论文部分内容阅读
根据《刑事诉讼法》第140条、141条和142条之规定，人民检察院审查案件后要作出提起公诉和不起诉两种决定。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第262条之规定，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。也就是说，只有在犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，才能允许公安机关撤回移送审查起诉。而笔者发现，目前在撤回移送审查起诉这一重要环节上却存在不少问题，直接影响到司法公正，亟待规范和完善。
一、撤回移送审查起诉现状分析
近年来，撤回移送审查起诉的犯罪嫌疑人数量呈直线上升趋势。据统计，2006年，罗庄区公安机关撤回移送审查起诉的犯罪嫌疑人只有8人，2007年增至14人，2年来公安机关共对22名犯罪嫌疑人撤回移送审查起诉，是同期检察机关作出不起诉决定人数的2.7倍，22名中被批准逮捕的有3名。当前撤回移送审查起诉主要表现为三种形式：（一）是在退回补充侦查过程中公安机关直接撤回移送审查起诉。检察机关退回补充侦查后，公安机关没有新的证据补充，认为现有证据难以构成犯罪，一张函主动撤回移送审查起诉。（二）是检察机关经审查认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或难以构成犯罪，建议公安机关撤回移送审查起诉，此类情形2006年占23.2%。（三）是公安机关因侦查需要等原因撤回移送审查起诉，2006年占14.3%。当前撤回移送审查起诉主要存在三个问题：（一）是撤回移送审查起诉的范围任意扩大。上述撤回移送审查起诉的三种情形中，严格符合《人民检察院刑事诉讼规则》规定情形的，不到10%；九成以上撤回移送审查起诉的犯罪嫌疑人应作不起诉处理；（二）是撤回移送审查起诉的把关不严格。通常检察机关案件承办人与公安机关承办人谈妥后，经主诉检察官签字同意，即可撤回，缺乏严格的审批把关程序；（三）是对撤回移送审查起诉的监督基本空白。上级院基本没有针对撤回移送审查起诉的案件开展过专项监督，本院的案件督查部门即使把该种情形列为督查范围，也因种种原因不能进行有效的督查。
二、撤回移送审查起诉增多的原因分析
为何公检两家对撤回移送审查起诉都"情有独钟"呢？究其原因主要有三个：（一）是受考核机制的影响。首先是受上级院对下级院考核机制的影响。对检察机关作出不起诉决定的，公安机关考核时要扣分，检察机关考核时对捕后作存疑或绝对不诉的也要扣分，而对审查后认为不构成犯罪而由公安机关撤回移送审查起诉的情形，检察机关考核时可以加分，既然公安机关撤回移送审查起诉这种方式既有利于检察考核，又无损公安考核，且双方不伤和气，当然公检两家都乐意接受。其次是受检察机关内部考核机制的影响。对绝对不起诉、存疑不起诉或无罪撤案的，公诉部门承办人考核时可以加分，但若是对批准逮捕的犯罪嫌疑人作绝对或存疑不起诉，侦监部门承办人就要被扣分，为了既能让自己得到利益，又不损害其他同志的利益，当然会选择撤回移送审查起诉这种方式。（二）是能减轻工作量。绝大部分由公安机关撤回移送审查起诉的案件检察机关可以作出不起诉决定，但由于目前很多基层院面临案多人少的矛盾，而一旦作不起诉处理，大多数案件就要提请检委会讨论，承办人要制作提请讨论报告，还要到检委会上汇报，并报上级院批准，制作不起诉决定书，并送达被告人，有被害人的还要送达被害人，公安机关还可能提请复议，这样一来无疑增加了很多工作量，而检察机关一个电话公安机关一张撤回移送审查起诉意见函，则可以省却上述诸多工作量，所以检察机关的案件承办人大多愿意选择公安机关撤回移送审查起诉作为结案方式。（三）是对撤回移送审查起诉缺乏相应的监督制约。《人民检察院刑事诉讼规则》只笼统规定对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的应当退回公安机关，也就是说可以由公安机关撤回移送审查起诉，而对撤回移送审查起诉应经过哪些程序却没有作出规定，导致实践中只要检察机关承办人与公安机关承办人沟通衔接好，主诉检察官或科室负责人象征性的签个字，就能撤回移送审查起诉，监督制约严重缺失。
三、当前撤回移送审查起诉存在的弊端分析
事实上，不规范的撤回移送审查起诉存在较多弊端。（一）是不利于被害人和犯罪嫌疑人权利的保障。对证据不足或具有刑诉法第十五条规定不构成犯罪而撤回移送审查起诉的案件检察机关相应的可作存疑或绝对不起诉，根据刑诉法的相关规定，检察机关应当将不起诉决定书送达被不起诉人，有被害人的应送达被害人，被害人如果不服，可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。如果被不起诉人被错误羁押的，还可以不起诉决定书为依据申请国家赔偿。而撤回移送审查起诉这种方式无疑剥夺了被害人和犯罪嫌疑人的上述权利。（二）是公安机关易出现对退回补充侦查案件的"消极侦查"。检察机关退回补充侦查后，公安机关由于存在警力不足、对退回补充侦查持逆反情绪以及在"大不了最后作撤回移送审查起诉处理"思想的影响下，对退回补充侦查的案件所花的精力普遍不足，易出现对退回补充侦查案件的"消极侦查"，加上检察机关对此也没有好的监督渠道和措施，容易使原本补充证据后可以提起公诉的案件因公安机关的"消极侦查"致证据不足而"流产"，不利于打击犯罪。（三）是易造成变相超期羁押。特别是因侦查需要而撤回移送审查起诉的情形，公安机关在侦查期限临近结束时移送审查起诉，稍后又以侦查需要为名撤回移送审查起诉，继续进行侦查，实际上是在规避办案期限，是一种变相超期羁押。（四）是易出现对案件的"降格处理"。由于承办人对撤回移送审查起诉的案件没有进入的程序，如提交检察委员会讨论等，只是承办人自己对事实、证据和法律适用的理解把握，有可能出现偏差，这从提交作存疑不起诉处理的案件最后经检察委员会讨论后提起公诉并作有罪判决的案件占相当大的比例可见一斑。（五）是易出现办案违法违纪等情形。由于对撤回移送审查起诉没有相应的程序制约，缺乏有效的监督，易导致极少数司法人员"法外交情"，出现办案违法违纪情形，对原本可以通过补充完善证据提起公诉的，徇私舞弊故意不补证，或者对有分歧的案件有意提出证据不够充分、不符合起诉条件的意见等等，以帮助犯罪嫌疑人逃避刑事处罚。
四、规范和完善撤回移送审查起诉的建议和意见
笔者认为，当前可以从以下三方面规范和完善撤回移送审查起诉。（一）是要严格依法办案。除了对《人民检察院刑事诉讼规则》规定的对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的两种情形容许撤回移送审查起诉外，对其他情形一概不能撤回移送审查起诉。检察机关在审查起诉时要用足、用好不起诉权，对补充侦查后仍认为证据不足的，应作出存疑不起诉决定；对审查后认为有刑诉法第十五条规定的情形的，应作出绝对不起诉决定，对公安机关因侦查需要等为由要求撤回移送审查起诉的，坚决不予同意，这既是法律的明确要求，也是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要体现。（二）是应出台相关的司法解释对撤回移送审查起诉规定严格的程序。笔者认为，检察机关建议或允许公安机关撤回移送审查起诉应限定下列条件：1、一般应经过两次退回补充侦查，对确实无法补证的，也可经过一次退回补充侦查；2、检察机关建议或同意公安机关撤回移送审查起诉的，应由案件承办人提出具体意见，经科室负责人审查，并经分管检察长签名同意。具有下列情形的，应提交检察委员会讨论决定：（1）公、检两家之间或内部对事实认定、法律适用等问题有分歧且关系到能否定罪起诉的；（2）案情重大、复杂的；（3）社会影响面较大的；（4）其他分管检察长认为应提交讨论的；在司法解释出台前，上级院应及时制定相关规定对撤回移送审查起诉予以规范。（三）是应加强对公安机关撤回移送审查起诉后的监督。对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应监督是否及时撤销案件，是否及时解除强制措施；笔者认为公安机关应在撤回移送审查起诉之日起三日内作出撤销案件及解除强制措施的决定，并自作出上述决定之日起三日内将相关文书送达检察机关备案。对犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，除监督上述内容外，还应督促公安机关抓紧侦查。
一、撤回移送审查起诉现状分析
近年来，撤回移送审查起诉的犯罪嫌疑人数量呈直线上升趋势。据统计，2006年，罗庄区公安机关撤回移送审查起诉的犯罪嫌疑人只有8人，2007年增至14人，2年来公安机关共对22名犯罪嫌疑人撤回移送审查起诉，是同期检察机关作出不起诉决定人数的2.7倍，22名中被批准逮捕的有3名。当前撤回移送审查起诉主要表现为三种形式：（一）是在退回补充侦查过程中公安机关直接撤回移送审查起诉。检察机关退回补充侦查后，公安机关没有新的证据补充，认为现有证据难以构成犯罪，一张函主动撤回移送审查起诉。（二）是检察机关经审查认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或难以构成犯罪，建议公安机关撤回移送审查起诉，此类情形2006年占23.2%。（三）是公安机关因侦查需要等原因撤回移送审查起诉，2006年占14.3%。当前撤回移送审查起诉主要存在三个问题：（一）是撤回移送审查起诉的范围任意扩大。上述撤回移送审查起诉的三种情形中，严格符合《人民检察院刑事诉讼规则》规定情形的，不到10%；九成以上撤回移送审查起诉的犯罪嫌疑人应作不起诉处理；（二）是撤回移送审查起诉的把关不严格。通常检察机关案件承办人与公安机关承办人谈妥后，经主诉检察官签字同意，即可撤回，缺乏严格的审批把关程序；（三）是对撤回移送审查起诉的监督基本空白。上级院基本没有针对撤回移送审查起诉的案件开展过专项监督，本院的案件督查部门即使把该种情形列为督查范围，也因种种原因不能进行有效的督查。
二、撤回移送审查起诉增多的原因分析
为何公检两家对撤回移送审查起诉都"情有独钟"呢？究其原因主要有三个：（一）是受考核机制的影响。首先是受上级院对下级院考核机制的影响。对检察机关作出不起诉决定的，公安机关考核时要扣分，检察机关考核时对捕后作存疑或绝对不诉的也要扣分，而对审查后认为不构成犯罪而由公安机关撤回移送审查起诉的情形，检察机关考核时可以加分，既然公安机关撤回移送审查起诉这种方式既有利于检察考核，又无损公安考核，且双方不伤和气，当然公检两家都乐意接受。其次是受检察机关内部考核机制的影响。对绝对不起诉、存疑不起诉或无罪撤案的，公诉部门承办人考核时可以加分，但若是对批准逮捕的犯罪嫌疑人作绝对或存疑不起诉，侦监部门承办人就要被扣分，为了既能让自己得到利益，又不损害其他同志的利益，当然会选择撤回移送审查起诉这种方式。（二）是能减轻工作量。绝大部分由公安机关撤回移送审查起诉的案件检察机关可以作出不起诉决定，但由于目前很多基层院面临案多人少的矛盾，而一旦作不起诉处理，大多数案件就要提请检委会讨论，承办人要制作提请讨论报告，还要到检委会上汇报，并报上级院批准，制作不起诉决定书，并送达被告人，有被害人的还要送达被害人，公安机关还可能提请复议，这样一来无疑增加了很多工作量，而检察机关一个电话公安机关一张撤回移送审查起诉意见函，则可以省却上述诸多工作量，所以检察机关的案件承办人大多愿意选择公安机关撤回移送审查起诉作为结案方式。（三）是对撤回移送审查起诉缺乏相应的监督制约。《人民检察院刑事诉讼规则》只笼统规定对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的应当退回公安机关，也就是说可以由公安机关撤回移送审查起诉，而对撤回移送审查起诉应经过哪些程序却没有作出规定，导致实践中只要检察机关承办人与公安机关承办人沟通衔接好，主诉检察官或科室负责人象征性的签个字，就能撤回移送审查起诉，监督制约严重缺失。
三、当前撤回移送审查起诉存在的弊端分析
事实上，不规范的撤回移送审查起诉存在较多弊端。（一）是不利于被害人和犯罪嫌疑人权利的保障。对证据不足或具有刑诉法第十五条规定不构成犯罪而撤回移送审查起诉的案件检察机关相应的可作存疑或绝对不起诉，根据刑诉法的相关规定，检察机关应当将不起诉决定书送达被不起诉人，有被害人的应送达被害人，被害人如果不服，可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。如果被不起诉人被错误羁押的，还可以不起诉决定书为依据申请国家赔偿。而撤回移送审查起诉这种方式无疑剥夺了被害人和犯罪嫌疑人的上述权利。（二）是公安机关易出现对退回补充侦查案件的"消极侦查"。检察机关退回补充侦查后，公安机关由于存在警力不足、对退回补充侦查持逆反情绪以及在"大不了最后作撤回移送审查起诉处理"思想的影响下，对退回补充侦查的案件所花的精力普遍不足，易出现对退回补充侦查案件的"消极侦查"，加上检察机关对此也没有好的监督渠道和措施，容易使原本补充证据后可以提起公诉的案件因公安机关的"消极侦查"致证据不足而"流产"，不利于打击犯罪。（三）是易造成变相超期羁押。特别是因侦查需要而撤回移送审查起诉的情形，公安机关在侦查期限临近结束时移送审查起诉，稍后又以侦查需要为名撤回移送审查起诉，继续进行侦查，实际上是在规避办案期限，是一种变相超期羁押。（四）是易出现对案件的"降格处理"。由于承办人对撤回移送审查起诉的案件没有进入的程序，如提交检察委员会讨论等，只是承办人自己对事实、证据和法律适用的理解把握，有可能出现偏差，这从提交作存疑不起诉处理的案件最后经检察委员会讨论后提起公诉并作有罪判决的案件占相当大的比例可见一斑。（五）是易出现办案违法违纪等情形。由于对撤回移送审查起诉没有相应的程序制约，缺乏有效的监督，易导致极少数司法人员"法外交情"，出现办案违法违纪情形，对原本可以通过补充完善证据提起公诉的，徇私舞弊故意不补证，或者对有分歧的案件有意提出证据不够充分、不符合起诉条件的意见等等，以帮助犯罪嫌疑人逃避刑事处罚。
四、规范和完善撤回移送审查起诉的建议和意见
笔者认为，当前可以从以下三方面规范和完善撤回移送审查起诉。（一）是要严格依法办案。除了对《人民检察院刑事诉讼规则》规定的对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的两种情形容许撤回移送审查起诉外，对其他情形一概不能撤回移送审查起诉。检察机关在审查起诉时要用足、用好不起诉权，对补充侦查后仍认为证据不足的，应作出存疑不起诉决定；对审查后认为有刑诉法第十五条规定的情形的，应作出绝对不起诉决定，对公安机关因侦查需要等为由要求撤回移送审查起诉的，坚决不予同意，这既是法律的明确要求，也是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要体现。（二）是应出台相关的司法解释对撤回移送审查起诉规定严格的程序。笔者认为，检察机关建议或允许公安机关撤回移送审查起诉应限定下列条件：1、一般应经过两次退回补充侦查，对确实无法补证的，也可经过一次退回补充侦查；2、检察机关建议或同意公安机关撤回移送审查起诉的，应由案件承办人提出具体意见，经科室负责人审查，并经分管检察长签名同意。具有下列情形的，应提交检察委员会讨论决定：（1）公、检两家之间或内部对事实认定、法律适用等问题有分歧且关系到能否定罪起诉的；（2）案情重大、复杂的；（3）社会影响面较大的；（4）其他分管检察长认为应提交讨论的；在司法解释出台前，上级院应及时制定相关规定对撤回移送审查起诉予以规范。（三）是应加强对公安机关撤回移送审查起诉后的监督。对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应监督是否及时撤销案件，是否及时解除强制措施；笔者认为公安机关应在撤回移送审查起诉之日起三日内作出撤销案件及解除强制措施的决定，并自作出上述决定之日起三日内将相关文书送达检察机关备案。对犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，除监督上述内容外，还应督促公安机关抓紧侦查。