论文部分内容阅读
摘 要:随着人口老龄化的加快和传统家庭养老服务功能的日益弱化,老年人的需求不断增加,迫切要求把社会参与作为养老服务体系建设的重要力量。针对当前存在的问题,要发挥政府的主导作用,努力营造有利于社会参与的良好环境,壮大社会参与的主体力量,形成多元参与的新格局,建立适应老人多种需求的立体式、全方位的社会参与机制。
关键词:养老服务体系;社会参与;养老服务;城市养老
中图分类号:C913.6 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)06-0090-05
本研究所探讨的养老服务体系建设中的社会参与,是指社会企事业单位、驻区单位、社区民间组织、社区居民等社会各方力量在养老服务实践活动中发挥作用的行为过程。研究养老服务体系的社会参与,满足老年人的多元服务需求,有利于随着各项改革的深化和政府职能的转换,促进走出传统的、以单位为依托的社会管理模式,建立老年养老社会化模式,分解社会负担,促进中国社会管理和服务能力的加强。我们选取了南京市鼓楼区和玄武区作为研究对象,出于两方面考虑:一是鼓楼区和玄武区都是南京市人口密度最高的中心城区和经济文化发展大区,是南京市较早进入老龄化社会的城区①,它们都在如何做好养老服务的问题上较早开始探索,工作走在南京市前列,以此为调查样本具有一定的典型性和代表性;二是选取两个区进行调查,可以对两区的情况作一对比,分析其差异和共性。具体方法上,我们在两个区随机抽取了200位老人进行问卷调查,最后收回有效问卷159份,以此了解老年人对社会各方面的养老服务需求、社会参与的空间和途径,以及老年人自身的社会参与等有关情况。同时我们还与老人、社区干部、社区居民和志愿者召开了座谈会并进行了深度访谈。
一、城市养老服务体系建设中社会参与的需求和现状
(一)社会参与是满足老年人多元需求的迫切需要
老年人是养老服务体系的服务对象,其自身的生活状态和需求,直接影响着养老服务体系建设中社会参与的基础、空间、动力。
首先,从老人自身状况来看,迫切需要来自社会的多方参与。根据我们此次调查,有68.5%的老人为空巢家庭,其中单身独居老人占8.8%,与老伴共同生活的占59.7%。而根据1999年的一项调查,空巢家庭仅为30.0%,在不到十年的时间里,空巢老人的比例增加了一倍多。这些空巢老人的照顾需求会越来越多,而且照顾专业化要求也会越来越高。但是,当这些老人生活有困难时,绝大多数老人只能靠“老伴”和“子女”,只有近20%的老人能从邻居、社区、保姆等处获得帮助。
其次,居家养老服务是主导需求。本次调查中,除了6位老人是在社区养老院居住外,其他都是属于居家养老(其中有128人,占80.8%的老人居住在自己熟悉的社区,有14人是目前在子女所在的社区)。对于这些老人的日常生活照顾的方式,老人们表示基本上还是自己照顾自己并且与老伴互相照顾(分别是45.9%和47.8%),子女照顾也是主要的力量(14.5%),除此之外,也会请保姆或钟点工(3.1%)。志愿者定期上门服务、社区安排护理人员上门服务非常少。
第三,社区医疗服务需求较为强烈。根据调查,有七成以上的老人身体不太好,小病和常见病去社区医院,看大病都要到大医院,但挂号、付钱、拿药等都要排好长的队伍,楼上楼下跑,太不方便,如果没有人陪护,更吃不消了。因此,老人们对社区医疗站有很高的期待,他们强烈需要社区医疗站能够定期检查身体(63.5%),其次是常见疾病的防治(34.6%),建立老人健康档案(21.4%),医疗保健知识的普及(20.8%),提供上门的医疗服务(12.6%)。对于目前社区医疗站的服务,大部分老人反映不是很满意,原因在于社区医疗站提供的免费检查太简单,就是量量血压;医疗站设施太简单,药品也比较有限。老人们要求要多开办一些健康讲座,让老年人掌握自我保健知识,而不是推销药品等等。
第四,期待日托服务机构能提供完善的服务。南京鼓楼区和玄武区的社区都为老年人提供了日托服务的场所,即白天老人进中心服务,晚上回家,通常有生活照顾、医疗护理、娱乐活动等。玄武区2005年建立了这样的居家养老服务中心,鼓楼区称之为托老所。对于这样的机构,老年人还是很欢迎的,有一半的老人非常愿意去而且经常去,但还有一些老人表示他们不大愿意去,因为中心设施条件不够,服务不完善。
第五,社区养老机构还不能满足日益增长的入住需求。本次调查的老人中,有近一半的老人愿意入住社区养老机构,其中表示“现在和近期打算入住”的老人有6位,“几年后打算入住”的老人有73位(占45.9%)。虽然老人们更愿意选择居家养老,可是随着年龄增长,当身体不能自理而又缺乏照顾资源时,他们不得不考虑养老机构,而社区养老机构是他们除了居家养老外最先考虑的选择。但是,目前的社会条件下,养老机构还远远不能满足老年人的需求。就拿调查的锁金村街道来说,街道办有一家锁金老少照料中心,这是一个集体办的养老机构,就在老人们生活的社区中,可是中心只有34张床位,目前已经住满,听主任介绍说,已登记等候的老人已经近50人。之所以这么受欢迎,原因在于社区养老院有它的优势,就是老人们可以不离开自己熟悉的社区。
总体而言,被调查的老人认为已经实现了“老有所养”的占71.10%、“老有所乐”的占62.30%、“老有所医”的56.30%、“老有所为”的占35.80%,“老有所学”的35.60%。由此看来,社会参与在“五老”上都大有可为。
(二)从社会参与的现状看,多元参与的格局已经初步形成
此次调查发现,玄武区和鼓楼区的养老服务的社会参与的发展态势良好,养老服务已经走上社会化的发展道路,社会参与主体呈现多元化的趋势,参与者广泛包括政府、企事业单位、民办非企业、社会组织、普通居民和志愿者等。
首先,政府是养老服务体系建设中的主要责任者、组织者、资源提供者和服务的直接提供者。具体表现在政策制定、资金投入和监督管理等方面。玄武区成立了由分管副区长为组长,区老龄办、民政、卫生、司法、文化、体育等部门领导组成的养老服务工作领导小组,负责全区的养老服务工作。全区形成了党委、政府主导,老龄委主管,各部门配合,街居主抓,纵向到底、横向到边的养老服务工作网络。鼓楼区的养老服务工作在区老龄工作委员会领导下,由老龄委办公室负责实施并协调。2003年11月,区老龄办策划、设计并实施了居家养老服务网工程,以后几年,政府不断加大对这一服务体系的支持。
其次,民办非企业是养老服务的直接提供者。鼓楼区和玄武区发挥市场经济发达、民间力量较为活跃的优势,运用政府买单,民间组织运作机制,为独居老人和部分空巢老人提供生活服务。通过竞标,鼓楼区由心贴心社区服务中心、玄武区由万家帮服务中心承接了全区的居家养老服务工作。企事业单位也为养老服务提供部分资源,比如玄武区某驻区企业为老年人春游提供大巴服务等。
第三,社区居民和志愿者队伍逐渐加入为老服务中。调查发现,每个社区都有志愿者队伍,他们提供服务的对象主要为老年人。平时,定期为老年人提供读报、打扫卫生、带出游玩等活动,并且也会协助社区开展各项文体活动。在访谈中,社区的老年工作负责人都提到大学生志愿者参与老年服务工作,有一个街道的大学生志愿者服务已经接近制度化,且持续了很长一段时间。
第四,老人自身的社会参与意愿较高。社会参与是老年人富有价值的生存方式,参与的过程也是老年人价值的实现过程。本次调查显示,有近80%的老人与邻居有交往和互助;有75%的老人愿意参加社区组织活动,其中文体活动排序最先,公益活动的愿望也比较强烈;有86.8%的老人已参与为其他老人提供一些力所能及帮助的意愿或行动。访谈中,我们发现社区有很多老人都承担了“老年义工”的角色,他们会帮助社区做一些事,并且给其他老人提供帮助。
二、城市养老服务体系建设中社会参与的问题分析
(一)社会参与的环境不畅
一是政策不到位。目前,虽然社区服务的发展总体上仍属于政府推动型,社区养老服务带有浓厚的行政管理色彩,但是从目前社区养老服务发展的状况来看,政府在社区养老服务中也出现职能缺位的现象,对社区养老服务的支持力度还不够,主要表现在对非政府组织(包括民办非企业、社会组织等)的培育不到位、在登记注册方面限制还较多、相关的法律法规不完备、扶持的相关政策不完善等。投资社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策如减征或免征企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费、降低土地使用费等还不够完善等。
二是社区氛围不浓。整个社会还没有确立起参与老年服务工作的积极观念,也缺乏对于养老事业重要性的正确认知。有些社区在建立老年人集中活动室的过程中,遭到了周围邻居的反对。现在很多新建的社区都设立会所、幼儿园、小学乃至中学,但唯独缺少专门提供老年服务的场地和设施。
三是企业的参与意识不强。在调查中我们了解到,一般社区内的企业不太愿意为养老服务工作提供帮助,即使有一些企业愿意为老人们提供一些资金、服务,也很少与社区进行合作,而更多的是选择自己组织、管理的方式。
(二)社会参与的主体力量不强
非政府组织现在主要存在缺乏发展空间、未能获得相应的社会地位、自身不够专业化等方面的问题。志愿者服务现在存在的主要问题是志愿者服务专业化程度低,服务有时流于形式,所提供的服务质量较低,很难充分满足老年人的需求。而老人自身参与的积极性有待提高,老人组织有待于进一步发展。
(三)社会参与的质量不高
首先,目前我国老年人服务还只是一种简单化服务,即主要提供满足老年人衣、食、住、行等一般日常生活的需要,而专业化的养老服务项目提供得较少。老年是生命终结的前奏,面对死亡、病痛,不免会感到恐惧,临终关怀服务就显得尤为重要。可是社区开展这方面的服务还较少,也不够专业化,未能综合利用心理学、社会学、医学、护理学等专业知识,为老年人提供临终关怀服务,给予老人们精神安慰和支持,为满足老年人社交、学习等需求的服务也有待提高。其次,社区养老服务的产业化程度不高。社区养老服务走产业化之路是由市场经济规律所决定的,随着人们支付能力的提高,老人的发展与享受需要也在增长,对社区服务也提出了新的要求。
三、对策与建议
(一)发挥政府的主导作用,努力营造有利于社会参与的良好环境
各级政府要进一步把养老服务体系建设摆上重要日程,进一步采取措施,努力在制定规划、出台政策、投入资金等方面发挥引导功能,营造全社会共同支持参与养老服务体系建设的良好环境。
一是加强舆论引导。要直面敬老、养老、助老的优良传统文化面临的冲击和养老意识弱化的现实,通过多种渠道和方式,大力开展敬老养老助老教育,鼓励和表彰先进典型,使全社会充分了解参与养老服务体系建设是贯彻落实科学发展观的必然要求,是促进家庭和睦、代际和顺、社会和谐的应尽之责,努力营造关心老年人生活、慰藉老年人精神、维护老年人权益的社会氛围。
二是加强政策支持。按照实现基本公共服务均等化的要求,通过制定相关标准和制度规则、购买服务、直接提供服务等举措,特别是建立起居家养老项目整体财政预算制度,将其纳入社会保障体系之中,进一步扩大和保证政府财政投入。要注重养老设施的统筹规划,将各类养老服务设施纳入到城市发展的总体规划之中,做到统一规划,实行统一设计、统一实施、配套运作。要培育和发展社区群众性自治组织和各类与社区养老发展相关的非营利组织,向它们提供必要的支持和帮助,主要包括政策支持和财政支持两个方面。
三是加强激励和规范。鼓励社会力量以多种形式参与居家养老服务,为政府购买服务提供有益的补充。要加强对社区资源的协调、整合、开发,为老年人提供相互交流、活动锻炼、医疗服务、日间照料的场所,使政府有限的财政投入得到优化利用,实现资源共享。要对社区群众性自治组织和非营利组织实行有效的监督,实现管理法规的统一、明确和透明化,建立民办福利机构行业管理协会,出台民办养老福利机构行业管理细则。加强养老机构的行业自律和服务标准化,逐步建立包括独立的第三方评估、行业自律、媒体监督、捐赠人和公众的监督在内的社会监督体系,对政府出资购买的养老服务项目的运行状况、实施效果和达成预期目标的程度等进行科学地评估,发现问题及时纠正,维护老年人的合法权益,保证养老服务的质量。
(二)壮大社会参与的主体力量,形成多元积极参与的新格局
一是充分发挥社区中介纽带作用。要将社会主体参与养老服务的各项工作,全面融入社区,落实到社区,使社区真正成为上承国家、下接家庭、整合社会资源的重要中介,成为社会整合的中枢。要以社区自治为核心,建立健全各种决策机构和制度,做到法律落实、制度完善、程序规范,增强社区成员的“主人”意识和信念,构建社区参与养老服务的动力机制。要广泛建立社区社会工作站、服务站、托老所、卫生站等服务机构和社区养老民间组织,积极举办多种养老保险事业,加强社区养老服务,促进家庭养老和社区养老的有效结合。社区老年照料服务体系应根据不同老年人身体状况和服务需求采取不同层次的照料形式,着力推进实现居家养老与机构养老的优势互补,努力发展成社区“志愿者服务—托老所—上门服务—养老院”相互衔接的照料体系。如对低龄老人、身体健康的独居老人可组织社区志愿者队伍开展结对子活动;对生活基本能自理但又需要一定照料服务的中高龄老人可采取日间护理中心、托老所等服务形式;对高龄老人、基本生活部分不能自理而又不需要全天候照料的老人以上门照料为主;对基本生活严重和完全不能自理、需全天候照料的老人应通过养老机构来解决。
二是要使民间组织成为社区养老的主要承担者和促进者。非政府组织要运用提供的发展环境,科学合理地界定功能和角色,划清职责,明确规定服务标准、服务守则、服务流程、服务规范、监督考核等运作机制,改善服务设施,丰富服务内容。要建立健全自身内部的组织机制、管理机制、激励机制和监督机制,提高自己的活动开发能力、组织管理能力、资金筹措能力和项目运作能力,提高组织效率和社会效益。尤其应当建立严格的财务制度,定期编制财务报告,按期接受财务审计,公布财务报告与审计结果,推动民间组织自身的公信力建设。要结合社会工作者制度的建立,结合资格认证和等级评定,引入社会工作理念,抓紧开发社工岗位,发挥社会工作柔性化管理、个性化服务、社会化运作的优势,吸引专业社会工作者参与居家养老服务,提升养老服务机构专业化服务水平。
三是要使志愿者服务和老年人互助服务成为社会参与的重要力量。调动广大居民参与养老服务的积极性,缓解养老服务供给不足的现实矛盾,也是实现社会人力资源和时间资源配置最优化的一种有效途径。加大宣传力度,澄清人们对志愿服务的认识,使人们意识到志愿服务既是奉献,也是自助,使志愿服务的理念和宗旨家喻户晓、深入人心,营造有利于志愿服务活动开展的良好的社会氛围。根据本社区的实际需要来确定为老志愿服务的内容和方式,将志愿服务与人们的日常生活紧密结合起来,使之成为人们日常生活的一个部分,成为人们实实在在的行动。要积极调动驻区企业的力量,社区工作者可与驻区企业协商,招募其员工加入志愿服务队伍,并汇集资源,为老年人提供照顾服务。
(三)适应老人的多种养老需求,构建立体式、全方位的社会参与机制
一是分层次参与。从需求的层次来分,对于弱势群体要重点关注,对于普遍需求要基本满足,对于个性化需求要特别提供。在养老服务体系建设中,要借鉴国际经验,把开展居家养老服务工作作为主攻方向,重点为困难老人、特殊贡献老人、高龄老人等对象提供服务费补贴或优惠。从服务内容来分,针对目前偏重于日常生活护理和家政服务,而医疗保健服务设施较少、精神慰藉服务尚未引起足够重视的状况,今后,对于老年人服务的社会参与要更趋向于医疗保健服务和精神慰藉服务。从服务的性质来分,不仅仅只停留在补救性服务方面,而要同时开展预防性和发展性方面的服务,通过为居家老人建档立案、建立居家养老生活照料服务网、社区紧急救助网、医疗卫生保健网,全面满足群众的养老服务需求。
二是全过程参与。社会参与要贯穿于养老服务体系建设的全过程。在决策前,建立对老年人养老服务需求的评估机制,对不同养老方式的老年人的日常生活照料服务需求进行评估,真正把社会力量以适宜的方式,用到最需要帮助的老人身上,发挥最大的效应。在执行时,建立养老服务质量的评估机制。可采取向服务员发放服务手册、建立服务监督员、定期走访服务对象等方法,对养老服务的效果、效率进行服务质量评估。同时还要对养老服务的发展规划、政策执行情况进行评估,以此不断改善服务工作。应借鉴发达国家的经验,鼓励社会力量参与社会福利评估,发展NGO性质的评估组织,逐步使评估人员纳入国家的职业系列,促进养老服务评估向职业化发展。
三是多手段参与。要以项目为载体,通过经济、行政、法律等手段,不断发挥多种力量参与养老服务体系建设的综合效应。要鼓励和引导非公有资本,遵循市场规律,建立老年医疗保健市场、老年体育市场、老年照料服务市场、老年住宅公寓市场、老年文化娱乐市场、老年人才市场、老年旅游消费市场,促进老龄产业发展。要委托有资质的评估机构,探索养老服务效果的评估制度,并建立相应的约束激励机制,对于评估效果好的养老服务机构,可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式;对于评估结果不佳的养老服务机构,限期改善服务直至取消其从业资格。要建立社会参与的老年法律服务与援助体系,通过进社区、入家庭等活动,就地、就近、及时处理涉老纠纷,打击侵权行为,切实维护老年人的合法权益。□
责任编辑:黄 杰
关键词:养老服务体系;社会参与;养老服务;城市养老
中图分类号:C913.6 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)06-0090-05
本研究所探讨的养老服务体系建设中的社会参与,是指社会企事业单位、驻区单位、社区民间组织、社区居民等社会各方力量在养老服务实践活动中发挥作用的行为过程。研究养老服务体系的社会参与,满足老年人的多元服务需求,有利于随着各项改革的深化和政府职能的转换,促进走出传统的、以单位为依托的社会管理模式,建立老年养老社会化模式,分解社会负担,促进中国社会管理和服务能力的加强。我们选取了南京市鼓楼区和玄武区作为研究对象,出于两方面考虑:一是鼓楼区和玄武区都是南京市人口密度最高的中心城区和经济文化发展大区,是南京市较早进入老龄化社会的城区①,它们都在如何做好养老服务的问题上较早开始探索,工作走在南京市前列,以此为调查样本具有一定的典型性和代表性;二是选取两个区进行调查,可以对两区的情况作一对比,分析其差异和共性。具体方法上,我们在两个区随机抽取了200位老人进行问卷调查,最后收回有效问卷159份,以此了解老年人对社会各方面的养老服务需求、社会参与的空间和途径,以及老年人自身的社会参与等有关情况。同时我们还与老人、社区干部、社区居民和志愿者召开了座谈会并进行了深度访谈。
一、城市养老服务体系建设中社会参与的需求和现状
(一)社会参与是满足老年人多元需求的迫切需要
老年人是养老服务体系的服务对象,其自身的生活状态和需求,直接影响着养老服务体系建设中社会参与的基础、空间、动力。
首先,从老人自身状况来看,迫切需要来自社会的多方参与。根据我们此次调查,有68.5%的老人为空巢家庭,其中单身独居老人占8.8%,与老伴共同生活的占59.7%。而根据1999年的一项调查,空巢家庭仅为30.0%,在不到十年的时间里,空巢老人的比例增加了一倍多。这些空巢老人的照顾需求会越来越多,而且照顾专业化要求也会越来越高。但是,当这些老人生活有困难时,绝大多数老人只能靠“老伴”和“子女”,只有近20%的老人能从邻居、社区、保姆等处获得帮助。
其次,居家养老服务是主导需求。本次调查中,除了6位老人是在社区养老院居住外,其他都是属于居家养老(其中有128人,占80.8%的老人居住在自己熟悉的社区,有14人是目前在子女所在的社区)。对于这些老人的日常生活照顾的方式,老人们表示基本上还是自己照顾自己并且与老伴互相照顾(分别是45.9%和47.8%),子女照顾也是主要的力量(14.5%),除此之外,也会请保姆或钟点工(3.1%)。志愿者定期上门服务、社区安排护理人员上门服务非常少。
第三,社区医疗服务需求较为强烈。根据调查,有七成以上的老人身体不太好,小病和常见病去社区医院,看大病都要到大医院,但挂号、付钱、拿药等都要排好长的队伍,楼上楼下跑,太不方便,如果没有人陪护,更吃不消了。因此,老人们对社区医疗站有很高的期待,他们强烈需要社区医疗站能够定期检查身体(63.5%),其次是常见疾病的防治(34.6%),建立老人健康档案(21.4%),医疗保健知识的普及(20.8%),提供上门的医疗服务(12.6%)。对于目前社区医疗站的服务,大部分老人反映不是很满意,原因在于社区医疗站提供的免费检查太简单,就是量量血压;医疗站设施太简单,药品也比较有限。老人们要求要多开办一些健康讲座,让老年人掌握自我保健知识,而不是推销药品等等。
第四,期待日托服务机构能提供完善的服务。南京鼓楼区和玄武区的社区都为老年人提供了日托服务的场所,即白天老人进中心服务,晚上回家,通常有生活照顾、医疗护理、娱乐活动等。玄武区2005年建立了这样的居家养老服务中心,鼓楼区称之为托老所。对于这样的机构,老年人还是很欢迎的,有一半的老人非常愿意去而且经常去,但还有一些老人表示他们不大愿意去,因为中心设施条件不够,服务不完善。
第五,社区养老机构还不能满足日益增长的入住需求。本次调查的老人中,有近一半的老人愿意入住社区养老机构,其中表示“现在和近期打算入住”的老人有6位,“几年后打算入住”的老人有73位(占45.9%)。虽然老人们更愿意选择居家养老,可是随着年龄增长,当身体不能自理而又缺乏照顾资源时,他们不得不考虑养老机构,而社区养老机构是他们除了居家养老外最先考虑的选择。但是,目前的社会条件下,养老机构还远远不能满足老年人的需求。就拿调查的锁金村街道来说,街道办有一家锁金老少照料中心,这是一个集体办的养老机构,就在老人们生活的社区中,可是中心只有34张床位,目前已经住满,听主任介绍说,已登记等候的老人已经近50人。之所以这么受欢迎,原因在于社区养老院有它的优势,就是老人们可以不离开自己熟悉的社区。
总体而言,被调查的老人认为已经实现了“老有所养”的占71.10%、“老有所乐”的占62.30%、“老有所医”的56.30%、“老有所为”的占35.80%,“老有所学”的35.60%。由此看来,社会参与在“五老”上都大有可为。
(二)从社会参与的现状看,多元参与的格局已经初步形成
此次调查发现,玄武区和鼓楼区的养老服务的社会参与的发展态势良好,养老服务已经走上社会化的发展道路,社会参与主体呈现多元化的趋势,参与者广泛包括政府、企事业单位、民办非企业、社会组织、普通居民和志愿者等。
首先,政府是养老服务体系建设中的主要责任者、组织者、资源提供者和服务的直接提供者。具体表现在政策制定、资金投入和监督管理等方面。玄武区成立了由分管副区长为组长,区老龄办、民政、卫生、司法、文化、体育等部门领导组成的养老服务工作领导小组,负责全区的养老服务工作。全区形成了党委、政府主导,老龄委主管,各部门配合,街居主抓,纵向到底、横向到边的养老服务工作网络。鼓楼区的养老服务工作在区老龄工作委员会领导下,由老龄委办公室负责实施并协调。2003年11月,区老龄办策划、设计并实施了居家养老服务网工程,以后几年,政府不断加大对这一服务体系的支持。
其次,民办非企业是养老服务的直接提供者。鼓楼区和玄武区发挥市场经济发达、民间力量较为活跃的优势,运用政府买单,民间组织运作机制,为独居老人和部分空巢老人提供生活服务。通过竞标,鼓楼区由心贴心社区服务中心、玄武区由万家帮服务中心承接了全区的居家养老服务工作。企事业单位也为养老服务提供部分资源,比如玄武区某驻区企业为老年人春游提供大巴服务等。
第三,社区居民和志愿者队伍逐渐加入为老服务中。调查发现,每个社区都有志愿者队伍,他们提供服务的对象主要为老年人。平时,定期为老年人提供读报、打扫卫生、带出游玩等活动,并且也会协助社区开展各项文体活动。在访谈中,社区的老年工作负责人都提到大学生志愿者参与老年服务工作,有一个街道的大学生志愿者服务已经接近制度化,且持续了很长一段时间。
第四,老人自身的社会参与意愿较高。社会参与是老年人富有价值的生存方式,参与的过程也是老年人价值的实现过程。本次调查显示,有近80%的老人与邻居有交往和互助;有75%的老人愿意参加社区组织活动,其中文体活动排序最先,公益活动的愿望也比较强烈;有86.8%的老人已参与为其他老人提供一些力所能及帮助的意愿或行动。访谈中,我们发现社区有很多老人都承担了“老年义工”的角色,他们会帮助社区做一些事,并且给其他老人提供帮助。
二、城市养老服务体系建设中社会参与的问题分析
(一)社会参与的环境不畅
一是政策不到位。目前,虽然社区服务的发展总体上仍属于政府推动型,社区养老服务带有浓厚的行政管理色彩,但是从目前社区养老服务发展的状况来看,政府在社区养老服务中也出现职能缺位的现象,对社区养老服务的支持力度还不够,主要表现在对非政府组织(包括民办非企业、社会组织等)的培育不到位、在登记注册方面限制还较多、相关的法律法规不完备、扶持的相关政策不完善等。投资社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策如减征或免征企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费、降低土地使用费等还不够完善等。
二是社区氛围不浓。整个社会还没有确立起参与老年服务工作的积极观念,也缺乏对于养老事业重要性的正确认知。有些社区在建立老年人集中活动室的过程中,遭到了周围邻居的反对。现在很多新建的社区都设立会所、幼儿园、小学乃至中学,但唯独缺少专门提供老年服务的场地和设施。
三是企业的参与意识不强。在调查中我们了解到,一般社区内的企业不太愿意为养老服务工作提供帮助,即使有一些企业愿意为老人们提供一些资金、服务,也很少与社区进行合作,而更多的是选择自己组织、管理的方式。
(二)社会参与的主体力量不强
非政府组织现在主要存在缺乏发展空间、未能获得相应的社会地位、自身不够专业化等方面的问题。志愿者服务现在存在的主要问题是志愿者服务专业化程度低,服务有时流于形式,所提供的服务质量较低,很难充分满足老年人的需求。而老人自身参与的积极性有待提高,老人组织有待于进一步发展。
(三)社会参与的质量不高
首先,目前我国老年人服务还只是一种简单化服务,即主要提供满足老年人衣、食、住、行等一般日常生活的需要,而专业化的养老服务项目提供得较少。老年是生命终结的前奏,面对死亡、病痛,不免会感到恐惧,临终关怀服务就显得尤为重要。可是社区开展这方面的服务还较少,也不够专业化,未能综合利用心理学、社会学、医学、护理学等专业知识,为老年人提供临终关怀服务,给予老人们精神安慰和支持,为满足老年人社交、学习等需求的服务也有待提高。其次,社区养老服务的产业化程度不高。社区养老服务走产业化之路是由市场经济规律所决定的,随着人们支付能力的提高,老人的发展与享受需要也在增长,对社区服务也提出了新的要求。
三、对策与建议
(一)发挥政府的主导作用,努力营造有利于社会参与的良好环境
各级政府要进一步把养老服务体系建设摆上重要日程,进一步采取措施,努力在制定规划、出台政策、投入资金等方面发挥引导功能,营造全社会共同支持参与养老服务体系建设的良好环境。
一是加强舆论引导。要直面敬老、养老、助老的优良传统文化面临的冲击和养老意识弱化的现实,通过多种渠道和方式,大力开展敬老养老助老教育,鼓励和表彰先进典型,使全社会充分了解参与养老服务体系建设是贯彻落实科学发展观的必然要求,是促进家庭和睦、代际和顺、社会和谐的应尽之责,努力营造关心老年人生活、慰藉老年人精神、维护老年人权益的社会氛围。
二是加强政策支持。按照实现基本公共服务均等化的要求,通过制定相关标准和制度规则、购买服务、直接提供服务等举措,特别是建立起居家养老项目整体财政预算制度,将其纳入社会保障体系之中,进一步扩大和保证政府财政投入。要注重养老设施的统筹规划,将各类养老服务设施纳入到城市发展的总体规划之中,做到统一规划,实行统一设计、统一实施、配套运作。要培育和发展社区群众性自治组织和各类与社区养老发展相关的非营利组织,向它们提供必要的支持和帮助,主要包括政策支持和财政支持两个方面。
三是加强激励和规范。鼓励社会力量以多种形式参与居家养老服务,为政府购买服务提供有益的补充。要加强对社区资源的协调、整合、开发,为老年人提供相互交流、活动锻炼、医疗服务、日间照料的场所,使政府有限的财政投入得到优化利用,实现资源共享。要对社区群众性自治组织和非营利组织实行有效的监督,实现管理法规的统一、明确和透明化,建立民办福利机构行业管理协会,出台民办养老福利机构行业管理细则。加强养老机构的行业自律和服务标准化,逐步建立包括独立的第三方评估、行业自律、媒体监督、捐赠人和公众的监督在内的社会监督体系,对政府出资购买的养老服务项目的运行状况、实施效果和达成预期目标的程度等进行科学地评估,发现问题及时纠正,维护老年人的合法权益,保证养老服务的质量。
(二)壮大社会参与的主体力量,形成多元积极参与的新格局
一是充分发挥社区中介纽带作用。要将社会主体参与养老服务的各项工作,全面融入社区,落实到社区,使社区真正成为上承国家、下接家庭、整合社会资源的重要中介,成为社会整合的中枢。要以社区自治为核心,建立健全各种决策机构和制度,做到法律落实、制度完善、程序规范,增强社区成员的“主人”意识和信念,构建社区参与养老服务的动力机制。要广泛建立社区社会工作站、服务站、托老所、卫生站等服务机构和社区养老民间组织,积极举办多种养老保险事业,加强社区养老服务,促进家庭养老和社区养老的有效结合。社区老年照料服务体系应根据不同老年人身体状况和服务需求采取不同层次的照料形式,着力推进实现居家养老与机构养老的优势互补,努力发展成社区“志愿者服务—托老所—上门服务—养老院”相互衔接的照料体系。如对低龄老人、身体健康的独居老人可组织社区志愿者队伍开展结对子活动;对生活基本能自理但又需要一定照料服务的中高龄老人可采取日间护理中心、托老所等服务形式;对高龄老人、基本生活部分不能自理而又不需要全天候照料的老人以上门照料为主;对基本生活严重和完全不能自理、需全天候照料的老人应通过养老机构来解决。
二是要使民间组织成为社区养老的主要承担者和促进者。非政府组织要运用提供的发展环境,科学合理地界定功能和角色,划清职责,明确规定服务标准、服务守则、服务流程、服务规范、监督考核等运作机制,改善服务设施,丰富服务内容。要建立健全自身内部的组织机制、管理机制、激励机制和监督机制,提高自己的活动开发能力、组织管理能力、资金筹措能力和项目运作能力,提高组织效率和社会效益。尤其应当建立严格的财务制度,定期编制财务报告,按期接受财务审计,公布财务报告与审计结果,推动民间组织自身的公信力建设。要结合社会工作者制度的建立,结合资格认证和等级评定,引入社会工作理念,抓紧开发社工岗位,发挥社会工作柔性化管理、个性化服务、社会化运作的优势,吸引专业社会工作者参与居家养老服务,提升养老服务机构专业化服务水平。
三是要使志愿者服务和老年人互助服务成为社会参与的重要力量。调动广大居民参与养老服务的积极性,缓解养老服务供给不足的现实矛盾,也是实现社会人力资源和时间资源配置最优化的一种有效途径。加大宣传力度,澄清人们对志愿服务的认识,使人们意识到志愿服务既是奉献,也是自助,使志愿服务的理念和宗旨家喻户晓、深入人心,营造有利于志愿服务活动开展的良好的社会氛围。根据本社区的实际需要来确定为老志愿服务的内容和方式,将志愿服务与人们的日常生活紧密结合起来,使之成为人们日常生活的一个部分,成为人们实实在在的行动。要积极调动驻区企业的力量,社区工作者可与驻区企业协商,招募其员工加入志愿服务队伍,并汇集资源,为老年人提供照顾服务。
(三)适应老人的多种养老需求,构建立体式、全方位的社会参与机制
一是分层次参与。从需求的层次来分,对于弱势群体要重点关注,对于普遍需求要基本满足,对于个性化需求要特别提供。在养老服务体系建设中,要借鉴国际经验,把开展居家养老服务工作作为主攻方向,重点为困难老人、特殊贡献老人、高龄老人等对象提供服务费补贴或优惠。从服务内容来分,针对目前偏重于日常生活护理和家政服务,而医疗保健服务设施较少、精神慰藉服务尚未引起足够重视的状况,今后,对于老年人服务的社会参与要更趋向于医疗保健服务和精神慰藉服务。从服务的性质来分,不仅仅只停留在补救性服务方面,而要同时开展预防性和发展性方面的服务,通过为居家老人建档立案、建立居家养老生活照料服务网、社区紧急救助网、医疗卫生保健网,全面满足群众的养老服务需求。
二是全过程参与。社会参与要贯穿于养老服务体系建设的全过程。在决策前,建立对老年人养老服务需求的评估机制,对不同养老方式的老年人的日常生活照料服务需求进行评估,真正把社会力量以适宜的方式,用到最需要帮助的老人身上,发挥最大的效应。在执行时,建立养老服务质量的评估机制。可采取向服务员发放服务手册、建立服务监督员、定期走访服务对象等方法,对养老服务的效果、效率进行服务质量评估。同时还要对养老服务的发展规划、政策执行情况进行评估,以此不断改善服务工作。应借鉴发达国家的经验,鼓励社会力量参与社会福利评估,发展NGO性质的评估组织,逐步使评估人员纳入国家的职业系列,促进养老服务评估向职业化发展。
三是多手段参与。要以项目为载体,通过经济、行政、法律等手段,不断发挥多种力量参与养老服务体系建设的综合效应。要鼓励和引导非公有资本,遵循市场规律,建立老年医疗保健市场、老年体育市场、老年照料服务市场、老年住宅公寓市场、老年文化娱乐市场、老年人才市场、老年旅游消费市场,促进老龄产业发展。要委托有资质的评估机构,探索养老服务效果的评估制度,并建立相应的约束激励机制,对于评估效果好的养老服务机构,可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式;对于评估结果不佳的养老服务机构,限期改善服务直至取消其从业资格。要建立社会参与的老年法律服务与援助体系,通过进社区、入家庭等活动,就地、就近、及时处理涉老纠纷,打击侵权行为,切实维护老年人的合法权益。□
责任编辑:黄 杰