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摘 要： 社区治理是国家治理体系中最基础的组成要素，也是打造共建共治共享的社会治理格局的关键环节。要进一步发挥社区治理在新时代治理能力现代化过程中的作用，就需要建设一支适应新形势、新要求，有能力、敢担当的社区工作者队伍。为进一步提高社区治理水平，促进铜陵社区工作者队伍建设，必须提高队伍专业素质和职业素养、完善队伍的综合培训机制、注重队伍的激励制度建设、构建配套的绩效考评体系、规范社区工作的职能定位。
关键词： 城市社区; 社区治理; 社区工作者
中图分类号： F038.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.009
2017年党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并要求不断“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。社区是城市的细胞，是城市最基层的组织。社区工作者作为执政的“神经末梢”，其治理社区的能力与水平不仅影响到能否将党和国家治理意图全面落到实处，能否提供让人民群众满意的服务，更是形成良好的政社关系的关键“粘合剂”。随着经济社会的发展和进步，我国城镇化发展的进程日益加速。在加速过程中，社区的发展出现了更为复杂的情况，比如社区居民人口不断增加、社区人口结构愈加复杂化等。这些日益复杂的情况和变化一方面对城市社区治理工作提出了新的挑战，另一方面也对直接从事社区治理的社区工作者提出了更高更嚴的新要求。笔者通过对城市社区工作者的概念界定，影响铜陵市TG区社区工作者功能发挥的制约因素入手，有针对性地提出如何建设一支高素质、专业化的人才队伍，以更好地发挥社区工作者的功能和作用，满足城市社区治理的新要求。
一、城市社区和社区工作者概述
（一）城市社区和社区工作者概念
社区是一个城市治理的基本单位，也是一个城市开展各项工作的落脚点。[1] 费孝通先生是我国最早将社区作为分析社会组织和制度的基本单元的学者，他认中国社区有着自己独特的构成样态及组织功能。[2] 随着经济发展和科技的进步，城镇化进程的快速发展，国家—社会关系从计划经济时代的管控阶段逐步迈向市场经济时代的多元治理阶段，最初以普通街道居民区、单位大院社区和农村社区为主的传统社区模式已然发生改变。我国社会正在从熟人社会转变为陌生人社会，各类新型社区类型及相应的新型邻里关系不断涌现，比如各类商品房小区、回迁房和房改房小区以及新型农村社区等。新的城市社区已然是现代社会治理的主要对象。就行政体系而言，民政部早在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，城市社区是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。结合近些年学者对城市社区的研究，笔者所指的城市社区为：在一定省、市地域范围内，建立在城市规划基础上的、有着共同的公共利益诉求和需要的人们相互交往而形成的、有较为一致认同感的社会生活共同体。
社区工作者是我国社区建设过程中出现的一个新名词，是社会工作者的重要组成部分。[3] 城市社区工作者在社区治理过程中，既是党和国家政策和理念的传达和宣传者，更是社区共建单位和社区居民服务的践行者。就城市社区工作者的界定而言，国外研究通常认为其是“双专业化”的社会工作者，一方面具他们有着专业化的社工教育背景，另一方面他们拥有专业化的工作执照。社区工作者受雇于社会福利服务机构，他们在社区范围内开展工作，以社区发展及居民需求的满足为工作目标。[4] 鉴于中外历史渊源和社会发展阶段的不同，国外的定义并不适用于我国对社区工作者的界定和研究。目前我国对社区工作者的研究内容虽各有侧重，但在定义社区工作者时不同的研究也是存在一致性的。首先，社区工作者是社会工作者的组成部分。社区工作者是社区社会工作者的简称，它的外延要小于社会工作者。其次，社区工作者有广义和狭义之分。广义的社区工作者是指从事社区建设和服务的所有专职和兼职人员。如宋豪（2018）在其研究中指出，社区工作队伍包括以下几类：一是社区专职工作者， 如书记、主任和其他专职人员;二是由街道招聘后委托第三方人力资源公司予以聘用的工作人员，如治安义务巡防队、流动人口协管员等;三是由相关部门直接管理指派到社区从事相关工作的人员，比如法律咨询、社区矫正工作者和禁毒工作者等。[5] 他认为这些专职工作人员和志愿者队伍， 都为社区建设和社区事业贡献出了力量， 都属于社区工作队伍中的一员。狭义的社区工作者指的是社区居民委员会工作人员，如郭圣莉、 张良（2018）认为以提供社区服务、促进社区发展为主要职业的专职工作人员是现代社会治理中的社区工作者。[6] 李敏（2008）认为社区居委会所有成员，无论是社区党组织书记与副书记，还是社区居委会主任与副主任，抑或是党务工作者等都是社区工作者。[7]笔者所研究的社区工作者就是狭义层面上的社区工作者。
（二）社区工作者在社区治理中的功能定位
社区工作者的功能定位是指对其在实际社会工作中，按照职业的规范和要求，对自身工作的专业认知。[8] 社区工作者是社区治理工作的践行者，其在社区发展过程中的角色扮演情况直接决定着社区治理工作的功能和成效，也影响着社区发展目标的实现。罗斯（Murray Ross）认为社区工作者是引导者、促成者、治疗者，通过帮助居民选择发展目标和决定需要、鼓励参与社区发展、缓和社区矛盾与冲突、消除社区紧张以及调和社区结构等方式来实现其功能发挥。[9] 隋玉杰指出社区工作者承担了促进者、中介者、服务者、调查设计者、合法权益维护者和宣传者六种角色。[9] 总体说来，社区工作者的角色和功能在社区发展的不同阶段和不同问题方面呈现多元化趋势。结合对以上研究的梳理，社区工作者的具体功能和作用可概括为以下三种： 一是社区治理的践行者。社区工作者是基层治理的实践者，政府部门的各项工作，无论是政策宣传还是政策的执行和落实，都需要社区工作者作为治理主体来完成。有关调研显示，社区居委会的实际工作内容有十大类 110 余项[10]，这百多项工作的落实都需要社区工作者来具体执行。
二是社区居民的服务者。社区工作者根据居民需要和偏好提供公共产品和公共服务;同时根据社区资源情况，提供多元化的服务项目，满足社区发展需求。
三是社区发展的协调者。社区在政府和居民之间的中介作用决定了社区工作者是社区与外界、社区之间、社区内部群体之间的沟通者和协调者。通过承担这种媒介角色，社区工作者向基层政府反馈居民意见和建议，获得群众对政府的认可和支持，形成政社联动，共同推进社区发展和社区治理。
二、制约社区工作者队伍功能发挥的影响要素分析
（一）铜陵市社区工作者概况
铜陵市现辖三区一县，总人数171.2万人。铜陵市社区工作者1331人，其中TG区社区工作者846人，占社区工作者总人数63.56%。TG区是铜陵市的政治、经济、文化和商业中心，其社区工作者的学历层次和专业水平目前在铜陵市所辖三区一县中较为领先。选取TG区作为该市社区工作者研究的样本对象，是基于该区在全市的政治经济地位，以及社区工作者人数在全市占比中高于半数，具有一定的代表性。为了充分了解TG区社区工作者现状，本次调研采用了3种调查分析方式。一是发放纸质、电子问卷。主要发放对象为社区工作者、社区居民等。问卷发放是纸质版和电子版同时推进，本次调研共发出问卷450份，收回有效问卷408份。二是召开座谈会。为了调查更具代表性，本次实证研究选取了不同规模的5个直管社区，分别召开座谈会了解其社区工作者实况。三是个别访谈。个别访谈分别对社区工作者和社区居民进行了无记名访谈，总频次为43人次。
2018-2019年，铜陵根据市委市政府《关于深化社区改革的指导意见》、《关于印发建设专业化社区工作者队伍的实施办法的通知》等文件精神，以深化社区改革为抓手，在推动和发展专业社区工作者队伍建设的实践层面进行了探索。经过近几年的努力，全市社区工作者整体素质有所提升，但与社区治理体系和能力现代化的目标相比，还存在一定差距，影响社区工作者队伍功能发挥的制约因素仍然存在。
（二）制约社区工作者队伍功能发挥的影响要素分析
1. 队伍结构不够优化。社区工作者队伍的结构关系到这支队伍的生命力和执行力。近几年，铜陵通过各种招录招考，越来越多大学生进入社区工作岗位，为社区治理带来了活力和朝气。目前铜陵社区工作者队伍的整体结构与过去相比，年轻化优势有所显现。
但从调查数据和访谈情况来看，TG区社区工作者队伍的结构性问题仍然存在：一是性别结构有待改善。本次调查显示，女性在社区工作者中的占比高达79.11%，特别是基层网格管理人员，很少有男性出现。女性社区工作者在面向群众做好社区服务工作中具备细心耐心等优点，但在一些特殊时段和特殊性质的工作中，显得力所不及，这严重制约着社区工作者的执行力。二是稳定性不足。40岁以下社区工作者占总人数的47.3%，给社区工作者队伍带来了活力。但受社会地位和福利待遇等因素影响，社区工作者队伍流动性较大，很多招考进来的学历较高的社区工作者只是把社区工作当跳板。调研发现，4个区直管社区近两年有11人离开社区工作者岗位。这严重影响了社区工作的稳定性和延续性。
2. 专业化水平不高。社区工作者在城市管理和社会发展中扮演着越来越重要的角色，以往以居委会成员为主的社区工作者队伍已经无法适应新形势，只有以专业知识和专业能力为基础开展社区治理和服务才能承载新型社区的建设任务。这就要求社区工作者具备相关的教育背景和专业素养。但如表一所示，TG区社区工作者中仅有32.67%的人是社会工作专业或相关专业毕业。根据学者测算，我国2050年初步实现现代化之时，城市化率将达到70%～80%，这意味着我国的每年约有1000万～1200万人口从乡村转移到城市。巨大的人口迁移，将带来居住、就业、生活方式和消费方式的深刻变化，这必然需要更多直接为这些居民提供服务的社会工作人才的参与。但该市持证社工共275人，仅占总数的20.19%，主要是初级和中级社工师，高级社工师人数尚未破零。专业化水平不高，专业素养与现实差距较大，这必然會对铜陵进一步深化社区改革、实现社区治理现代化目标产生影响。
3. 薪酬待遇总体水平偏低。TG区社区工作者的职业身份主要包括以下三大类：一是行政、参公编制人员，主要集中在社区两委班子成员中;二是事业编制及参照事业管理的聘用人员，主要是退役士兵安置人员;三是基层特岗人员和聘用人员。在调查中，这三类人员占总数分别为5.7%、9.2%、85.1%。在占主体的聘用人员中，其工作人员月均收入大约在2000-3000元之间，总体水平较低。中央在《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中明确指出，社区居民委员会成员、社区专职工作人员的报酬原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。安徽省2017年在岗职工月平均工资为5423元（来源：省统计局），远高于社区工作者薪酬水平。调查数据显示，占总数69%的社区工作者对薪酬感觉不满意，其中选择“不满意”的人数为33%，选择“非常不满意”的人数为36%，整体满意度较低。而薪酬水平的高低，一方面影响到社会对社区工作者岗位的肯定和认可，从而对社区工作者发展前景产生影响;另一方面也关系到社区工作者的自我身份认同，进而对其工作积极性和创造性产生影响。
4.任务重压力大。城镇化和城市建设速度的加快，给社区治理工作带来了新的挑战。2016年铜陵迎来了新一轮行政区划调整。城区总人口和流动人口不断增加，社区人口结构变化日益复杂化，这些新情况使得基层的社区治理和服务工作量不断加大。与此同时，社区除了履行自身的社区治理和服务工作外，也不断在承接体制改革中的部分政府职能。社区工作者各种常规性工作和临时性工作量大规模增加。目前，铜陵市社区工作者一般都实行AB岗制度，即社区工作者一方面承担了作为A岗的诸如计生、社保、民政等社会公共服务体系性质工作，以及经管、党建、文明创建、综合治理等行政性工作，同时还承担了B岗的网格化管理工作任务。社区工作者往往疲于应付上级部门布置的各类行政任务，根据调研数据显示，社区工作者认为职业压力来源于多方面，前三项压力来源包括“事务繁杂，劳动强度大”、“福利待遇与付出不成正比”、“职业晋升空间小”。“事务繁杂，劳动强度大”是社区工作者在实际工作中感受到的最深的职业压力来源。在一定程度上，纷繁复杂的事务性工作不仅影响了社区工作者的专业性，处理事务性工作的时间和精力消耗也降低了社区工作者服务社区居民的有效性。 5. 成长通道不够顺畅。一是培训机制不够完善。目前，社区工作人员的工作能力获取主要靠传统的传、帮、带形式，获取工作能力的主要目的也是完成上级指定任务，所接受的培训也仅限于为完成任务所必须接受的业务指导，而缺少了诸如群众工作能力、应变协调能力、开拓创新能力等综合性培训。二是交流机制不够完善。社区工作人员固定化，一般只能在本社区内部流动，即便如此，在社区内部也极少轮岗。三是职称激励机制不够完善。调查显示，TG区获得初级和中级社会工作者证书的人员每月工资仅增加50元和100元，而安徽省内其他城市，如宣城对获得初级和中级社会工作者证书的人员每月工资分别增加200元、300元。在职称激励方面还存在一定差距。同时，缺乏其他有效手段激励社区工作人员进一步加强学习，提升自身职业能力等级。四是晋升和发展机制不够完善。参照企业分类，社区工作者队伍基本可分为管理层、中层和基层三大类，分别对应社区书记、居委会主任和一般工作人员。从图1中对社区工作者晋升预期的分析可以看出社区工作者中层和基层存在发展瓶颈：一是社区工作人员的职务晋升存在天花板。社区的中层管理人员事情多、责任大、职务待遇低，一般社区工作人员晋升到中层领导的动力不强;二是社区中层干部晋升希望渺茫。社区一般只有主要领导属公务员或者事业编制身份，社区中层及其他人员多为聘用人员身份，因此社区中层和其他人员受身份限制，晋升可能性较低。虽然铜陵市2019年出台了《关于印发建设专业化社区工作者队伍的实施办法的通知》等相关文件，在公务员和事业单位招考中对社区干部有一定的政策倾斜，但截至2019年7月仅有2个社区党委书记走上更高的工作岗位，对社区工作者中层和基层的工作积极性造成一定影响。
三、促进城市社区工作者队伍建设的路径分析
（一）提高队伍专业素质和职业素养
建立严格的招考和选拔机制来规范社区工作者队伍的“入口”。在招考中，以专业为主、年龄梯次、优势互补为原则，优先录用铜陵市社区治理工作中较为紧缺的、有较强专业性的大学毕业生，以及已经具有社会工作职业资格证书或国家认定的各类专业技能证书的专业人才，充实铜陵市社区工作者队伍，提升专业化服务水平，助力社区高质量发展。
建立完善的职业发展体系来推进职业化队伍的发展。山东、上海、天津、宿迁等省市根据社区工作者的岗位职责、社区工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，确立社区正职、副职和工作人员三类岗位共十八级的等级序列，形成了较为完整的职业发展体系。完善的职业发展体系有助于激发工作热情，从而提升社区工作者的专业水平和职业素养。铜陵可以结合这些先进地区的经验做法，召集相关部门召开专项会议，探索适合本市社区工作者职业化发展的道路。
（二）完善队伍的综合培训机制
一是完善培训体系。有专业、懂管理、会服务，这是新形势下社区治理工作对社区工作者提出的新要求。要提升能力和水平，培训体系就要不断完善。目前铜陵可以在全市推广以党建工作培训和业务工作培训为内容的“双育”模式，建立全员培训、骨干培训、专业培训相结合的市、区、社区三级社区工作者综合培训体系。二是拓展培训渠道。区别专业性和事务性学习教育，自主创建更为系统的培训体系，激励和引导社区工作者主动参加各类专业性学习和教育培训。依托铜陵市委党校、铜陵学院等院校的师资力量建立社区工作者培训基地。三是明确培训重点。社区工作者是与社区居民直接面对面的群体，因此明确社区工作者能力培训重点有助于两者之间的沟通和信任。以群众工作方法、沟通与协调能力建设、应变与应急能力提升作为社区工作者培训内容重点，着力打造一支符合社区治理新要求的社区工作者队伍，提升管理和服务水平。
（三）注重队伍的激励制度建设
一是业务荣誉激励。参考其他行业标准，尝试将社区工作者的职称评定工作纳入整个行业职称评定体系，形成更为专业的社区工作者职称评定制度。建立社区工作者职称评定机制，将社区工作者的专业职称评定工作纳入行业职称评定序列;定期表彰一批先进的社区工作者，树立社区工作者良好形象，做好舆论宣传工作，提升社区工作者的社会认同度和自我认同度。二是经济激励。建立健全经费保障机制。贯彻落实省市文件关于社区工作者工资待遇不低于全市职工平均工资的精神，切实保障和提高社区工作者薪酬待遇水平。以科学分配为关键，不断提高社区工作者报酬待遇，建立完善社区工作者基本工資和津补贴的增长机制，根据取得的社工证情况、行政岗位、职称情况、工龄等，适当拉开收入差距，激励广大社区工作者的上进心，政府绩效奖励面向社区工作者全覆盖，提高社工的社会认同感和工作积极性。三是政治激励。建立完善社区工作者的成长机制，打破社区工作者职业晋升“天花板”，仿照“三类人”进班子制度，坚持“德才兼备、以德为先”，对长期服务基层、埋头干事、敢于担当、群众公认的优秀社区党委领导干部要给予提拔，对工作能力强、政治素质高的部门负责人给予晋升机会。进一步提升公务员、事业单位招考社区干部的优惠幅度和加分力度，让社区工作者感到有上升空间。
（四）构建配套的绩效考评体系
一是真正落实试用期制度，试用期结束不合格者“下”。二是制定完善的绩效考核制度，每年对社区干部从“德” “才”两方面进行考核，让不称职者“下”，让有能力者脱颖而出。完善上级考核与同级评议、群众评议相结合、日常考核与年终考核相结合、业务考核与综合考核相结合的考评办法，将考评结果作为公务员、事业单位面向社区干部招考的优惠加分依据，以此推动社区工作岗位选配有“为”的优秀社区工作者，确保有“为”者有其“位”。三是健全监督机制，建立对群众投诉多、满意度差的社区工作人员进行红、黄、黑牌提醒制度，构建“能上能下”“能进能出”的选人用人机制。
（五）规范社区工作的职能定位
哈佛大学普特南指出，培育社区社会资本需要具备三个条件：信任、规范和网络。[11]一个良性发展的和谐社区，各个主体之间是具备彼此信任基础的。但在现实的社区工作中，社区承担过多行政事务，导致社区工作者没有时间和精力走入居民生活，建立彼此信任的感情联系。因此，必须进一步规范社区职能，深化社区去“行政化”改革，回收政府行政性事务。可以借鉴和学习一线城市社区公共服务“整体外包”改革，为社区“松绑”。对涉及城市评选评比表彰的各类创建活动进行集中清理，优化改进各种督查考核和调研活动，不干扰基层正常工作。为社区减负，让社区工作者有时间走入居民家，将工作重心转移到为居民服务上，让社区工作者走进家庭、融入群众、精准定位、跟踪服务。深化社区改革，积极推动基层行政管理体制改革，通过聚焦社区居民自治和提升社区工作者服务水平，来进一步做细做深社区“扁平化”、“网格化”服务管理，强化社区的社会治理和公共服务职能。
关键词： 城市社区; 社区治理; 社区工作者
中图分类号： F038.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.009
2017年党的十九大报告明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并要求不断“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。社区是城市的细胞，是城市最基层的组织。社区工作者作为执政的“神经末梢”，其治理社区的能力与水平不仅影响到能否将党和国家治理意图全面落到实处，能否提供让人民群众满意的服务，更是形成良好的政社关系的关键“粘合剂”。随着经济社会的发展和进步，我国城镇化发展的进程日益加速。在加速过程中，社区的发展出现了更为复杂的情况，比如社区居民人口不断增加、社区人口结构愈加复杂化等。这些日益复杂的情况和变化一方面对城市社区治理工作提出了新的挑战，另一方面也对直接从事社区治理的社区工作者提出了更高更嚴的新要求。笔者通过对城市社区工作者的概念界定，影响铜陵市TG区社区工作者功能发挥的制约因素入手，有针对性地提出如何建设一支高素质、专业化的人才队伍，以更好地发挥社区工作者的功能和作用，满足城市社区治理的新要求。
一、城市社区和社区工作者概述
（一）城市社区和社区工作者概念
社区是一个城市治理的基本单位，也是一个城市开展各项工作的落脚点。[1] 费孝通先生是我国最早将社区作为分析社会组织和制度的基本单元的学者，他认中国社区有着自己独特的构成样态及组织功能。[2] 随着经济发展和科技的进步，城镇化进程的快速发展，国家—社会关系从计划经济时代的管控阶段逐步迈向市场经济时代的多元治理阶段，最初以普通街道居民区、单位大院社区和农村社区为主的传统社区模式已然发生改变。我国社会正在从熟人社会转变为陌生人社会，各类新型社区类型及相应的新型邻里关系不断涌现，比如各类商品房小区、回迁房和房改房小区以及新型农村社区等。新的城市社区已然是现代社会治理的主要对象。就行政体系而言，民政部早在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，城市社区是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。结合近些年学者对城市社区的研究，笔者所指的城市社区为：在一定省、市地域范围内，建立在城市规划基础上的、有着共同的公共利益诉求和需要的人们相互交往而形成的、有较为一致认同感的社会生活共同体。
社区工作者是我国社区建设过程中出现的一个新名词，是社会工作者的重要组成部分。[3] 城市社区工作者在社区治理过程中，既是党和国家政策和理念的传达和宣传者，更是社区共建单位和社区居民服务的践行者。就城市社区工作者的界定而言，国外研究通常认为其是“双专业化”的社会工作者，一方面具他们有着专业化的社工教育背景，另一方面他们拥有专业化的工作执照。社区工作者受雇于社会福利服务机构，他们在社区范围内开展工作，以社区发展及居民需求的满足为工作目标。[4] 鉴于中外历史渊源和社会发展阶段的不同，国外的定义并不适用于我国对社区工作者的界定和研究。目前我国对社区工作者的研究内容虽各有侧重，但在定义社区工作者时不同的研究也是存在一致性的。首先，社区工作者是社会工作者的组成部分。社区工作者是社区社会工作者的简称，它的外延要小于社会工作者。其次，社区工作者有广义和狭义之分。广义的社区工作者是指从事社区建设和服务的所有专职和兼职人员。如宋豪（2018）在其研究中指出，社区工作队伍包括以下几类：一是社区专职工作者， 如书记、主任和其他专职人员;二是由街道招聘后委托第三方人力资源公司予以聘用的工作人员，如治安义务巡防队、流动人口协管员等;三是由相关部门直接管理指派到社区从事相关工作的人员，比如法律咨询、社区矫正工作者和禁毒工作者等。[5] 他认为这些专职工作人员和志愿者队伍， 都为社区建设和社区事业贡献出了力量， 都属于社区工作队伍中的一员。狭义的社区工作者指的是社区居民委员会工作人员，如郭圣莉、 张良（2018）认为以提供社区服务、促进社区发展为主要职业的专职工作人员是现代社会治理中的社区工作者。[6] 李敏（2008）认为社区居委会所有成员，无论是社区党组织书记与副书记，还是社区居委会主任与副主任，抑或是党务工作者等都是社区工作者。[7]笔者所研究的社区工作者就是狭义层面上的社区工作者。
（二）社区工作者在社区治理中的功能定位
社区工作者的功能定位是指对其在实际社会工作中，按照职业的规范和要求，对自身工作的专业认知。[8] 社区工作者是社区治理工作的践行者，其在社区发展过程中的角色扮演情况直接决定着社区治理工作的功能和成效，也影响着社区发展目标的实现。罗斯（Murray Ross）认为社区工作者是引导者、促成者、治疗者，通过帮助居民选择发展目标和决定需要、鼓励参与社区发展、缓和社区矛盾与冲突、消除社区紧张以及调和社区结构等方式来实现其功能发挥。[9] 隋玉杰指出社区工作者承担了促进者、中介者、服务者、调查设计者、合法权益维护者和宣传者六种角色。[9] 总体说来，社区工作者的角色和功能在社区发展的不同阶段和不同问题方面呈现多元化趋势。结合对以上研究的梳理，社区工作者的具体功能和作用可概括为以下三种： 一是社区治理的践行者。社区工作者是基层治理的实践者，政府部门的各项工作，无论是政策宣传还是政策的执行和落实，都需要社区工作者作为治理主体来完成。有关调研显示，社区居委会的实际工作内容有十大类 110 余项[10]，这百多项工作的落实都需要社区工作者来具体执行。
二是社区居民的服务者。社区工作者根据居民需要和偏好提供公共产品和公共服务;同时根据社区资源情况，提供多元化的服务项目，满足社区发展需求。
三是社区发展的协调者。社区在政府和居民之间的中介作用决定了社区工作者是社区与外界、社区之间、社区内部群体之间的沟通者和协调者。通过承担这种媒介角色，社区工作者向基层政府反馈居民意见和建议，获得群众对政府的认可和支持，形成政社联动，共同推进社区发展和社区治理。
二、制约社区工作者队伍功能发挥的影响要素分析
（一）铜陵市社区工作者概况
铜陵市现辖三区一县，总人数171.2万人。铜陵市社区工作者1331人，其中TG区社区工作者846人，占社区工作者总人数63.56%。TG区是铜陵市的政治、经济、文化和商业中心，其社区工作者的学历层次和专业水平目前在铜陵市所辖三区一县中较为领先。选取TG区作为该市社区工作者研究的样本对象，是基于该区在全市的政治经济地位，以及社区工作者人数在全市占比中高于半数，具有一定的代表性。为了充分了解TG区社区工作者现状，本次调研采用了3种调查分析方式。一是发放纸质、电子问卷。主要发放对象为社区工作者、社区居民等。问卷发放是纸质版和电子版同时推进，本次调研共发出问卷450份，收回有效问卷408份。二是召开座谈会。为了调查更具代表性，本次实证研究选取了不同规模的5个直管社区，分别召开座谈会了解其社区工作者实况。三是个别访谈。个别访谈分别对社区工作者和社区居民进行了无记名访谈，总频次为43人次。
2018-2019年，铜陵根据市委市政府《关于深化社区改革的指导意见》、《关于印发建设专业化社区工作者队伍的实施办法的通知》等文件精神，以深化社区改革为抓手，在推动和发展专业社区工作者队伍建设的实践层面进行了探索。经过近几年的努力，全市社区工作者整体素质有所提升，但与社区治理体系和能力现代化的目标相比，还存在一定差距，影响社区工作者队伍功能发挥的制约因素仍然存在。
（二）制约社区工作者队伍功能发挥的影响要素分析
1. 队伍结构不够优化。社区工作者队伍的结构关系到这支队伍的生命力和执行力。近几年，铜陵通过各种招录招考，越来越多大学生进入社区工作岗位，为社区治理带来了活力和朝气。目前铜陵社区工作者队伍的整体结构与过去相比，年轻化优势有所显现。
但从调查数据和访谈情况来看，TG区社区工作者队伍的结构性问题仍然存在：一是性别结构有待改善。本次调查显示，女性在社区工作者中的占比高达79.11%，特别是基层网格管理人员，很少有男性出现。女性社区工作者在面向群众做好社区服务工作中具备细心耐心等优点，但在一些特殊时段和特殊性质的工作中，显得力所不及，这严重制约着社区工作者的执行力。二是稳定性不足。40岁以下社区工作者占总人数的47.3%，给社区工作者队伍带来了活力。但受社会地位和福利待遇等因素影响，社区工作者队伍流动性较大，很多招考进来的学历较高的社区工作者只是把社区工作当跳板。调研发现，4个区直管社区近两年有11人离开社区工作者岗位。这严重影响了社区工作的稳定性和延续性。
2. 专业化水平不高。社区工作者在城市管理和社会发展中扮演着越来越重要的角色，以往以居委会成员为主的社区工作者队伍已经无法适应新形势，只有以专业知识和专业能力为基础开展社区治理和服务才能承载新型社区的建设任务。这就要求社区工作者具备相关的教育背景和专业素养。但如表一所示，TG区社区工作者中仅有32.67%的人是社会工作专业或相关专业毕业。根据学者测算，我国2050年初步实现现代化之时，城市化率将达到70%～80%，这意味着我国的每年约有1000万～1200万人口从乡村转移到城市。巨大的人口迁移，将带来居住、就业、生活方式和消费方式的深刻变化，这必然需要更多直接为这些居民提供服务的社会工作人才的参与。但该市持证社工共275人，仅占总数的20.19%，主要是初级和中级社工师，高级社工师人数尚未破零。专业化水平不高，专业素养与现实差距较大，这必然會对铜陵进一步深化社区改革、实现社区治理现代化目标产生影响。
3. 薪酬待遇总体水平偏低。TG区社区工作者的职业身份主要包括以下三大类：一是行政、参公编制人员，主要集中在社区两委班子成员中;二是事业编制及参照事业管理的聘用人员，主要是退役士兵安置人员;三是基层特岗人员和聘用人员。在调查中，这三类人员占总数分别为5.7%、9.2%、85.1%。在占主体的聘用人员中，其工作人员月均收入大约在2000-3000元之间，总体水平较低。中央在《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》中明确指出，社区居民委员会成员、社区专职工作人员的报酬原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。安徽省2017年在岗职工月平均工资为5423元（来源：省统计局），远高于社区工作者薪酬水平。调查数据显示，占总数69%的社区工作者对薪酬感觉不满意，其中选择“不满意”的人数为33%，选择“非常不满意”的人数为36%，整体满意度较低。而薪酬水平的高低，一方面影响到社会对社区工作者岗位的肯定和认可，从而对社区工作者发展前景产生影响;另一方面也关系到社区工作者的自我身份认同，进而对其工作积极性和创造性产生影响。
4.任务重压力大。城镇化和城市建设速度的加快，给社区治理工作带来了新的挑战。2016年铜陵迎来了新一轮行政区划调整。城区总人口和流动人口不断增加，社区人口结构变化日益复杂化，这些新情况使得基层的社区治理和服务工作量不断加大。与此同时，社区除了履行自身的社区治理和服务工作外，也不断在承接体制改革中的部分政府职能。社区工作者各种常规性工作和临时性工作量大规模增加。目前，铜陵市社区工作者一般都实行AB岗制度，即社区工作者一方面承担了作为A岗的诸如计生、社保、民政等社会公共服务体系性质工作，以及经管、党建、文明创建、综合治理等行政性工作，同时还承担了B岗的网格化管理工作任务。社区工作者往往疲于应付上级部门布置的各类行政任务，根据调研数据显示，社区工作者认为职业压力来源于多方面，前三项压力来源包括“事务繁杂，劳动强度大”、“福利待遇与付出不成正比”、“职业晋升空间小”。“事务繁杂，劳动强度大”是社区工作者在实际工作中感受到的最深的职业压力来源。在一定程度上，纷繁复杂的事务性工作不仅影响了社区工作者的专业性，处理事务性工作的时间和精力消耗也降低了社区工作者服务社区居民的有效性。 5. 成长通道不够顺畅。一是培训机制不够完善。目前，社区工作人员的工作能力获取主要靠传统的传、帮、带形式，获取工作能力的主要目的也是完成上级指定任务，所接受的培训也仅限于为完成任务所必须接受的业务指导，而缺少了诸如群众工作能力、应变协调能力、开拓创新能力等综合性培训。二是交流机制不够完善。社区工作人员固定化，一般只能在本社区内部流动，即便如此，在社区内部也极少轮岗。三是职称激励机制不够完善。调查显示，TG区获得初级和中级社会工作者证书的人员每月工资仅增加50元和100元，而安徽省内其他城市，如宣城对获得初级和中级社会工作者证书的人员每月工资分别增加200元、300元。在职称激励方面还存在一定差距。同时，缺乏其他有效手段激励社区工作人员进一步加强学习，提升自身职业能力等级。四是晋升和发展机制不够完善。参照企业分类，社区工作者队伍基本可分为管理层、中层和基层三大类，分别对应社区书记、居委会主任和一般工作人员。从图1中对社区工作者晋升预期的分析可以看出社区工作者中层和基层存在发展瓶颈：一是社区工作人员的职务晋升存在天花板。社区的中层管理人员事情多、责任大、职务待遇低，一般社区工作人员晋升到中层领导的动力不强;二是社区中层干部晋升希望渺茫。社区一般只有主要领导属公务员或者事业编制身份，社区中层及其他人员多为聘用人员身份，因此社区中层和其他人员受身份限制，晋升可能性较低。虽然铜陵市2019年出台了《关于印发建设专业化社区工作者队伍的实施办法的通知》等相关文件，在公务员和事业单位招考中对社区干部有一定的政策倾斜，但截至2019年7月仅有2个社区党委书记走上更高的工作岗位，对社区工作者中层和基层的工作积极性造成一定影响。
三、促进城市社区工作者队伍建设的路径分析
（一）提高队伍专业素质和职业素养
建立严格的招考和选拔机制来规范社区工作者队伍的“入口”。在招考中，以专业为主、年龄梯次、优势互补为原则，优先录用铜陵市社区治理工作中较为紧缺的、有较强专业性的大学毕业生，以及已经具有社会工作职业资格证书或国家认定的各类专业技能证书的专业人才，充实铜陵市社区工作者队伍，提升专业化服务水平，助力社区高质量发展。
建立完善的职业发展体系来推进职业化队伍的发展。山东、上海、天津、宿迁等省市根据社区工作者的岗位职责、社区工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，确立社区正职、副职和工作人员三类岗位共十八级的等级序列，形成了较为完整的职业发展体系。完善的职业发展体系有助于激发工作热情，从而提升社区工作者的专业水平和职业素养。铜陵可以结合这些先进地区的经验做法，召集相关部门召开专项会议，探索适合本市社区工作者职业化发展的道路。
（二）完善队伍的综合培训机制
一是完善培训体系。有专业、懂管理、会服务，这是新形势下社区治理工作对社区工作者提出的新要求。要提升能力和水平，培训体系就要不断完善。目前铜陵可以在全市推广以党建工作培训和业务工作培训为内容的“双育”模式，建立全员培训、骨干培训、专业培训相结合的市、区、社区三级社区工作者综合培训体系。二是拓展培训渠道。区别专业性和事务性学习教育，自主创建更为系统的培训体系，激励和引导社区工作者主动参加各类专业性学习和教育培训。依托铜陵市委党校、铜陵学院等院校的师资力量建立社区工作者培训基地。三是明确培训重点。社区工作者是与社区居民直接面对面的群体，因此明确社区工作者能力培训重点有助于两者之间的沟通和信任。以群众工作方法、沟通与协调能力建设、应变与应急能力提升作为社区工作者培训内容重点，着力打造一支符合社区治理新要求的社区工作者队伍，提升管理和服务水平。
（三）注重队伍的激励制度建设
一是业务荣誉激励。参考其他行业标准，尝试将社区工作者的职称评定工作纳入整个行业职称评定体系，形成更为专业的社区工作者职称评定制度。建立社区工作者职称评定机制，将社区工作者的专业职称评定工作纳入行业职称评定序列;定期表彰一批先进的社区工作者，树立社区工作者良好形象，做好舆论宣传工作，提升社区工作者的社会认同度和自我认同度。二是经济激励。建立健全经费保障机制。贯彻落实省市文件关于社区工作者工资待遇不低于全市职工平均工资的精神，切实保障和提高社区工作者薪酬待遇水平。以科学分配为关键，不断提高社区工作者报酬待遇，建立完善社区工作者基本工資和津补贴的增长机制，根据取得的社工证情况、行政岗位、职称情况、工龄等，适当拉开收入差距，激励广大社区工作者的上进心，政府绩效奖励面向社区工作者全覆盖，提高社工的社会认同感和工作积极性。三是政治激励。建立完善社区工作者的成长机制，打破社区工作者职业晋升“天花板”，仿照“三类人”进班子制度，坚持“德才兼备、以德为先”，对长期服务基层、埋头干事、敢于担当、群众公认的优秀社区党委领导干部要给予提拔，对工作能力强、政治素质高的部门负责人给予晋升机会。进一步提升公务员、事业单位招考社区干部的优惠幅度和加分力度，让社区工作者感到有上升空间。
（四）构建配套的绩效考评体系
一是真正落实试用期制度，试用期结束不合格者“下”。二是制定完善的绩效考核制度，每年对社区干部从“德” “才”两方面进行考核，让不称职者“下”，让有能力者脱颖而出。完善上级考核与同级评议、群众评议相结合、日常考核与年终考核相结合、业务考核与综合考核相结合的考评办法，将考评结果作为公务员、事业单位面向社区干部招考的优惠加分依据，以此推动社区工作岗位选配有“为”的优秀社区工作者，确保有“为”者有其“位”。三是健全监督机制，建立对群众投诉多、满意度差的社区工作人员进行红、黄、黑牌提醒制度，构建“能上能下”“能进能出”的选人用人机制。
（五）规范社区工作的职能定位
哈佛大学普特南指出，培育社区社会资本需要具备三个条件：信任、规范和网络。[11]一个良性发展的和谐社区，各个主体之间是具备彼此信任基础的。但在现实的社区工作中，社区承担过多行政事务，导致社区工作者没有时间和精力走入居民生活，建立彼此信任的感情联系。因此，必须进一步规范社区职能，深化社区去“行政化”改革，回收政府行政性事务。可以借鉴和学习一线城市社区公共服务“整体外包”改革，为社区“松绑”。对涉及城市评选评比表彰的各类创建活动进行集中清理，优化改进各种督查考核和调研活动，不干扰基层正常工作。为社区减负，让社区工作者有时间走入居民家，将工作重心转移到为居民服务上，让社区工作者走进家庭、融入群众、精准定位、跟踪服务。深化社区改革，积极推动基层行政管理体制改革，通过聚焦社区居民自治和提升社区工作者服务水平，来进一步做细做深社区“扁平化”、“网格化”服务管理，强化社区的社会治理和公共服务职能。