。
再次,澳大利亚职业教育的成功模式备受海外关注,吸引了大批留学生。澳大利亚的TAFE模式发展迅速,成效显著:办学形式日益灵活,办学条件和质量也在不断提高。澳大利亚政府不失时机大力发展海外留学生教育。政府通过留学生获得的可观收入又被大量投入到本国职业教育的再发展中,使澳大利亚的职业教育有了更充足的经费保障。
三、我国职业教育发展现状及问题分析
1. 我国职业教育的现状
(1)教育系统设置欠合理
在我国教育系统中,普通教育是主流,职业教育是旁支,职业教育和普通教育之间存在难以逾越的鸿沟,不能充分沟通。职业教育分中等职业教育和高等职业教育,学生接受中等职业教育后升入高等职业教育的机会非常有限,而高等职业教育又不能和普通大学硕士、博士阶段的学习有效衔接,这导致选择职业教育的学生无形中进入了一个“死胡同”。这是我国教育系统的弊端所在,也是制约我国职业教育发展的根本原因之一。
(2)法制不健全,保障力度不够
我国1996年颁布《职业教育法》,其中第三条对职业教育地位的描述是:“职业教育是国家教育事业的重要组成部分,是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”多年的实践证明,职业教育重要作用的发挥,只有法律中的泛泛说明显然是不够的,关键还要靠具体的实施措施保证职业教育的顺利发展,使职业教育的发展有法可依。否则,职业教育的重要地位和作用只是徒有虚名。
法制层面的不足可归结为四个方面。其一,《职业教育法》存在技术层面的问题,如立法中原则性和宣示性内容太多,不能突出法律的强制性;法律修订和完善不及时。其二,配套法律滞后,《职业教育法》只是一部总法,具体的实施和管理还要有配套的法律法规来保障。其三,执行力度不够,执行环节不畅,如职业教育与普通教育不能充分沟通以及职业证书和学历证书不能衔接,阻碍着《职业教育法》的有效执行。其四,缺乏有效的监督机制,这亦是法制体系中普遍存在的问题。
(3)政府统筹规划和政策支持不够
目前,我国还没有统一的职业教育管理体制,职业教育的发展存在很多问题,需要政府实质性的介入和支持。我国的教育政策偏重普通教育,在近几年高校扩招政策的影响下,大学专科和本科学生逐年增加,相比之下,职业学校的发展更加困难。另外,职业教育经费投入难以保障,导致职业学校生均经费不足、教学条件差、办学水平低。同时,职业教育还存在课程设置、师资培养、毕业生就业安置等问题,迫切需要政府对职业教育进行规范化治理。
2. 我国职业教育的问题分析
基于以上现状,我国职业教育面临社会认可度偏低、发展困难和升格热等问题。
(1)职业教育的社会认可度偏低
由于教育结构的限制,我国职业教育的发展空间受限,和强势的普通教育相比,职业教育地位卑微,再加上职业人才质量难以保证,社会对职业教育的认同感较低。然而,学生和家长认为职业教育没有前途并非认识上的错误,用人单位对职业人才的轻视并非毫无缘由。所以,发展空间要得到改善,职业教育的质量必须提高,否则,将无法改变人们重普教、轻职教的观念。
(2)职业学校发展困难
我国职业教育的发展存在经费严重不足、法制保障不全、政府调控不力等问题,职业教育面临很多自身难以克服的困难和压力。职业学校生源素质起点低,培养条件又难以保证,最终导致职业学校培养人才质量不高,满足不了当今社会的需要,使职业教育的发展陷入恶性循环。
(3)职业学校升格热
我国职业教育在教育系统中处于次要地位,不管是国家的经费投入还是政策支持,职业教育都难以和普通教育相提并论。因此,近几年我国职业学校出现升格热:中专学校升格为专科学校,专科学校升格为学院,学院升格为大学。这种现象看似违背了当今职业教育发展的规律,但升格的背后表现出职业教育的地位难以保障,职业学校面临生存和发展的困难。正所谓“存在即合理”,从这一角度分析可知,解决职业学校升格热的关键不是控制或提高升格要求,而是要从根本上解决其生存和发展问题。
四、澳大利亚政府对职业教育的介入对我国的启示
通过对澳大利亚职业教育外部治理中政府介入的了解,以及对我国职业教育问题的分析,笔者认为,政府介入职业教育的外部治理过程意义重大、影响深远,政府的参与很大程度上意味着政策导向,是解决职业教育面临的部分问题的前提和基础。对于开展职业教育的外部治理,发挥政府的职能,澳大利亚的成功经验给我们以下启示。
1. 构建合理的教育系统
职业教育的使命之一就是使义务教育后的教育对象充分分流,但前提是必须使职业教育和普通教育有效沟通,拓宽职业教育发展的空间。因此,教育系统的设置要体现职业教育的重要地位,消除职业教育与普通教育之间的鸿沟,最大程度地发挥职业教育承上启下的作用,使其成为义务教育和大学教育阶段沟通的桥梁和纽带。
2. 加强法制保障,提高立法质量
我国职业教育的地位和发展,不能仅停留于《职业教育法》中的原则性规定,关键在于要有具体操作层面的法律法规来规范和推动职业教育实践。我们迫切需要从四方面努力改善:提升职业教育立法质量,及时对法规加以修订和完善;制定配套的和与之适应的地方性法规,如有关职业教育的经费投入、课程标准、师资培养等;调整教育系统的设置,以立法的形式进行规范;加强执法力度,实施有效监督。
3. 发挥政府职能,实施宏观调控
政府的角色需要调整,政府的管理需要科学化,政策的制订需有前瞻性。职业教育的发展是人才强国战略的重要一环,仅靠个人和社会团体的力量很难担负这一重任,而中央和地方政府的实质性参与才是改变职业教育现状的关键所在。1996年我国《职业教育法》的颁布,正式将教育部门集中确立为职业教育管理的中心,从而实现了职业教育管理权从各主管部门向教育部门的转变。但直到现在,我国统一的职业教育管理体制还未建立,而澳大利亚的统一管理体制已相当成熟,值得我们思考和借鉴。
参考文献:
[1] 俞可平.治理和善治[M].北京:科学文献出版社,2000.5.
[2][5] 黄日强,邓志军.澳大利亚职业教育的管理[J].河南职业技术学院学报(职业教育版),2002(4).
[3] 高亮.澳大利亚职业教育对我国职教发展的启示[J].中国成人教育,2008(11).
[4] 张世专.澳大利亚职业技术教育体系及其特点[J].基础教育参考,2008(4).
[6] http://www.legislation.qld.gov.au/OQPChome.htm,2009-5-20.
(作者单位:西北师范大学教育学院)
责任编辑 邓明茜