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北京城管看似简单的人事调整,再度引发了公众对于“城管警察化”的普遍忧虑
对于已经在基层“扫了7年大街”的城管白原来说,这几天北京城管“将由公安代管”的新闻,就像一阵风,没有给他的生活带来任何改变。
他一如往日地和街头的小商小贩、黑摩的、渣土车打着游击战,这些和他斗争了7年的无照摊贩比任何人都更加敏锐地感受着外界的动态,并据此改变他们的求生路径。
7月27日,中共北京市委组织部与市政市容委共同宣布了对新任市城管执法局局长的任命——由市公安局治安管理总队总队长李润华兼任。
同时,北京市城管执法局副局长王连峰介绍,城管执法管理体制或面临调整,将“有很大的变化”,可能“由公安代管,但不是纳入公安队伍”。一时舆论哗然。
然而这一变化在短期内并没有改变白原和小贩们的对峙关系。“小贩都知道这就是拉大旗作虎皮,不能拿他们怎么样,”白原说,“最多只是让公安在联合执法的时候更积极一些。”
2006年8月11日,北京无证小贩崔英杰暴力抗法刺死城管李志强,引发公众和城管内部对于执法手段和方式的反思。4年过去了,城管改革在继续,而强制力缺乏和体制不顺的矛盾非但没有消失,反而愈演愈烈。
“时间久了,游商都知道你什么都做不了,你一暂扣他的物品,他就大喊城管打人了。”白原认为,缺乏执法手段已经把基层城管逼入绝境。
北京市城管执法局副局长王连峰在今年6月的一次公开活动中亦承认“执法手段缺乏”是“行政处罚权相对集中改革”中的主要问题。
在公安治安大队长兼任城管局长这一看似简单的人事调整背后,是几年来北京城管试图在体制上和策略上解决矛盾的重重努力:执法权的扩张、独立地位的争取、人员编制的扩大和换血。
城管警察化?
8年前,白原是一名人民警察。1年后,他成了一名城管,一当就是7年。
巨大的落差曾让他难以接受:每天在大街上扫荡,和小贩只能斗智却不能斗勇,有时说干了唾沫也没用。“说说,他不走我走。”白原笑言自己得有点“阿Q精神”。
这些和“天下安危系于公安一半”的地位实在相去甚远。做了7年城管之后,他越发觉得,光靠这种“君子动口不动手”的办法,是远远不够的。
在“北京城管公安化”的新闻出炉的这些天里,白原认真看了论坛里每一条批评,却一言不发。“都说城管权力大,我们要管的是很多,但哪个是好管的?”
用白原的话来说,城管在诞生之初,就是将工商、市容、环保等部门“最难管的”,针对“弱势群体”的处罚权集中。经过2002年、2004～2005年的两次大规模扩权,北京城管的职权已经从原来的5方面94项行政处罚权发展到14方面共308项行政处罚权。
而这一职权集中的过程,在白原看来,与其说是“相对集中行政处罚权”,不如说是“相对集中社会矛盾”。
几年前,白原在对违规驾驶的渣土车的处罚中曾遭到过一次围攻。他站在渣土车前面,故作镇静,却听到旁边的人毫无顾忌地大喊:“你就开车吧,轧死了他我负责!”
“这时候就得保持沉着冷静,”白原回忆道,“关键时刻就得要拿出玩命的劲来,你要让他们看出你害怕了,那你就悬了。”
对违规渣土车的处罚是他工作的重要部分,而在这些违章行驶者的背后,大都是类似黑恶势力的组织,还有更多时候是面对精明的无照小贩的无奈。白原认为,强制手段的缺乏已经让城管到了无计可施的地步。
之所以无计可施,是因为相对于14方面共308项行政处罚权,现行法律规定城管的直接强制执行权仅为8项(均为强制拆除或清除)。最为关键的是,《行政处罚法》第16条规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。
从这个角度理解,清华大学行政法副教授田思源认为城管内在就有“警察化”的冲动:“执法权的范围扩大,又缺乏强制手段,客观上必然导致强制力的扩张。”然而,这样一种扩张的思路是非常值得警惕的,“城管是站在第一线和最弱势的老百姓直接冲突,它如果有警察权,只会激化这种矛盾,引发和社会更大的冲突。”
冲突,在城管和小贩之间从来是常态。在崔英杰刺死海淀区城管大队副队长李志强之后, 2008年11月27日,北京天安门地区,18岁的少年曹强发小广告时,被两名城管队员追至河边,坠河溺亡。这两起“你死我亡”事件的发生引发了公众质疑城管执法手段的呼声。某种程度上,这些案例既解释了城管警察化的内在动因,也警示着它可怕的后果。
田思源曾经多次参加北京市城管局关于执法权的研讨会,并为他们编写过一部培训教材,他透露:“城管这些年始终在争取警察权。几年前,北京城管就曾经想把这个权力要过来,但是这样就牵涉修改法律,这是不可能的。”
北京城管“退而求其次”之举也并非最近才有,2007年为了整顿即将到来的奥运期间的城市秩序,北京市城管就曾经开展过与公安、工商等部门的“捆绑式”联合执法,宣武公安分局、公安交通支队更是有共10个民警常驻宣武城管大队,参与日常城管执法工作。这一业务协助的关系亦延续至今。而此次公安治安队长兼任城管局长的做法,在中央民族大学教授熊文钊看来,也是一种“试图通过高层协调带动业务协作关系的人事变动”。
然而,即便只是人事变动上的试探之举,已经足以引起公众的巨大反应,多家媒体撰写社论警惕“城管警察化”,关于此事的讨论亦成为网络热词。
对此,田思源旗帜鲜明地反对:“城管的主要任务是服务,警察的主要任务是维稳,城管变警察,绝不是为了服务。”
城管的尴尬时光
在田思源看来,行政执法权的内容过多和手段不足是城管发展的根本限制性矛盾。要走出这一困境,要么在体制上调整,理顺执法权,要么争取强制手段。而其实在公安化的态势之外,北京城管早已在前者的方向上做过努力。
白原的记忆里,北京城管因为体制上的变动而受到如此大的关注,今年绝非第一次。在去年2、3月之间北京的“大部制”机构调整时,城管在第一轮公布方案的机构设置中“消失”,引发坊间传言城管被取消,是最惊心动魄的一次变动。
而在行政法学教授、西城区城管大队对口指导专家熊文钊的记忆中,那反而是北京城管争取机构独立的一次绝好机会。“事实上,北京城管想独立,做了努力,但是市政府那边最终没有给编制序列。”他说。
2009年2月20日,北京市公布了由中共中央、国务院核准的《北京市人民政府机构改革方案》。在这一方案中,没有任何关于城管队伍的表述。北京市城管执法局原本属于市政市容委下属的部门管理机构,然而这次也在方案中的6个部门管理机构中消失。
消息一出,便引发媒体的持续关注和网友的热烈讨论。当时有媒体援引知情人士的话语指出,“改革后城管执法局不再作为部门管理机构存在,但其职能将仍然被保留。”
直到3月19日北京市政府办公厅发布《北京市人民政府关于机构设置的通知》,北京市城管执法局才又一次在部门管理机构中出现。
在这一个月身份不明的尴尬时光里,基层队员们不知内情,议论纷纷。“谁也不知道怎么回事,大家都挺消极的。我是无所谓,下岗了要不就当游商呗。”白原回忆道。关心时事的小贩也更加“嚣张”起来,有的甚至和白原说:“你们别管我了,反正过两天你们也被取缔了。”
而此时,在城管的上层却有着更多的考虑。这一个月正是北京市编制办“三定方案”(定机构,定编制,定职能)的时间。“北京市城管局这边想争取独立,即便作为副厅级单位由市政府直接管理也好。”熊文钊说。
北京市城管执法局自诞生以来,就实行市局隶属市政市容委,区县大队归区县政府直管、受市局业务指导的体制。然而在2002年、2004～2005年两次大规模扩权之后,随着城管行政处罚职能的扩张,客观上增强了对城管局协调上层、指挥下层能力的要求。这一要求内在构成了北京市城管执法局争取独立的动因,而沈阳、西安等城市城管局的成功直属管理,也使得北京城管感觉到独立有其现实可能。
而在当时机构调整以后,也确实多了一个机构序列。然而最终这个序列并没有给北京市城管执法局,而是将建设委员会更名为住房和城乡建设委员会,归市政府组成部门。“在这个三定方案中,还是没有最终明确城管的地位。”熊文钊说。
之所以要争取独立,是为了提高地位,强化行政执法权。王连峰副局长在今年的公开活动中曾表示,由于与相关执法管理部门的关系尚未理顺,协调统一的执法格局尚未形成,制约城管的发展,因此城管在体制上的变动是迟早的事。
北京市城管最终失去了在2009年那一次机构调整中获得独立的机会。在市级层面的独立失败,也阻碍了北京市城管局在编制和区县关系的问题上改革和突破,而后两者,已愈发成为北京市城管在发展上的两大重要制约因素。
城管拆迁队?
北京市城管执法局所面临的尴尬局面不仅仅是在市级机构中的无法独立,更重要的是,市执法局只对局直属的40多人的综合执法大队有直接管理权,而对区县的执法大队只是业务指导关系,没有管理权——而5000多人的区县队伍,才是北京城管的主体。
区县城管大队的人事权和财政权都归于当地政府,其直接后果就是,城管执法大队成为区县政府,甚至镇、街道政府可以任意驱使的力量。“说是拆迁队都是客气了,说鹰爪子、狗腿子的,什么都有。”白原直言。
在今年7月27日,亦庄镇政府组织公安、城管等部门,对一条争议道路进行强拆,引发冲突,造成多人受伤。类似的拆迁行为中,城管总是扮演了先锋的角色,而值得注意的是,在北京市关于城管职权的规定中,只有“拆除违章建筑”一项,“拆迁”并不在其中。
更值得注意的是,在此案中,指挥城管强拆的是根本不具备拆迁主体地位的镇政府。公法研究中心主任余凌云在对亦庄镇政府的行为进行论证后表示,强拆行为“明显违法”,亦庄镇政府只能向有关人民法院申请强制执行,而不能作为拆迁主体自行强拆。
在熊文钊看来,“由于我国的地方自治尚未真正形成,因此城管容易被地方政府利用,产生很多复杂问题”是在所难免的。
要管理这支在地方政府驱使下的城管队伍,北京市城管局显得有些力不从心,而编制上的掣肘进一步加剧了这种矛盾,直接结果就是各个区县都招聘了大量的协管员。
今年4月,23岁的无照水果摊贩赵建华与城管协管员的冲突中,头部两处受伤,经诊断缝合6针。据其本人及亲友称,协管员用砖头、对讲机拍击他的头部致伤。协管员素质相对较低,令城管自己也颇感头疼:“他们不是城管招的,是区县政府自己招的,编制五花八门,他们惹祸,城管也约束不了。”说起协管,白原一肚子怨气。
公安治安队长兼任城管局长,在熊文钊看来,即有“期望在区县上行下效,增强市局权威性”,从而理顺整个体制的考虑,不过,“一个人事变动所能起到的作用终归有限”。
北京市城管局所期待的机构调整一天不能达成,上下关系和编制问题就很难得到解决。熊文钊认为,北京市编制办在这个问题上的悬而未决,正体现了中央在城管问题上的迟疑。
抱团逼宫
同样的看法在王连峰副局长那里得到了印证,在今年6月的公开活动中,他将“改革追求的体制架构还不清晰,改革还未在国家层面取得认同,改革往何处去还不明朗”列为目前行政处罚权集中面临的第一大问题,并分析原因为“国务院法制办、建设部、中央编办等部门对相对集中行政处罚权理解不一致”。
事实上,对于全国各地城管所做的一系列尝试,国务院都未予表态,持观望态度。
2010年3月19日由国家住建部政策研究中心完成的《中国城市管理体制及其运行机制研究》被媒体冠以“大城管”的概念,并已经在广州等地试点一段时间,然而并未见国务院将其在全国推开的意思。
一面是中央层面的迟迟不动,另一面是各地城管从上到下都渴望在全国建立统一的组织和规范。
对于像白原这样的基层队员来说,全国统一的制服和车辆,能给他极大的归属感。而对于全国各地城管局长来说,亦在努力寻找一个“娘家”,即使这个娘家身份暧昧,甚至非法。
2007年,全国的城管仿佛看到了一个娘家——全国城管(执法)局长联席会议。这家机构,是由商人罗亚蒙组织成立。这个联席会议举办了两届,在2009年7月31日受到了南京城管赵阳的实名举报,称联席会议是“未经登记,擅自以社团组织名义进行活动”。而罗的身份是中国城市网的法定代表人。
然而,在举报风波平息一年之后。今年6月29日,新一届的“2010城管执法局长联席会议”在京悄悄召开,39位城管局长还签订了《和谐城管倡议书》。
而城管局长们对联席会议的态度,或许可以用四川省遂宁市城市管理行政执法局党组书记、局长杨顺成在接受媒体采访时的话语来概括:“主要是太想交流了,探讨一下各地城管的有效经验”,所以根本没去考虑罗亚蒙的身份。
2009年的会议交流出了一项成果——会议就国务院法制办发布的《个体工商户条例(征求意见稿)》递交了五条修改意见,明确提出:个体工商户应由工商部门主管,工商部门不能只管收费发照,把问题推给社会,不能让城管背黑锅。此言被视为是全国城管局长们向立法部门的一次集体“逼宫”。
在当年的举报人赵阳看来:“正因为城管目前管理混乱,才出现了罗亚蒙这些咄咄怪事,政府不去规范,反而让商人去规范,一些城管人,竟把罗亚蒙看成城管精神领袖,反映了城管对改变自身境况的强烈要求。”然而,这样的积极并不属于北京,北京市城管局缺席了从2006年以来的每一次联席会议。北京的审慎和中央的迟疑不谋而合。
城管的突围之路
渴望建立统一规范的组织,改变城管的自身境况,北京城管这一次在人事变动上的投石问路也体现了类似的逻辑。不过,回顾过往,北京城管的每一步都似乎走得格外审慎。在全国各地城管局纷纷实现市政府直属、开展“大城管”试点已有多时的情况下,北京市局层面的变革反而落在了后面。
在密切关注各地城管动向的赵阳看来,全国各地城管的不同尝试,因为地域和文化的特点可以分为不同的类型:如淮安、宿迁等中小城市,由于城市规模较小、外来人口不多,出台疏导措施,在国内城管系统有一些声誉;早已实现城管局由市政府直管的沈阳、西安属于内地省会城市,尽管规模大但外来人口不多;如广州、上海等外来人口多、开放程度高的国际化大都市,情况更加复杂,管理难度很大,因而广州实行的“大城管”试点格外引人关注。
北京属于其中情况最为复杂的一个:规模大,外来人口多,国际化大都市,同时又是国家首都,具备特别的政治意义。“北京城管并不认为自己落后,只是因为北京的情况复杂。”熊文钊教授分析道。
事实上,北京的谨慎变革,自有其道理。去年9月,广州市在“大部制”改革中提出在市公安局治安管理支队中设立城市管理特勤大队,配合、协助城市管理执法。广州市城管局局长李廷贵亦大力支持:“有时候事件瞬间就成为暴力抗法,报警来不及了。但在执法过程中如果有城管警察将会事半功倍。”此言一出立即引发公众和媒体的强烈反弹,最终此项方案被副市长苏泽群叫停。
与广州的大力推进、果断叫停相反,北京城管的行动让公众感觉难以捉摸。在7月27日近似于投石问路的新闻出来之后,面对反对居多的舆论,29日,北京市城管执法局网站上挂出了《北京城管目前体制未变》的通告,却并未否认新任局长的任命,也未就“城管由公安代管”的说法做出任何说明。在《中国新闻周刊》记者向北京市城管执法局求证时,对方表示在近段时间内拒绝一切采访。
参加过多次北京市城管局专题研讨的熊文钊教授在向《中国新闻周刊》解读这一变化时,也反复强调,“这只是一个人事变化,并非体制改变。”
相比于市局的谨慎,倒是不具有直接管理权的一些区县,在探索新模式上胆子更大:今年年初,“崇文模式”“顺义模式”所提出的“管理权下放”“联席执法”等概念被媒体冠以“大城管”的解读。
然而,在熊文钊看来,这些模式并不能解决北京城管所面临的根本矛盾:城市化中的流动人口问题。在2010年中国流动人口已经达到2.11亿,且大量流向北京、上海等一线城市,再加上首都的特殊要求,北京城管所面临的问题是古今中外的城市管理中都不曾面对的。
在白原7年前由警察队伍进入城管队伍的时候,北京市城管局才刚刚成立1年,当时所面临的流动人口所带来的游商问题、违建问题在这7年中非但没有解决,反而愈演愈烈。
从公安到城管,白原经历了不适应、不满、不甘心,而到了现在,白原已经真正感觉“寒心了,没有办法了”。
“要取消城管就赶紧,趁我们还能干点别的。要真想把这事干好,就得立法,明确城管的地位、目的、手段,就得捋顺体制。城管是我的饭碗,我希望它健康发展。”白原说。 ★
全世界的“城管”
在世界各国的城市管理工作中,明确设立“城管”建制的,仅有中国一家。在其他国家,城市管理、行政处罚的职能或由相关行政部门承担,或由警察承担,执法的思路、手段也与中国有明显不同。
与中国最为相近的是德国的体制,但后者的权威性更高,并兼具管理和服务职能:在德国,秩序局是警察局之外的主要行政执法部门,相对集中行使规划、卫生、工商等部门的处罚权,其他部门调查发现违法行为,最终都将案卷移送秩序局,由其统一作出处罚决定。除此之外,秩序局还负责居民身份登记、养老与医疗保险、食品监督等食物的管理与服务。
另一种思路则是由警察和法院来行使行政处罚权,代表国家和地区有日本、新加坡、香港。以日本为例,他们的城市管理一方面靠的是国民自觉,另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《轻犯罪法》对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用。轻犯罪行为由警察处理。
欧洲一些国家政府机关在行使中国“城管”职能时的思路亦值得我们借鉴:有“欧洲之都”之誉的比利时首都布鲁塞尔,流动商贩们缴纳的税收、管理费很低,比固定商店少得多,他们可以在规定的街道范围内流动,对无照商贩的处罚相当宽容,许多时候只是警告。布鲁塞尔城管执法的宽松,在于特有的城市管理理念,这就是注重增加城市的“人气”,体现城市的“包容”。
法国的城市管理由警察和宪警依照法律进行。在法国,街头摊贩也要受到政府严管,而摊主们却乐意接受。原因在于,法国小摊证照办理非常便捷,只要符合法规,经营者足不出户,便可办好一切手续。管理部门的工作,就是不断解决被管者遇到的通水、通电、技术培训等公共问题。
法国巴黎的跳蚤市场有百年历史,也经历过脏、乱、差的过程。巴黎市政府对跳蚤市场的管理方法是,将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道,分别辟为举办跳蚤市场的地点。定时、定地、轮流举办,可以避免商贩到处乱跑,也可以方便市民逛此类市场,并请警察和消防队来维持秩序。在管理逐步走向规范化、法制化和现代化的过程中,跳蚤市场不仅没有减少,相反还扩大到了法国各个城镇和村庄,并成为一种文化和旅游的特色。
(沈茜蓉综合整理)
对于已经在基层“扫了7年大街”的城管白原来说,这几天北京城管“将由公安代管”的新闻,就像一阵风,没有给他的生活带来任何改变。
他一如往日地和街头的小商小贩、黑摩的、渣土车打着游击战,这些和他斗争了7年的无照摊贩比任何人都更加敏锐地感受着外界的动态,并据此改变他们的求生路径。
7月27日,中共北京市委组织部与市政市容委共同宣布了对新任市城管执法局局长的任命——由市公安局治安管理总队总队长李润华兼任。
同时,北京市城管执法局副局长王连峰介绍,城管执法管理体制或面临调整,将“有很大的变化”,可能“由公安代管,但不是纳入公安队伍”。一时舆论哗然。
然而这一变化在短期内并没有改变白原和小贩们的对峙关系。“小贩都知道这就是拉大旗作虎皮,不能拿他们怎么样,”白原说,“最多只是让公安在联合执法的时候更积极一些。”
2006年8月11日,北京无证小贩崔英杰暴力抗法刺死城管李志强,引发公众和城管内部对于执法手段和方式的反思。4年过去了,城管改革在继续,而强制力缺乏和体制不顺的矛盾非但没有消失,反而愈演愈烈。
“时间久了,游商都知道你什么都做不了,你一暂扣他的物品,他就大喊城管打人了。”白原认为,缺乏执法手段已经把基层城管逼入绝境。
北京市城管执法局副局长王连峰在今年6月的一次公开活动中亦承认“执法手段缺乏”是“行政处罚权相对集中改革”中的主要问题。
在公安治安大队长兼任城管局长这一看似简单的人事调整背后,是几年来北京城管试图在体制上和策略上解决矛盾的重重努力:执法权的扩张、独立地位的争取、人员编制的扩大和换血。
城管警察化?
8年前,白原是一名人民警察。1年后,他成了一名城管,一当就是7年。
巨大的落差曾让他难以接受:每天在大街上扫荡,和小贩只能斗智却不能斗勇,有时说干了唾沫也没用。“说说,他不走我走。”白原笑言自己得有点“阿Q精神”。
这些和“天下安危系于公安一半”的地位实在相去甚远。做了7年城管之后,他越发觉得,光靠这种“君子动口不动手”的办法,是远远不够的。
在“北京城管公安化”的新闻出炉的这些天里,白原认真看了论坛里每一条批评,却一言不发。“都说城管权力大,我们要管的是很多,但哪个是好管的?”
用白原的话来说,城管在诞生之初,就是将工商、市容、环保等部门“最难管的”,针对“弱势群体”的处罚权集中。经过2002年、2004～2005年的两次大规模扩权,北京城管的职权已经从原来的5方面94项行政处罚权发展到14方面共308项行政处罚权。
而这一职权集中的过程,在白原看来,与其说是“相对集中行政处罚权”,不如说是“相对集中社会矛盾”。
几年前,白原在对违规驾驶的渣土车的处罚中曾遭到过一次围攻。他站在渣土车前面,故作镇静,却听到旁边的人毫无顾忌地大喊:“你就开车吧,轧死了他我负责!”
“这时候就得保持沉着冷静,”白原回忆道,“关键时刻就得要拿出玩命的劲来,你要让他们看出你害怕了,那你就悬了。”
对违规渣土车的处罚是他工作的重要部分,而在这些违章行驶者的背后,大都是类似黑恶势力的组织,还有更多时候是面对精明的无照小贩的无奈。白原认为,强制手段的缺乏已经让城管到了无计可施的地步。
之所以无计可施,是因为相对于14方面共308项行政处罚权,现行法律规定城管的直接强制执行权仅为8项(均为强制拆除或清除)。最为关键的是,《行政处罚法》第16条规定“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。
从这个角度理解,清华大学行政法副教授田思源认为城管内在就有“警察化”的冲动:“执法权的范围扩大,又缺乏强制手段,客观上必然导致强制力的扩张。”然而,这样一种扩张的思路是非常值得警惕的,“城管是站在第一线和最弱势的老百姓直接冲突,它如果有警察权,只会激化这种矛盾,引发和社会更大的冲突。”
冲突,在城管和小贩之间从来是常态。在崔英杰刺死海淀区城管大队副队长李志强之后, 2008年11月27日,北京天安门地区,18岁的少年曹强发小广告时,被两名城管队员追至河边,坠河溺亡。这两起“你死我亡”事件的发生引发了公众质疑城管执法手段的呼声。某种程度上,这些案例既解释了城管警察化的内在动因,也警示着它可怕的后果。
田思源曾经多次参加北京市城管局关于执法权的研讨会,并为他们编写过一部培训教材,他透露:“城管这些年始终在争取警察权。几年前,北京城管就曾经想把这个权力要过来,但是这样就牵涉修改法律,这是不可能的。”
北京城管“退而求其次”之举也并非最近才有,2007年为了整顿即将到来的奥运期间的城市秩序,北京市城管就曾经开展过与公安、工商等部门的“捆绑式”联合执法,宣武公安分局、公安交通支队更是有共10个民警常驻宣武城管大队,参与日常城管执法工作。这一业务协助的关系亦延续至今。而此次公安治安队长兼任城管局长的做法,在中央民族大学教授熊文钊看来,也是一种“试图通过高层协调带动业务协作关系的人事变动”。
然而,即便只是人事变动上的试探之举,已经足以引起公众的巨大反应,多家媒体撰写社论警惕“城管警察化”,关于此事的讨论亦成为网络热词。
对此,田思源旗帜鲜明地反对:“城管的主要任务是服务,警察的主要任务是维稳,城管变警察,绝不是为了服务。”
城管的尴尬时光
在田思源看来,行政执法权的内容过多和手段不足是城管发展的根本限制性矛盾。要走出这一困境,要么在体制上调整,理顺执法权,要么争取强制手段。而其实在公安化的态势之外,北京城管早已在前者的方向上做过努力。
白原的记忆里,北京城管因为体制上的变动而受到如此大的关注,今年绝非第一次。在去年2、3月之间北京的“大部制”机构调整时,城管在第一轮公布方案的机构设置中“消失”,引发坊间传言城管被取消,是最惊心动魄的一次变动。
而在行政法学教授、西城区城管大队对口指导专家熊文钊的记忆中,那反而是北京城管争取机构独立的一次绝好机会。“事实上,北京城管想独立,做了努力,但是市政府那边最终没有给编制序列。”他说。
2009年2月20日,北京市公布了由中共中央、国务院核准的《北京市人民政府机构改革方案》。在这一方案中,没有任何关于城管队伍的表述。北京市城管执法局原本属于市政市容委下属的部门管理机构,然而这次也在方案中的6个部门管理机构中消失。
消息一出,便引发媒体的持续关注和网友的热烈讨论。当时有媒体援引知情人士的话语指出,“改革后城管执法局不再作为部门管理机构存在,但其职能将仍然被保留。”
直到3月19日北京市政府办公厅发布《北京市人民政府关于机构设置的通知》,北京市城管执法局才又一次在部门管理机构中出现。
在这一个月身份不明的尴尬时光里,基层队员们不知内情,议论纷纷。“谁也不知道怎么回事,大家都挺消极的。我是无所谓,下岗了要不就当游商呗。”白原回忆道。关心时事的小贩也更加“嚣张”起来,有的甚至和白原说:“你们别管我了,反正过两天你们也被取缔了。”
而此时,在城管的上层却有着更多的考虑。这一个月正是北京市编制办“三定方案”(定机构,定编制,定职能)的时间。“北京市城管局这边想争取独立,即便作为副厅级单位由市政府直接管理也好。”熊文钊说。
北京市城管执法局自诞生以来,就实行市局隶属市政市容委,区县大队归区县政府直管、受市局业务指导的体制。然而在2002年、2004～2005年两次大规模扩权之后,随着城管行政处罚职能的扩张,客观上增强了对城管局协调上层、指挥下层能力的要求。这一要求内在构成了北京市城管执法局争取独立的动因,而沈阳、西安等城市城管局的成功直属管理,也使得北京城管感觉到独立有其现实可能。
而在当时机构调整以后,也确实多了一个机构序列。然而最终这个序列并没有给北京市城管执法局,而是将建设委员会更名为住房和城乡建设委员会,归市政府组成部门。“在这个三定方案中,还是没有最终明确城管的地位。”熊文钊说。
之所以要争取独立,是为了提高地位,强化行政执法权。王连峰副局长在今年的公开活动中曾表示,由于与相关执法管理部门的关系尚未理顺,协调统一的执法格局尚未形成,制约城管的发展,因此城管在体制上的变动是迟早的事。
北京市城管最终失去了在2009年那一次机构调整中获得独立的机会。在市级层面的独立失败,也阻碍了北京市城管局在编制和区县关系的问题上改革和突破,而后两者,已愈发成为北京市城管在发展上的两大重要制约因素。
城管拆迁队?
北京市城管执法局所面临的尴尬局面不仅仅是在市级机构中的无法独立,更重要的是,市执法局只对局直属的40多人的综合执法大队有直接管理权,而对区县的执法大队只是业务指导关系,没有管理权——而5000多人的区县队伍,才是北京城管的主体。
区县城管大队的人事权和财政权都归于当地政府,其直接后果就是,城管执法大队成为区县政府,甚至镇、街道政府可以任意驱使的力量。“说是拆迁队都是客气了,说鹰爪子、狗腿子的,什么都有。”白原直言。
在今年7月27日,亦庄镇政府组织公安、城管等部门,对一条争议道路进行强拆,引发冲突,造成多人受伤。类似的拆迁行为中,城管总是扮演了先锋的角色,而值得注意的是,在北京市关于城管职权的规定中,只有“拆除违章建筑”一项,“拆迁”并不在其中。
更值得注意的是,在此案中,指挥城管强拆的是根本不具备拆迁主体地位的镇政府。公法研究中心主任余凌云在对亦庄镇政府的行为进行论证后表示,强拆行为“明显违法”,亦庄镇政府只能向有关人民法院申请强制执行,而不能作为拆迁主体自行强拆。
在熊文钊看来,“由于我国的地方自治尚未真正形成,因此城管容易被地方政府利用,产生很多复杂问题”是在所难免的。
要管理这支在地方政府驱使下的城管队伍,北京市城管局显得有些力不从心,而编制上的掣肘进一步加剧了这种矛盾,直接结果就是各个区县都招聘了大量的协管员。
今年4月,23岁的无照水果摊贩赵建华与城管协管员的冲突中,头部两处受伤,经诊断缝合6针。据其本人及亲友称,协管员用砖头、对讲机拍击他的头部致伤。协管员素质相对较低,令城管自己也颇感头疼:“他们不是城管招的,是区县政府自己招的,编制五花八门,他们惹祸,城管也约束不了。”说起协管,白原一肚子怨气。
公安治安队长兼任城管局长,在熊文钊看来,即有“期望在区县上行下效,增强市局权威性”,从而理顺整个体制的考虑,不过,“一个人事变动所能起到的作用终归有限”。
北京市城管局所期待的机构调整一天不能达成,上下关系和编制问题就很难得到解决。熊文钊认为,北京市编制办在这个问题上的悬而未决,正体现了中央在城管问题上的迟疑。
抱团逼宫
同样的看法在王连峰副局长那里得到了印证,在今年6月的公开活动中,他将“改革追求的体制架构还不清晰,改革还未在国家层面取得认同,改革往何处去还不明朗”列为目前行政处罚权集中面临的第一大问题,并分析原因为“国务院法制办、建设部、中央编办等部门对相对集中行政处罚权理解不一致”。
事实上,对于全国各地城管所做的一系列尝试,国务院都未予表态,持观望态度。
2010年3月19日由国家住建部政策研究中心完成的《中国城市管理体制及其运行机制研究》被媒体冠以“大城管”的概念,并已经在广州等地试点一段时间,然而并未见国务院将其在全国推开的意思。
一面是中央层面的迟迟不动,另一面是各地城管从上到下都渴望在全国建立统一的组织和规范。
对于像白原这样的基层队员来说,全国统一的制服和车辆,能给他极大的归属感。而对于全国各地城管局长来说,亦在努力寻找一个“娘家”,即使这个娘家身份暧昧,甚至非法。
2007年,全国的城管仿佛看到了一个娘家——全国城管(执法)局长联席会议。这家机构,是由商人罗亚蒙组织成立。这个联席会议举办了两届,在2009年7月31日受到了南京城管赵阳的实名举报,称联席会议是“未经登记,擅自以社团组织名义进行活动”。而罗的身份是中国城市网的法定代表人。
然而,在举报风波平息一年之后。今年6月29日,新一届的“2010城管执法局长联席会议”在京悄悄召开,39位城管局长还签订了《和谐城管倡议书》。
而城管局长们对联席会议的态度,或许可以用四川省遂宁市城市管理行政执法局党组书记、局长杨顺成在接受媒体采访时的话语来概括:“主要是太想交流了,探讨一下各地城管的有效经验”,所以根本没去考虑罗亚蒙的身份。
2009年的会议交流出了一项成果——会议就国务院法制办发布的《个体工商户条例(征求意见稿)》递交了五条修改意见,明确提出:个体工商户应由工商部门主管,工商部门不能只管收费发照,把问题推给社会,不能让城管背黑锅。此言被视为是全国城管局长们向立法部门的一次集体“逼宫”。
在当年的举报人赵阳看来:“正因为城管目前管理混乱,才出现了罗亚蒙这些咄咄怪事,政府不去规范,反而让商人去规范,一些城管人,竟把罗亚蒙看成城管精神领袖,反映了城管对改变自身境况的强烈要求。”然而,这样的积极并不属于北京,北京市城管局缺席了从2006年以来的每一次联席会议。北京的审慎和中央的迟疑不谋而合。
城管的突围之路
渴望建立统一规范的组织,改变城管的自身境况,北京城管这一次在人事变动上的投石问路也体现了类似的逻辑。不过,回顾过往,北京城管的每一步都似乎走得格外审慎。在全国各地城管局纷纷实现市政府直属、开展“大城管”试点已有多时的情况下,北京市局层面的变革反而落在了后面。
在密切关注各地城管动向的赵阳看来,全国各地城管的不同尝试,因为地域和文化的特点可以分为不同的类型:如淮安、宿迁等中小城市,由于城市规模较小、外来人口不多,出台疏导措施,在国内城管系统有一些声誉;早已实现城管局由市政府直管的沈阳、西安属于内地省会城市,尽管规模大但外来人口不多;如广州、上海等外来人口多、开放程度高的国际化大都市,情况更加复杂,管理难度很大,因而广州实行的“大城管”试点格外引人关注。
北京属于其中情况最为复杂的一个:规模大,外来人口多,国际化大都市,同时又是国家首都,具备特别的政治意义。“北京城管并不认为自己落后,只是因为北京的情况复杂。”熊文钊教授分析道。
事实上,北京的谨慎变革,自有其道理。去年9月,广州市在“大部制”改革中提出在市公安局治安管理支队中设立城市管理特勤大队,配合、协助城市管理执法。广州市城管局局长李廷贵亦大力支持:“有时候事件瞬间就成为暴力抗法,报警来不及了。但在执法过程中如果有城管警察将会事半功倍。”此言一出立即引发公众和媒体的强烈反弹,最终此项方案被副市长苏泽群叫停。
与广州的大力推进、果断叫停相反,北京城管的行动让公众感觉难以捉摸。在7月27日近似于投石问路的新闻出来之后,面对反对居多的舆论,29日,北京市城管执法局网站上挂出了《北京城管目前体制未变》的通告,却并未否认新任局长的任命,也未就“城管由公安代管”的说法做出任何说明。在《中国新闻周刊》记者向北京市城管执法局求证时,对方表示在近段时间内拒绝一切采访。
参加过多次北京市城管局专题研讨的熊文钊教授在向《中国新闻周刊》解读这一变化时,也反复强调,“这只是一个人事变化,并非体制改变。”
相比于市局的谨慎,倒是不具有直接管理权的一些区县,在探索新模式上胆子更大:今年年初,“崇文模式”“顺义模式”所提出的“管理权下放”“联席执法”等概念被媒体冠以“大城管”的解读。
然而,在熊文钊看来,这些模式并不能解决北京城管所面临的根本矛盾:城市化中的流动人口问题。在2010年中国流动人口已经达到2.11亿,且大量流向北京、上海等一线城市,再加上首都的特殊要求,北京城管所面临的问题是古今中外的城市管理中都不曾面对的。
在白原7年前由警察队伍进入城管队伍的时候,北京市城管局才刚刚成立1年,当时所面临的流动人口所带来的游商问题、违建问题在这7年中非但没有解决,反而愈演愈烈。
从公安到城管,白原经历了不适应、不满、不甘心,而到了现在,白原已经真正感觉“寒心了,没有办法了”。
“要取消城管就赶紧,趁我们还能干点别的。要真想把这事干好,就得立法,明确城管的地位、目的、手段,就得捋顺体制。城管是我的饭碗,我希望它健康发展。”白原说。 ★
全世界的“城管”
在世界各国的城市管理工作中,明确设立“城管”建制的,仅有中国一家。在其他国家,城市管理、行政处罚的职能或由相关行政部门承担,或由警察承担,执法的思路、手段也与中国有明显不同。
与中国最为相近的是德国的体制,但后者的权威性更高,并兼具管理和服务职能:在德国,秩序局是警察局之外的主要行政执法部门,相对集中行使规划、卫生、工商等部门的处罚权,其他部门调查发现违法行为,最终都将案卷移送秩序局,由其统一作出处罚决定。除此之外,秩序局还负责居民身份登记、养老与医疗保险、食品监督等食物的管理与服务。
另一种思路则是由警察和法院来行使行政处罚权,代表国家和地区有日本、新加坡、香港。以日本为例,他们的城市管理一方面靠的是国民自觉,另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。日本的《轻犯罪法》对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用。轻犯罪行为由警察处理。
欧洲一些国家政府机关在行使中国“城管”职能时的思路亦值得我们借鉴:有“欧洲之都”之誉的比利时首都布鲁塞尔,流动商贩们缴纳的税收、管理费很低,比固定商店少得多,他们可以在规定的街道范围内流动,对无照商贩的处罚相当宽容,许多时候只是警告。布鲁塞尔城管执法的宽松,在于特有的城市管理理念,这就是注重增加城市的“人气”,体现城市的“包容”。
法国的城市管理由警察和宪警依照法律进行。在法国,街头摊贩也要受到政府严管,而摊主们却乐意接受。原因在于,法国小摊证照办理非常便捷,只要符合法规,经营者足不出户,便可办好一切手续。管理部门的工作,就是不断解决被管者遇到的通水、通电、技术培训等公共问题。
法国巴黎的跳蚤市场有百年历史,也经历过脏、乱、差的过程。巴黎市政府对跳蚤市场的管理方法是,将巴黎市区接近环城路的各个城门附近的街道,分别辟为举办跳蚤市场的地点。定时、定地、轮流举办,可以避免商贩到处乱跑,也可以方便市民逛此类市场,并请警察和消防队来维持秩序。在管理逐步走向规范化、法制化和现代化的过程中,跳蚤市场不仅没有减少,相反还扩大到了法国各个城镇和村庄,并成为一种文化和旅游的特色。
(沈茜蓉综合整理)