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关键词党内规范性文件 国家法律 环保督察 党政同责
近年来，我国环境问题频发引起了政府部门的重视，为了改善环境，实现“青山绿水也是金山银山”的目标，《环境保护督察方案（试行）》（以下简称“《督察方案》”）的颁布标志着中央环保督察制度的建立。中央环保督察制度主要督察的对象是地方党委和地方政府，是克服“政府失灵”的重要举措。自2015年底开展中央环保督察制度以来成效显著，仅2019年第二轮第一批中央生態环境保护督察共交办群众举报问题约1.89万件，截至2020年1月5日，已办结13319件，阶段办结2748件。中央环保督察制度通过监督党委和政府的工作，在落实政府环境责任方面具有重要的实践意义，但是在制度依据存在一些问题。
中央环保督察依托国家的“专断性权力”，这种“运动型治理”方式虽然能强力推进环保督查工作并在短期内取得效果，但其面临的法治困境，无法保证治理效果的可持续性与制度运作的长久性。中央环保督察制度主要依据的是《督察方案》，《督察方案》是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，根据《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”《督察方案》并不是党内法规，而是党内规范性文件。党内规范性文件的约束对象一般为党员，而督察方案却包括非党员的地方性领导，这种“外溢”现象容易被误解为党内规范性文件效力大于国家法律效力。在我国如《督察方案》的党内规范性文件数量较多，为了避免上述误解现象，亟需对党内规范性文件与国家法律衔接进行研究，推动我国社会主义法律体系建设进程。
在党内规范性文件自身特性方面。党内规范性文件是党内治理的重要依据，是建设法治政党的重要遵循。“治党务必从严，从严必有法度”的治理逻辑，党内规范性文件与党内法规共同构成了治党的“法度”，成为约束党组织和党员的“紧箍咒”，同时也是二者统一于“党内”的逻辑基础。党内法规与党内规范性文件二者既有共性又有特性，二者制定的主体都包括党组织，但是在调整内容上存在差异。党内法规主要调整党内事务，而党内规范性文件所规定的不仅仅是党内事务，还涉及如何执行中央决策部署、推动经济社会发展与保障公众合法利益的事项等“党外”内容，国家法律所规定的范围也囊括以上“党外”内容。对于国家法律已有规定的，党内规范性文件与国家法律存在交叉重叠现象，造成党内规范性文件与国家法律边界模糊，对于国家法律没有规定的，适用党内规范性文件易导致公众对法律的认同感降低，使得公众产生党内规范性文件等同于国家法律的错误意识。
在党政联合发文的实践方面。2013年7月18日，习近平总书记在中央政治局常委会上针对不断发生的重特大事故提出，安全生产要“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。强调了党政同责的重要性，随后中共中央办公厅及国务院办公厅联合发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》对党政同责进行了制度化规定，党政同责制度的提出是为了保护生态环境，落实党委和政府责任，实施效果十分显著，中央环保督察制度是党政同责的重要举措。联合发文形式的党内规范性文件是执政理论及实践的重大创新，对公共事务的管理起到强有力的保证作用，因此，联合发文形式的党内规范性文件的数量将会进一步提高。另外，在深化国家机构改革进程中，党中央逐步将改革的重点从单一的政府建制优转移到党政机构合署合并的方向上来。…在党政合署合并过程中，如《督察方案》之类的联合发文数量将会增加，成为国家党政机构工作的重点。实践证明党政联合发文的党内规范性文件有助于提高行政效率，贯彻落实党政事务。但是随着党政联合发布党内规范性文件行为扩张，党内规范性文件自身缺陷问题将会逐步暴露，除了以上边界不清，法律认同感降低以外，更为紧迫的问题是政府为了减少单独制定法律法规所带来的责任风险，更加愿意选择联合发布党内规范性文件。
从党内规范性文件的自身特性及党政联合发文的实践两个层面来看，党内规范性文件具有整合党政资源，提高党政管理公共事务效率的作用，但是也存在着党内规范性文件与国家法律边界不清，法律认同感降低，逃避责任风险等问题，基于党内规范性文件与国家法律所规定的“党外”事务的重叠性，从党内规范性文件与国家法律衔接入手，有利于解决以上这些问题。
党内规范性文件与国家法律的衔接主要包括两种情形：一是国家法律有规定而党内规范性文件没有相应规定，导致国家法律没有细化规定而无法执行;二是党内文件有相应规定而国家法律没有相应规定。为了应对以上两种情形，需要从以下三个方面实现党内规范性文件与国家法律衔接的路径。
（一）厘定党内规范性文件和国家法律的边界
“纪法分开”是今后党内法规与党内规范性文件制定的一个重要原则。“纪法分开”不仅要保证党内规范性内容与国家法律不重复，还要保证党内规范性文件的内容与国家法律不冲突。厘定党内规范性文件和国家法律的边界，应从以下两个方面进行衔接。一方面，明确党内规范性文件所规制的对象。以中央环保督察制度为例，督察党组织及成员应适用党内规范性文件的规定，督察非党组织成员应适用国家有关法律的规定，而为了减少国家法律的立法负担，可以在环境保护类法律之中规定，“非党组织成员政府领导有违反相应情形应该参照适用《督察方案》规定”的条款，这样既保证了党政同责的实施效果，又能够理清党内规范性文件和国家法律的边界。另一方面，应坚持国家法律效力高于党内规范性文件原则。“党在宪法和法律的范围内活动”是我国宪法的规定，基于此国家法律应高于党内规范性文件，党内规范性文件应在国家法律的框架下进行，党内规范性文件中与国家法律冲突的内容应予以修改或者废除。 （二）制定党内规范性文件合.法性审查制度
《中国共产党党内法规制定条例》中针对党内法规提出了“意见征求”“会议讨论”“中央审定”等程序，但是党内规范性文件却没有这样详细规定。为了使得党内治理法治化，对于党内规范性文件也应广泛征求意见，与立法机关沟通协商，对于国家法律相冲突的党内规范性文件进行及时清理和調整，并且应加大对党内规范性文件制定阶段的合法性审查。党内规范性文件的合法性审查按照制定阶段的不同，分为制定前、制定中、制定后的三个阶段的合法性审查。
党内规范性文件制定前的合法性审查是党内规范性文件与国家法律衔接的起点，在党内规范性文件规划阶段，就应该启动合法性审查，避免党内规范性文件与国家法律存在冲突。《党内法规制定条例》规定了党内法规规划、起草、审批、保障等方面内容，《立法法》对国家法律的立法事宜规定，但是对于党内规范性文件的制定就没有详细的规定，因此针对党内规范性文件的规划须制定相关规定。具体从以下几个方面：第一，党内规范性文件的制定主体应当认真研究提案或者建议，并进行科学论证分析，引入专家评估制度，对于与国家法律存在冲突的提案或建议，不列入党内规范性文件制定规划行列;第二，建立立法主体沟通协商机制，就党内法规的制定目的、主要内容和基本条件等方面进行协商。针对这些方面进行审查，是否符合国家法律的相关规定，与国家法律的立法规划是否存在冲突;第三，党内规范性文件制定规划确定后，应向党组织和党员进行公布。
党内规范性文件制定中的合法性审查是党内规范性文件与国家法律衔接的关键阶段。党内规范性文件制定阶段涉及起草、审批、发布和备案等事项。要在党内规范性文件的制定阶段实现和国家法律的衔接和协调，需解决以下两个方面问题：一方面，通过召开座谈会或者论证会，邀请专家学者进行论证，发布征求意见稿，广泛听取党员和公众的意见避免党内规范性文件与国家法律冲突;另一方面，加强审核批准机关的职责，对党内规范性文件与国家法律相应规定不一致问题，审核机关可以向起草主体提出修改意见，如不采纳修改意见，审核机关可以向批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。
党内规范性文件制定后的合法性审查是指已经实施的党内规范性文件在适用过程中与新颁布的国家法律产生冲突。制定党内规范性文件的主体应当定期对自身制定的党内规范性文件进行实施后评估，发现与国家法律冲突的内容时，应先与国家法律制定主体进行协商沟通，协商沟通不成应及时对相关内容进行调整，从而保证国家法律效力高于党内规范性文件。
（三）探索党内规范性文件向国家法律转化机制
党内规范性文件向国家法律转化是党内规范性文件与国家法律衔接的直接有效途径。党内规范性文件的层级效力低，但实施效果显著，诸如《督察方案》面临督党督政的职责，法律层级较低容易在执行过程中降低国家法律认同感，通过转化机制，将有效的党内规范性文件转化成国家法律，不仅保证了公众对国家法律的认同感，还将行之有效的措施通过“法治化”固定下来，如将中央环保督察制度运动式督察方式，通过国家法律转化规定下来，将运动式督察变为有法可依的常态化督察，将会对生态环境保护起到积极的促进作用。
探索党内规范性文件与国家法律转化机制主要从实体和程序两方面进行。实体方面，党内规范性文件制定机关应对所需转化的内容规制领域进行确定，《督察方案》的主要针对的是生态环境领域，而在生态环境领域法律较多且更新速度较快，党内规范性文件制定主体确定好转化内容后与立法机关进行沟通，结合相关领域的立法规划转化相应的内容，一定程度上节约了立法资源，提高了立法效率。程序方面，我国目前党内法规与国家法律对于党内规范性文件转化为国家法律的程序没有相应的规定，容易导致盲目转化、滞后转化等问题。为了提高转化的质量和效率，降低成本和风险，保证转化后的国家法律内容可行性，应探索一套专门的转化程序，让转化的过程在法治的轨道运行。党内规范性文件制定主体将实施有效的党内规范性文件进行整理，广泛征求党员和党组织意见，拟定转化方案交由立法机关，与立法机关围绕是否能够进行转化与是否有转化的必要性两方面共同协商，协商一致以后，报党员中的人大代表进行提案。
一、问题的提出
近年来，我国环境问题频发引起了政府部门的重视，为了改善环境，实现“青山绿水也是金山银山”的目标，《环境保护督察方案（试行）》（以下简称“《督察方案》”）的颁布标志着中央环保督察制度的建立。中央环保督察制度主要督察的对象是地方党委和地方政府，是克服“政府失灵”的重要举措。自2015年底开展中央环保督察制度以来成效显著，仅2019年第二轮第一批中央生態环境保护督察共交办群众举报问题约1.89万件，截至2020年1月5日，已办结13319件，阶段办结2748件。中央环保督察制度通过监督党委和政府的工作，在落实政府环境责任方面具有重要的实践意义，但是在制度依据存在一些问题。
中央环保督察依托国家的“专断性权力”，这种“运动型治理”方式虽然能强力推进环保督查工作并在短期内取得效果，但其面临的法治困境，无法保证治理效果的可持续性与制度运作的长久性。中央环保督察制度主要依据的是《督察方案》，《督察方案》是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，根据《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”《督察方案》并不是党内法规，而是党内规范性文件。党内规范性文件的约束对象一般为党员，而督察方案却包括非党员的地方性领导，这种“外溢”现象容易被误解为党内规范性文件效力大于国家法律效力。在我国如《督察方案》的党内规范性文件数量较多，为了避免上述误解现象，亟需对党内规范性文件与国家法律衔接进行研究，推动我国社会主义法律体系建设进程。
二、党内规范性文件与国家法律衔接的必要性
在党内规范性文件自身特性方面。党内规范性文件是党内治理的重要依据，是建设法治政党的重要遵循。“治党务必从严，从严必有法度”的治理逻辑，党内规范性文件与党内法规共同构成了治党的“法度”，成为约束党组织和党员的“紧箍咒”，同时也是二者统一于“党内”的逻辑基础。党内法规与党内规范性文件二者既有共性又有特性，二者制定的主体都包括党组织，但是在调整内容上存在差异。党内法规主要调整党内事务，而党内规范性文件所规定的不仅仅是党内事务，还涉及如何执行中央决策部署、推动经济社会发展与保障公众合法利益的事项等“党外”内容，国家法律所规定的范围也囊括以上“党外”内容。对于国家法律已有规定的，党内规范性文件与国家法律存在交叉重叠现象，造成党内规范性文件与国家法律边界模糊，对于国家法律没有规定的，适用党内规范性文件易导致公众对法律的认同感降低，使得公众产生党内规范性文件等同于国家法律的错误意识。
在党政联合发文的实践方面。2013年7月18日，习近平总书记在中央政治局常委会上针对不断发生的重特大事故提出，安全生产要“党政同责、一岗双责、齐抓共管”。强调了党政同责的重要性，随后中共中央办公厅及国务院办公厅联合发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》对党政同责进行了制度化规定，党政同责制度的提出是为了保护生态环境，落实党委和政府责任，实施效果十分显著，中央环保督察制度是党政同责的重要举措。联合发文形式的党内规范性文件是执政理论及实践的重大创新，对公共事务的管理起到强有力的保证作用，因此，联合发文形式的党内规范性文件的数量将会进一步提高。另外，在深化国家机构改革进程中，党中央逐步将改革的重点从单一的政府建制优转移到党政机构合署合并的方向上来。…在党政合署合并过程中，如《督察方案》之类的联合发文数量将会增加，成为国家党政机构工作的重点。实践证明党政联合发文的党内规范性文件有助于提高行政效率，贯彻落实党政事务。但是随着党政联合发布党内规范性文件行为扩张，党内规范性文件自身缺陷问题将会逐步暴露，除了以上边界不清，法律认同感降低以外，更为紧迫的问题是政府为了减少单独制定法律法规所带来的责任风险，更加愿意选择联合发布党内规范性文件。
从党内规范性文件的自身特性及党政联合发文的实践两个层面来看，党内规范性文件具有整合党政资源，提高党政管理公共事务效率的作用，但是也存在着党内规范性文件与国家法律边界不清，法律认同感降低，逃避责任风险等问题，基于党内规范性文件与国家法律所规定的“党外”事务的重叠性，从党内规范性文件与国家法律衔接入手，有利于解决以上这些问题。
三、党内规范性文件与国家法律衔接的实现路径
党内规范性文件与国家法律的衔接主要包括两种情形：一是国家法律有规定而党内规范性文件没有相应规定，导致国家法律没有细化规定而无法执行;二是党内文件有相应规定而国家法律没有相应规定。为了应对以上两种情形，需要从以下三个方面实现党内规范性文件与国家法律衔接的路径。
（一）厘定党内规范性文件和国家法律的边界
“纪法分开”是今后党内法规与党内规范性文件制定的一个重要原则。“纪法分开”不仅要保证党内规范性内容与国家法律不重复，还要保证党内规范性文件的内容与国家法律不冲突。厘定党内规范性文件和国家法律的边界，应从以下两个方面进行衔接。一方面，明确党内规范性文件所规制的对象。以中央环保督察制度为例，督察党组织及成员应适用党内规范性文件的规定，督察非党组织成员应适用国家有关法律的规定，而为了减少国家法律的立法负担，可以在环境保护类法律之中规定，“非党组织成员政府领导有违反相应情形应该参照适用《督察方案》规定”的条款，这样既保证了党政同责的实施效果，又能够理清党内规范性文件和国家法律的边界。另一方面，应坚持国家法律效力高于党内规范性文件原则。“党在宪法和法律的范围内活动”是我国宪法的规定，基于此国家法律应高于党内规范性文件，党内规范性文件应在国家法律的框架下进行，党内规范性文件中与国家法律冲突的内容应予以修改或者废除。 （二）制定党内规范性文件合.法性审查制度
《中国共产党党内法规制定条例》中针对党内法规提出了“意见征求”“会议讨论”“中央审定”等程序，但是党内规范性文件却没有这样详细规定。为了使得党内治理法治化，对于党内规范性文件也应广泛征求意见，与立法机关沟通协商，对于国家法律相冲突的党内规范性文件进行及时清理和調整，并且应加大对党内规范性文件制定阶段的合法性审查。党内规范性文件的合法性审查按照制定阶段的不同，分为制定前、制定中、制定后的三个阶段的合法性审查。
党内规范性文件制定前的合法性审查是党内规范性文件与国家法律衔接的起点，在党内规范性文件规划阶段，就应该启动合法性审查，避免党内规范性文件与国家法律存在冲突。《党内法规制定条例》规定了党内法规规划、起草、审批、保障等方面内容，《立法法》对国家法律的立法事宜规定，但是对于党内规范性文件的制定就没有详细的规定，因此针对党内规范性文件的规划须制定相关规定。具体从以下几个方面：第一，党内规范性文件的制定主体应当认真研究提案或者建议，并进行科学论证分析，引入专家评估制度，对于与国家法律存在冲突的提案或建议，不列入党内规范性文件制定规划行列;第二，建立立法主体沟通协商机制，就党内法规的制定目的、主要内容和基本条件等方面进行协商。针对这些方面进行审查，是否符合国家法律的相关规定，与国家法律的立法规划是否存在冲突;第三，党内规范性文件制定规划确定后，应向党组织和党员进行公布。
党内规范性文件制定中的合法性审查是党内规范性文件与国家法律衔接的关键阶段。党内规范性文件制定阶段涉及起草、审批、发布和备案等事项。要在党内规范性文件的制定阶段实现和国家法律的衔接和协调，需解决以下两个方面问题：一方面，通过召开座谈会或者论证会，邀请专家学者进行论证，发布征求意见稿，广泛听取党员和公众的意见避免党内规范性文件与国家法律冲突;另一方面，加强审核批准机关的职责，对党内规范性文件与国家法律相应规定不一致问题，审核机关可以向起草主体提出修改意见，如不采纳修改意见，审核机关可以向批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。
党内规范性文件制定后的合法性审查是指已经实施的党内规范性文件在适用过程中与新颁布的国家法律产生冲突。制定党内规范性文件的主体应当定期对自身制定的党内规范性文件进行实施后评估，发现与国家法律冲突的内容时，应先与国家法律制定主体进行协商沟通，协商沟通不成应及时对相关内容进行调整，从而保证国家法律效力高于党内规范性文件。
（三）探索党内规范性文件向国家法律转化机制
党内规范性文件向国家法律转化是党内规范性文件与国家法律衔接的直接有效途径。党内规范性文件的层级效力低，但实施效果显著，诸如《督察方案》面临督党督政的职责，法律层级较低容易在执行过程中降低国家法律认同感，通过转化机制，将有效的党内规范性文件转化成国家法律，不仅保证了公众对国家法律的认同感，还将行之有效的措施通过“法治化”固定下来，如将中央环保督察制度运动式督察方式，通过国家法律转化规定下来，将运动式督察变为有法可依的常态化督察，将会对生态环境保护起到积极的促进作用。
探索党内规范性文件与国家法律转化机制主要从实体和程序两方面进行。实体方面，党内规范性文件制定机关应对所需转化的内容规制领域进行确定，《督察方案》的主要针对的是生态环境领域，而在生态环境领域法律较多且更新速度较快，党内规范性文件制定主体确定好转化内容后与立法机关进行沟通，结合相关领域的立法规划转化相应的内容，一定程度上节约了立法资源，提高了立法效率。程序方面，我国目前党内法规与国家法律对于党内规范性文件转化为国家法律的程序没有相应的规定，容易导致盲目转化、滞后转化等问题。为了提高转化的质量和效率，降低成本和风险，保证转化后的国家法律内容可行性，应探索一套专门的转化程序，让转化的过程在法治的轨道运行。党内规范性文件制定主体将实施有效的党内规范性文件进行整理，广泛征求党员和党组织意见，拟定转化方案交由立法机关，与立法机关围绕是否能够进行转化与是否有转化的必要性两方面共同协商，协商一致以后，报党员中的人大代表进行提案。