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·在美国，任何人都可在政府网站上轻松检索浏览自己关注的预算信息。
·在新加坡，政府为每财年的预算建立专门网站。民众可以从网站上了解预算制定的程序，下载政府预算明细。
·在香港，任何一个香港市民都可以拿到足本的预算案。即便市民不主动去拿，港府和一些社团也会主动给市民派发。
·预算不仅关乎一国经济的根本，也关乎普通百姓的一粥一饭。
·预算法近20年来首度修订，值得每个公民高度关注。
2011年2月22日，俄亥俄州哥伦布市，民众在州议会大厦集会，抗议第5参议院预算法案。抗议者称，第5法案会迫使员工放弃劳资谈判权利，并且支付更多的医疗保健和养老金。
马骏
中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师，教育部人文社科重点研究基地中山大学公共管理研究中心主任，香港城市大学客座教授。
BQ=《北京青年》周刊M=马骏
BQ：预算法修正案（草案）（二次审议稿）征集意见在8月5日截止，征集意见30余万条，超过了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见，不过依然没有同期征求意见的劳动合同法修正案的55万余条多。
M: 预算实质上对我们每个百姓都非常重要，与我们的生活质量息息相关。但国内许多人没有意识到这一点。公民的预算意识比较低，其实和我们长期没有预算，在治理中不重视预算有关。这是此次预算法修改，许多人不关注的一个原因。预算法规定预算过程中各个主体的权责，相互关系，如果设计得好，它能提供一个基本的预算制度框架，合理、有效地约束政府的收支，确保政府能负责地管好、用好纳税人的钱。尽管预算制度的设计与个人生活的关系比较间接，但它实质上却是一个国家最基本的宪政问题，因而也应是我们每个公民都应高度关心的问题。
BQ：所以预算法也被誉为“财政宪法”。就像老百姓家里都会有个账本，记录着家庭收入多少钱、支出多少钱一样，预算是国家的账本，政府的钱是用来吃喝还是修下水道，这与我们每个人生活密切相关。
M:归根到底，政府的责任是确保人民能够生活得幸福。人民的幸福不仅取决于他们在市场上挣到多少钱，还取决于国家如何从社会中取钱，然后又把这些钱用到哪里去了,这就关乎预算。如果政府从社会中汲取的财政收入很多，但提供给我们的公共服务比较少或者质量比较低，我们的幸福感就会比较低。在现代预算中，对国家的取钱应有约束，在支出上，政府有责任确保公共资金只能用于公共目的--这点非常非常重要，也就是说不能将公共资金用于私人目的。无论在收入方面还是在支出方面，人民以及人民的代表要有发言权和决定权。
BQ：可见，预算对于建立一个对人民负责的政府是最重要的一个制度。
M: 当然，只有当政府的活动是负责的, 政府才可能是对我们负责的。若要想有效地约束政府的活动，约束政府的权力使用，最有效的办法是控制资金。就像美国进步时代预算改革的领导者克里夫兰90多年前说的：“只有当人民以及人民的代表控制了燃料，才能控制国家这条船的船长。”
BQ：孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”说到这次修正案草案，普遍的反映还是政府的预算权力过大，缺乏有效监督，给予人大的权力被虚置。
M: 在预算权力结构中，最基本的是政府与立法机构之间的权力关系。预算改革以来，人大预算监督开始兴起，一些地方取得了比较好的进展。但是，人大预算监督仍需进一步落实。这涉及许多方面的制度建设。首先，就是要赋予人大代表预算修正权。从各国的经验看，为了确保立法机构能够有效地行使其在预算领域的实质性权力，需要赋予人民的代表预算修正权，即对某个具体项目之预算进行修正的权力。然而，此次草案依然没有赋予人大代表预算修正权，这比较遗憾。若无这一权力，人大代表就不能很好地监督预算。
BQ：其实，在没有这一程序性权力的情况下，政府也会比较被动。
M: 对啊，人大代表就只能在整体通过和整体否决之间选择，在没有预算修正权的情况下，说不好有一天，政府预算就会通不过，那时政府就非常尴尬。总之，赋予人大代表预算修正权不仅能落实人大的预算监督，也对政府有好处。除了避免出现预算不能通过的尴尬之外，预算修正权对于政府来说还有另外一个好处。真正赋予了预算修正权之后，几个人大代表提出的收支方面的意见对政府是没有约束力的，必须是人大通过的预算修正案才对政府有法律效力。
BQ：除此之外，还有什么问题？
M: 政府间财政关系的体制，不能只是报全国人大备案，最好审批，至少也要审议。政府间的收支责任，也应明确地在预算法中进行规定。此外，此次修改也没有明确赋予地方政府发行债券的权力。预算年度也仍然是自然年度，并不合适。财政专户能不能不提，这容易创设各种制度漏洞。人大内部其他委员会如何在预算监督中发挥作用也没有提及。
BQ：我们人大会议一般在3月进行，那时批准的预算，实际已经实行了3个月了。
M: 现代预算制度有一条原则，叫“事前批准原则”。 许多国家甚至明确将这条原则写进宪法。按此原则，在立法机构批准政府预算之前，政府不能汲取任何财政收入，也不能进行开支。这实质上也是设置预算年度的第一条原则，即宪政原则。此外还有宏观经济原则和管理原则，但宪政原则第一，根据宪政原则，预算年度始于立法机构批准预算之日起，这就叫事前批准。
BQ：预算年度在3月份之后都可以？
M: 是的。例如，我们可以选择 4月1日到下一年的3月31日。如果考虑宏观经济调控，可能 7月1日到下年的6月30日比较好。不过，这会让我们习惯的管理、统计、会计等不适应，需要相应地改过来。
BQ：此次草案没有放开地方政府发行债券的问题，也是争议较大的。 M: 应该允许地方发行债券。现在，几乎全部地方政府都在变相借债，还说不让发债，这不是自欺欺人吗？允许发债后地方债务才能透明，才能去考虑建立债务管理机制。不会借债的政府治理水平肯定不高。有债务不可怕，怕就怕缺乏透明度，而且没有建立债务管理体系。
BQ：不过也有进步的地方，比如对预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开的规定。
M: 是的，这些方面是有进步。例如，特别强调了预算公开。预算公开透明非常重要，是最基本的。因为，任何监督都不如公开有效。而政务公开之中，预算和决算的公开最重要。一个没有预算的政府是看不见的政府，有了预算不对社会公开，政府依然是看不见的。但是，我们的预算公开现在才开始起步，还需要继续努力，继续推动。
BQ：说到公开的必要以及公民与政府的关系，您还用“管家”打过比方？
M: 我曾经说过，公民和政府的关系就像在一个家里面，你只有一点小钱时自己管；家业大了管不过来了，你就要请个管家。如果有一天，你跟你的管家说，把账本拿来给我看看，管家严肃地说“这是机密”。如果你有这样一个管家，你会怎么办？你肯定要解雇他。政府是人民的钱袋子的管家。政府要认识到自己只是人民的管家，钱是人民出的，你只是替人民管这个钱，人民的管家向人民公开账本是理所当然的事情。
BQ：您在谈到中国公共预算改革的目标时，还提到了预算民主。而人们一般在提到民主时，往往想到的是选举民主？
M: 选举民主和预算民主构成现代民主的两大内容。选举民主的功能是选官，预算民主的功能是制约权力的使用，确保权力被负责地使用。在历史上、在现实中，都有不少国家，建立了选举民主后，由于对收支缺乏有效的监督，政府仍然是不负责的。仅仅有选举民主仍然不能保证政府是负责的，还需要在选举民主之上加上预算民主。预算民主包括人大监督和公民参与预算。
BQ：修正草案里仍然不见鼓励民众参与预算的条款，不过我知道浙江温岭等地方已经开始尝试操作了。
M: 在国家法律中写入公民参与的目前比较少，只有一些拉美国家。公民参与预算是在20世纪80年代才开始出现的一种新的民主形式。目前，国内不仅温岭，而且哈尔滨、无锡等都在试点公民参与预算。2010年，温岭的预算民主恳谈获得浙江省委的支持，开始向浙江的其他县市推广。在这些地方，我们已经看到，在选举制度仍然有待完善的情况下，推行公民参与预算可以让政府更加负责，可以提高人民对政府的信任。
BQ：最后，我们再回归到预算与人民的关系上，我记得您曾说：“中国主体税种是消费税，而不是所得税。中国有很多暗税，很多消费品都含税，但是我们都不知道，因为中国实行的是价内税而不是价外税。中国其实连乞丐都要交税的。”由此也可见，即使是乞丐也和预算有关系，我们借由预算法修订，应该唤起公民在这方面的权利意识？
M:中国正在向“税收国家”转型。随着中国进一步向税收国家转型，纳税人意识、公民权意识就会逐步上升，国家和社会的关系会进一步发生变化。首先，民众对国家和社会关系的理解将发生根本性的变化，“国家养人民”这种中国式的“财政幻觉”会彻底消失，人们将会意识到自己在财政上的贡献。在财政贡献的基础上发展出财政方面的权利意识，比如预算公开、参与预算等。在此基础上会发展出纳税人意识，继而发展出公民权意识。从国家的角度看，尽管实行预算民主会对政府的权力形成一些限制，但是，它也会给国家带来财政和政治收益。前者是指预算民主将有助于国家获得纳税人的合作，从而有助于增加税收收入。后者是指预算民主将有助于增加执政的正当性，提高人民对政府和国家的信任。
·在新加坡，政府为每财年的预算建立专门网站。民众可以从网站上了解预算制定的程序，下载政府预算明细。
·在香港，任何一个香港市民都可以拿到足本的预算案。即便市民不主动去拿，港府和一些社团也会主动给市民派发。
·预算不仅关乎一国经济的根本，也关乎普通百姓的一粥一饭。
·预算法近20年来首度修订，值得每个公民高度关注。
2011年2月22日，俄亥俄州哥伦布市，民众在州议会大厦集会，抗议第5参议院预算法案。抗议者称，第5法案会迫使员工放弃劳资谈判权利，并且支付更多的医疗保健和养老金。
马骏
中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师，教育部人文社科重点研究基地中山大学公共管理研究中心主任，香港城市大学客座教授。
BQ=《北京青年》周刊M=马骏
BQ：预算法修正案（草案）（二次审议稿）征集意见在8月5日截止，征集意见30余万条，超过了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见，不过依然没有同期征求意见的劳动合同法修正案的55万余条多。
M: 预算实质上对我们每个百姓都非常重要，与我们的生活质量息息相关。但国内许多人没有意识到这一点。公民的预算意识比较低，其实和我们长期没有预算，在治理中不重视预算有关。这是此次预算法修改，许多人不关注的一个原因。预算法规定预算过程中各个主体的权责，相互关系，如果设计得好，它能提供一个基本的预算制度框架，合理、有效地约束政府的收支，确保政府能负责地管好、用好纳税人的钱。尽管预算制度的设计与个人生活的关系比较间接，但它实质上却是一个国家最基本的宪政问题，因而也应是我们每个公民都应高度关心的问题。
BQ：所以预算法也被誉为“财政宪法”。就像老百姓家里都会有个账本，记录着家庭收入多少钱、支出多少钱一样，预算是国家的账本，政府的钱是用来吃喝还是修下水道，这与我们每个人生活密切相关。
M:归根到底，政府的责任是确保人民能够生活得幸福。人民的幸福不仅取决于他们在市场上挣到多少钱，还取决于国家如何从社会中取钱，然后又把这些钱用到哪里去了,这就关乎预算。如果政府从社会中汲取的财政收入很多，但提供给我们的公共服务比较少或者质量比较低，我们的幸福感就会比较低。在现代预算中，对国家的取钱应有约束，在支出上，政府有责任确保公共资金只能用于公共目的--这点非常非常重要，也就是说不能将公共资金用于私人目的。无论在收入方面还是在支出方面，人民以及人民的代表要有发言权和决定权。
BQ：可见，预算对于建立一个对人民负责的政府是最重要的一个制度。
M: 当然，只有当政府的活动是负责的, 政府才可能是对我们负责的。若要想有效地约束政府的活动，约束政府的权力使用，最有效的办法是控制资金。就像美国进步时代预算改革的领导者克里夫兰90多年前说的：“只有当人民以及人民的代表控制了燃料，才能控制国家这条船的船长。”
BQ：孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”说到这次修正案草案，普遍的反映还是政府的预算权力过大，缺乏有效监督，给予人大的权力被虚置。
M: 在预算权力结构中，最基本的是政府与立法机构之间的权力关系。预算改革以来，人大预算监督开始兴起，一些地方取得了比较好的进展。但是，人大预算监督仍需进一步落实。这涉及许多方面的制度建设。首先，就是要赋予人大代表预算修正权。从各国的经验看，为了确保立法机构能够有效地行使其在预算领域的实质性权力，需要赋予人民的代表预算修正权，即对某个具体项目之预算进行修正的权力。然而，此次草案依然没有赋予人大代表预算修正权，这比较遗憾。若无这一权力，人大代表就不能很好地监督预算。
BQ：其实，在没有这一程序性权力的情况下，政府也会比较被动。
M: 对啊，人大代表就只能在整体通过和整体否决之间选择，在没有预算修正权的情况下，说不好有一天，政府预算就会通不过，那时政府就非常尴尬。总之，赋予人大代表预算修正权不仅能落实人大的预算监督，也对政府有好处。除了避免出现预算不能通过的尴尬之外，预算修正权对于政府来说还有另外一个好处。真正赋予了预算修正权之后，几个人大代表提出的收支方面的意见对政府是没有约束力的，必须是人大通过的预算修正案才对政府有法律效力。
BQ：除此之外，还有什么问题？
M: 政府间财政关系的体制，不能只是报全国人大备案，最好审批，至少也要审议。政府间的收支责任，也应明确地在预算法中进行规定。此外，此次修改也没有明确赋予地方政府发行债券的权力。预算年度也仍然是自然年度，并不合适。财政专户能不能不提，这容易创设各种制度漏洞。人大内部其他委员会如何在预算监督中发挥作用也没有提及。
BQ：我们人大会议一般在3月进行，那时批准的预算，实际已经实行了3个月了。
M: 现代预算制度有一条原则，叫“事前批准原则”。 许多国家甚至明确将这条原则写进宪法。按此原则，在立法机构批准政府预算之前，政府不能汲取任何财政收入，也不能进行开支。这实质上也是设置预算年度的第一条原则，即宪政原则。此外还有宏观经济原则和管理原则，但宪政原则第一，根据宪政原则，预算年度始于立法机构批准预算之日起，这就叫事前批准。
BQ：预算年度在3月份之后都可以？
M: 是的。例如，我们可以选择 4月1日到下一年的3月31日。如果考虑宏观经济调控，可能 7月1日到下年的6月30日比较好。不过，这会让我们习惯的管理、统计、会计等不适应，需要相应地改过来。
BQ：此次草案没有放开地方政府发行债券的问题，也是争议较大的。 M: 应该允许地方发行债券。现在，几乎全部地方政府都在变相借债，还说不让发债，这不是自欺欺人吗？允许发债后地方债务才能透明，才能去考虑建立债务管理机制。不会借债的政府治理水平肯定不高。有债务不可怕，怕就怕缺乏透明度，而且没有建立债务管理体系。
BQ：不过也有进步的地方，比如对预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开的规定。
M: 是的，这些方面是有进步。例如，特别强调了预算公开。预算公开透明非常重要，是最基本的。因为，任何监督都不如公开有效。而政务公开之中，预算和决算的公开最重要。一个没有预算的政府是看不见的政府，有了预算不对社会公开，政府依然是看不见的。但是，我们的预算公开现在才开始起步，还需要继续努力，继续推动。
BQ：说到公开的必要以及公民与政府的关系，您还用“管家”打过比方？
M: 我曾经说过，公民和政府的关系就像在一个家里面，你只有一点小钱时自己管；家业大了管不过来了，你就要请个管家。如果有一天，你跟你的管家说，把账本拿来给我看看，管家严肃地说“这是机密”。如果你有这样一个管家，你会怎么办？你肯定要解雇他。政府是人民的钱袋子的管家。政府要认识到自己只是人民的管家，钱是人民出的，你只是替人民管这个钱，人民的管家向人民公开账本是理所当然的事情。
BQ：您在谈到中国公共预算改革的目标时，还提到了预算民主。而人们一般在提到民主时，往往想到的是选举民主？
M: 选举民主和预算民主构成现代民主的两大内容。选举民主的功能是选官，预算民主的功能是制约权力的使用，确保权力被负责地使用。在历史上、在现实中，都有不少国家，建立了选举民主后，由于对收支缺乏有效的监督，政府仍然是不负责的。仅仅有选举民主仍然不能保证政府是负责的，还需要在选举民主之上加上预算民主。预算民主包括人大监督和公民参与预算。
BQ：修正草案里仍然不见鼓励民众参与预算的条款，不过我知道浙江温岭等地方已经开始尝试操作了。
M: 在国家法律中写入公民参与的目前比较少，只有一些拉美国家。公民参与预算是在20世纪80年代才开始出现的一种新的民主形式。目前，国内不仅温岭，而且哈尔滨、无锡等都在试点公民参与预算。2010年，温岭的预算民主恳谈获得浙江省委的支持，开始向浙江的其他县市推广。在这些地方，我们已经看到，在选举制度仍然有待完善的情况下，推行公民参与预算可以让政府更加负责，可以提高人民对政府的信任。
BQ：最后，我们再回归到预算与人民的关系上，我记得您曾说：“中国主体税种是消费税，而不是所得税。中国有很多暗税，很多消费品都含税，但是我们都不知道，因为中国实行的是价内税而不是价外税。中国其实连乞丐都要交税的。”由此也可见，即使是乞丐也和预算有关系，我们借由预算法修订，应该唤起公民在这方面的权利意识？
M:中国正在向“税收国家”转型。随着中国进一步向税收国家转型，纳税人意识、公民权意识就会逐步上升，国家和社会的关系会进一步发生变化。首先，民众对国家和社会关系的理解将发生根本性的变化，“国家养人民”这种中国式的“财政幻觉”会彻底消失，人们将会意识到自己在财政上的贡献。在财政贡献的基础上发展出财政方面的权利意识，比如预算公开、参与预算等。在此基础上会发展出纳税人意识，继而发展出公民权意识。从国家的角度看，尽管实行预算民主会对政府的权力形成一些限制，但是，它也会给国家带来财政和政治收益。前者是指预算民主将有助于国家获得纳税人的合作，从而有助于增加税收收入。后者是指预算民主将有助于增加执政的正当性，提高人民对政府和国家的信任。