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目前，我国是世界上老年人口最多的国家。从目前到2050年的40多年，我国人口老龄化呈现快速到加速发展的趋势，建立完善老年人照料服务体系是应对老龄化、构建社会主义和谐社会的必然要求。
一、当前老年人照料服务的现状及问题
2005年全国1％人口抽样调查显示，我国60岁及以上人口为14408万人，占总人口的11.03％，其中65岁及以上人口占7.69％。全国已有21个省（市）相继进入老年型地区。据全国老龄工作委员会办公室的预测，到2020年老年人口（60岁及以上）将达到2.48亿，占总人口17.17％，2021—2050年，老龄化水平将加速推进到30％以上，老年人口总量超过4亿。与此同时，人口高龄化日益突出，80岁以上高龄老人的数量将超过1亿。在人口老龄化过程中，需要生活照料和护理服务的老人必然不断增多，照料需求也必然呈现多层次、多样化。
长期以来，我国老年人照料服务以家庭为主。但是随着家庭小型化和“空巢”家庭的增多，家庭养老照料功能逐渐减弱，而现有社区和机构提供照料服务的能力严重不足。近年来，民政部在全国组织实施了“星光计划”，加强社区老年福利设施建设，一些城市政府财政出资为高龄老人购买照料服务，组织开展助老、敬老活动，但是目前地区之间社区养老服务发展十分不平衡，服务结构不尽合理，以开展文化娱乐活动为主的较多，缺乏老年人最迫切需要的日常生活照料服务，服务模式比较单一，护理队伍十分薄弱，使社区还不足以具备有效弥补家庭养老弱化的能力。全国现有各类养老福利机构4.1万个，床位163万多张，平均每千老人11.6张，与发达国家平均每千老人拥有50—70张的水平相差甚远。公有老年福利机构主要面向“三无”、“五保”等老年福利对象，民办养老机构受场所、资金和体制上的制约发展不快。现有老年人照料服务机构不仅数量不足，基本设施条件较差，有些机构房屋破旧、设备短缺，难以满足老年人生理、心理多方面的需求，致使入住率普遍偏低。平均每个机构不到40张床，规模效益不高，多数机构运转困难。总体上看，当前我国老年人照料服务远远不能满足老年人的需求，还没有形成适应经济社会发展水平，应对老龄化挑战，良性循环的老年人照料服务体系。
二、老年人照料服务体系基本框架
立足我国社会主义初级阶段的基本国情，以及老龄人口规模巨大、老龄化发展迅速和“未富先老”的主要特征，借鉴国外养老体系的有益经验，国务院老龄工作主管部门已经明确，我国老年人照料服务体系坚持以居家养老为基础，社区照料为依托，机构养老为补充的方向建立完善。
（一）居家养老为基础
世界上大多数国家的养老都是以家庭为主，即使发达国家机构养老的比例也只有5—7％左右。从经济的角度看，居家养老对于国家与家庭都是成本较低的最好选择。在我国人们普遍的传统观念里，只有那些无子女或被子女遗弃、无依无靠的人才会进养老院，大部分老人也喜欢和子女在家庭中生活。目前98％以上的老年人生活在不同类型的家庭中，今后一段时间也不会低于95％。但是，随着家庭小型化，今后很多家庭一对夫妇可能需要照顾4个甚至8个老人，同时由于代际分居、空巢老年人和双代老年人家庭增多，人口高龄化导致生活半自理和完全不能自理老年人增多等等原因，传统家庭养老方式受到严峻挑战。适应新的变化，倡导居家养老，就是巩固家庭照料的基础，充分发挥老年人在家庭中生活，经济负担较低、生活丰富、易于得到精神慰籍等优势，同时通过强化社区照料的功能，把社会化服务引入家庭，从过去单纯依靠家人照料发展为家庭与社会服务相结合共同照料，减轻在职人员的后顾之忧。
（二）社区照料为依托
在长期的实践中，发达国家趋向以社区照料取代大规模的机构养老。随着我国社区建设的不断推进，社区在养老中的作用越来越突出。社区照料功能主要体现为两种方式：一是将一些为老年人服务的场所、设施建在社区，贴近老年人生活，便于他们走出家门，走入社区，接受日间照料和健康指导等服务，参与各类社会活动包括文体娱乐、老年互助服务等；二是为不能或不愿出门的老人，主要是生活半自理和完全不能自理的老人，上门提供保洁、送饭、洗澡等日常生活照料和护理，设立家庭病床开展治疗、康复等服务，建立定期或不定期问候制度，提供紧急救援和安全保障服务，使社区成为居家养老的支撑基础。
（三）机构养老为补充
养老服务机构包括老年公寓、老年福利院（敬老院）、护理院、临终关怀医院等，其中老年公寓主要是为生活能够自理的老人提供自助式养老，其他养老机构以接收“三无”和“五保”老人、需要长期照料护理的老人为主，也有一些“空巢”家庭老人选择机构养老，以减轻家庭照料的困难，或避免孤独。各类养老机构拥有适宜老年人生活的设施条件和具备相关专业技能的人员，为不同类型、不同需求的老年人提供专业化的生活照料和医疗护理服务。
三、有关建议
构建老年人照料服务体系不仅关系到老年人享有经济社会发展成果，提高生活质量和生命质量，而且关系到家庭、代际乃至社会的和谐、公平。同时，老年人是使用医疗护理资源的主体，通过有效的制度安排，降低社会抚养照料成本和家庭的经济负担，有利于经济社会的持续健康发展。老年人照料需求是多层次、多样化的，照料服务体系需要政府与市场、社会共同努力逐步建立完善。
（一）明确政府职责
构建老年人照料服务体系是一项具有公益福利性质的任务，是政府维护社会公平、提供公共服务的职能体现，因此应强化政府的相关责任。各级政府部门要将构建老龄照料服务体系作为“十一五”期间和今后十几年内应对老龄化的重要举措，统筹规划，着力推进。要健全政府公共财政投入机制，加大构建老龄照料服务体系的投入，包括安排服务基础设施建设投资、服务机构运行经费补助、困难老人服务补贴等。要制定并落实扶持政策措施，动员社会力量，大力开发服务项目，逐步形成政府主导、社会各方积极参与的社会化老年人照料服务格局。
（二）加强设施建设
一是社区老年人照料服务设施。今后绝大多数的老年人要依托社区居家养老，社区必须要有相应的服务条件。在社区建设中，应根据人口规模和服务半径，规划建设老年人日间照料服务中心、社区卫生中心、老年活动室、老年就餐点等各类老年人照料服务设施，为老年人提供就近低廉的照料服务和文体活动场所，并以此为依托，进一步丰富社区居家养老服务的内容和形式，通过政府设立公益性就业岗位和对高龄或困难老人服务补贴等方式，由社区组织提供各种上门照料护理服务。
二是爱心护理工程。新建和改扩建一批老年爱心护理院（部），主要为生活半自理或完全不能自理的老人提供生活照料、护理康复、精神慰籍、临终关怀等长期照料服务。建设完善符合需要照料老年人特点的基础设施条件、配置必要的设备，提高照料护理服务的能力和水平，重点面向低收入的老年人。同时应通过政府提供贴息或床位建设补贴等经济手段和政策引导，鼓励吸引民间资本和社会组织参与爱心护理工程的建设，扩大规模，使服务设施能够适应老年人长期照料服务的基本需求。
三是农村敬老院。与城市相比，农村面临的老龄化压力更大。2000年农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，随着农村富余劳动力转移的加快，老龄化进程将更快推进。农村现有“五保”供养对象350万人，平均集中供养率仅为22％，“十一五”末期供养对象将达到580万人，供养能力严重不足，更难以向其他老龄人口提供服务，特别是中西部地区农村敬老院多建于上世纪70—80年代，年久失修，设施普遍较差，服务水平不高。“十一五”期间应加快农村敬老院的建设，重点提高对五保供养对象的有效供养能力，逐步拓展服务功能，推动完善农村社会救助服务网络。
（三）转变运行机制
坚持养老服务社会化方向，政府通过规划、资金、政策进行引导和监管，老年人照料服务机构应主要依靠社会组织和民营企业举办，发展慈善事业，应探索多种运营方式，针对不同的服务对象、服务功能和服务条件，以及经营性质，区分建立公益性、非营利性和营利性机构，实行不同的经济政策、管理和运行机制。即使政府举办的公益性或非营利性机构也可以探索采取国有民营等方式，招标选择有资质的民办养老服务机构经营管理或在社会上招聘经营主管人员。营造良好的竞争环境，增强机构的发展活力，促进服务效率和质量的提高。在有条件的地方，应研究探索建立社会护理保险办法，形成制度化的护理照料费用分担机制，保持老年人照料服务体系健康、可持续地发展。
（作者单位：国家发展改革委社会发展司）
一、当前老年人照料服务的现状及问题
2005年全国1％人口抽样调查显示，我国60岁及以上人口为14408万人，占总人口的11.03％，其中65岁及以上人口占7.69％。全国已有21个省（市）相继进入老年型地区。据全国老龄工作委员会办公室的预测，到2020年老年人口（60岁及以上）将达到2.48亿，占总人口17.17％，2021—2050年，老龄化水平将加速推进到30％以上，老年人口总量超过4亿。与此同时，人口高龄化日益突出，80岁以上高龄老人的数量将超过1亿。在人口老龄化过程中，需要生活照料和护理服务的老人必然不断增多，照料需求也必然呈现多层次、多样化。
长期以来，我国老年人照料服务以家庭为主。但是随着家庭小型化和“空巢”家庭的增多，家庭养老照料功能逐渐减弱，而现有社区和机构提供照料服务的能力严重不足。近年来，民政部在全国组织实施了“星光计划”，加强社区老年福利设施建设，一些城市政府财政出资为高龄老人购买照料服务，组织开展助老、敬老活动，但是目前地区之间社区养老服务发展十分不平衡，服务结构不尽合理，以开展文化娱乐活动为主的较多，缺乏老年人最迫切需要的日常生活照料服务，服务模式比较单一，护理队伍十分薄弱，使社区还不足以具备有效弥补家庭养老弱化的能力。全国现有各类养老福利机构4.1万个，床位163万多张，平均每千老人11.6张，与发达国家平均每千老人拥有50—70张的水平相差甚远。公有老年福利机构主要面向“三无”、“五保”等老年福利对象，民办养老机构受场所、资金和体制上的制约发展不快。现有老年人照料服务机构不仅数量不足，基本设施条件较差，有些机构房屋破旧、设备短缺，难以满足老年人生理、心理多方面的需求，致使入住率普遍偏低。平均每个机构不到40张床，规模效益不高，多数机构运转困难。总体上看，当前我国老年人照料服务远远不能满足老年人的需求，还没有形成适应经济社会发展水平，应对老龄化挑战，良性循环的老年人照料服务体系。
二、老年人照料服务体系基本框架
立足我国社会主义初级阶段的基本国情，以及老龄人口规模巨大、老龄化发展迅速和“未富先老”的主要特征，借鉴国外养老体系的有益经验，国务院老龄工作主管部门已经明确，我国老年人照料服务体系坚持以居家养老为基础，社区照料为依托，机构养老为补充的方向建立完善。
（一）居家养老为基础
世界上大多数国家的养老都是以家庭为主，即使发达国家机构养老的比例也只有5—7％左右。从经济的角度看，居家养老对于国家与家庭都是成本较低的最好选择。在我国人们普遍的传统观念里，只有那些无子女或被子女遗弃、无依无靠的人才会进养老院，大部分老人也喜欢和子女在家庭中生活。目前98％以上的老年人生活在不同类型的家庭中，今后一段时间也不会低于95％。但是，随着家庭小型化，今后很多家庭一对夫妇可能需要照顾4个甚至8个老人，同时由于代际分居、空巢老年人和双代老年人家庭增多，人口高龄化导致生活半自理和完全不能自理老年人增多等等原因，传统家庭养老方式受到严峻挑战。适应新的变化，倡导居家养老，就是巩固家庭照料的基础，充分发挥老年人在家庭中生活，经济负担较低、生活丰富、易于得到精神慰籍等优势，同时通过强化社区照料的功能，把社会化服务引入家庭，从过去单纯依靠家人照料发展为家庭与社会服务相结合共同照料，减轻在职人员的后顾之忧。
（二）社区照料为依托
在长期的实践中，发达国家趋向以社区照料取代大规模的机构养老。随着我国社区建设的不断推进，社区在养老中的作用越来越突出。社区照料功能主要体现为两种方式：一是将一些为老年人服务的场所、设施建在社区，贴近老年人生活，便于他们走出家门，走入社区，接受日间照料和健康指导等服务，参与各类社会活动包括文体娱乐、老年互助服务等；二是为不能或不愿出门的老人，主要是生活半自理和完全不能自理的老人，上门提供保洁、送饭、洗澡等日常生活照料和护理，设立家庭病床开展治疗、康复等服务，建立定期或不定期问候制度，提供紧急救援和安全保障服务，使社区成为居家养老的支撑基础。
（三）机构养老为补充
养老服务机构包括老年公寓、老年福利院（敬老院）、护理院、临终关怀医院等，其中老年公寓主要是为生活能够自理的老人提供自助式养老，其他养老机构以接收“三无”和“五保”老人、需要长期照料护理的老人为主，也有一些“空巢”家庭老人选择机构养老，以减轻家庭照料的困难，或避免孤独。各类养老机构拥有适宜老年人生活的设施条件和具备相关专业技能的人员，为不同类型、不同需求的老年人提供专业化的生活照料和医疗护理服务。
三、有关建议
构建老年人照料服务体系不仅关系到老年人享有经济社会发展成果，提高生活质量和生命质量，而且关系到家庭、代际乃至社会的和谐、公平。同时，老年人是使用医疗护理资源的主体，通过有效的制度安排，降低社会抚养照料成本和家庭的经济负担，有利于经济社会的持续健康发展。老年人照料需求是多层次、多样化的，照料服务体系需要政府与市场、社会共同努力逐步建立完善。
（一）明确政府职责
构建老年人照料服务体系是一项具有公益福利性质的任务，是政府维护社会公平、提供公共服务的职能体现，因此应强化政府的相关责任。各级政府部门要将构建老龄照料服务体系作为“十一五”期间和今后十几年内应对老龄化的重要举措，统筹规划，着力推进。要健全政府公共财政投入机制，加大构建老龄照料服务体系的投入，包括安排服务基础设施建设投资、服务机构运行经费补助、困难老人服务补贴等。要制定并落实扶持政策措施，动员社会力量，大力开发服务项目，逐步形成政府主导、社会各方积极参与的社会化老年人照料服务格局。
（二）加强设施建设
一是社区老年人照料服务设施。今后绝大多数的老年人要依托社区居家养老，社区必须要有相应的服务条件。在社区建设中，应根据人口规模和服务半径，规划建设老年人日间照料服务中心、社区卫生中心、老年活动室、老年就餐点等各类老年人照料服务设施，为老年人提供就近低廉的照料服务和文体活动场所，并以此为依托，进一步丰富社区居家养老服务的内容和形式，通过政府设立公益性就业岗位和对高龄或困难老人服务补贴等方式，由社区组织提供各种上门照料护理服务。
二是爱心护理工程。新建和改扩建一批老年爱心护理院（部），主要为生活半自理或完全不能自理的老人提供生活照料、护理康复、精神慰籍、临终关怀等长期照料服务。建设完善符合需要照料老年人特点的基础设施条件、配置必要的设备，提高照料护理服务的能力和水平，重点面向低收入的老年人。同时应通过政府提供贴息或床位建设补贴等经济手段和政策引导，鼓励吸引民间资本和社会组织参与爱心护理工程的建设，扩大规模，使服务设施能够适应老年人长期照料服务的基本需求。
三是农村敬老院。与城市相比，农村面临的老龄化压力更大。2000年农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，随着农村富余劳动力转移的加快，老龄化进程将更快推进。农村现有“五保”供养对象350万人，平均集中供养率仅为22％，“十一五”末期供养对象将达到580万人，供养能力严重不足，更难以向其他老龄人口提供服务，特别是中西部地区农村敬老院多建于上世纪70—80年代，年久失修，设施普遍较差，服务水平不高。“十一五”期间应加快农村敬老院的建设，重点提高对五保供养对象的有效供养能力，逐步拓展服务功能，推动完善农村社会救助服务网络。
（三）转变运行机制
坚持养老服务社会化方向，政府通过规划、资金、政策进行引导和监管，老年人照料服务机构应主要依靠社会组织和民营企业举办，发展慈善事业，应探索多种运营方式，针对不同的服务对象、服务功能和服务条件，以及经营性质，区分建立公益性、非营利性和营利性机构，实行不同的经济政策、管理和运行机制。即使政府举办的公益性或非营利性机构也可以探索采取国有民营等方式，招标选择有资质的民办养老服务机构经营管理或在社会上招聘经营主管人员。营造良好的竞争环境，增强机构的发展活力，促进服务效率和质量的提高。在有条件的地方，应研究探索建立社会护理保险办法，形成制度化的护理照料费用分担机制，保持老年人照料服务体系健康、可持续地发展。
（作者单位：国家发展改革委社会发展司）