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【摘 要】近几年随着国家经济的持续稳定发展，税收征管体制改革的逐渐深入，纳税评估作为新税收征管模式的重要一环，显出独有的优势。基层税务部门通过实行纳税评估，有效地提高了征管质量，降低了税收风险，是依法征税的一项重要举措，而如何进一步完善和发展纳税评估已成为税务管理工作中一项重要内容。本文针对基层税务机关纳税评估现状，通过调查研究，探讨解决问题的思路和方法，进一步推进纳税评估工作的有效贯彻。主要从以下几方面进行分析：首先介绍纳税评估的内涵；其次是基层税务部门纳税评估现状；再次是分析基层税务部门纳税评估存在的问题；最后是针对问题提出优化建议。
【关键词】纳税评估；基层税务部门；纳税评估优化
一、 纳税评估的内涵
2011 年，国税总局对《纳税评估管理办法》进行了修订，对纳税评估做出如下定义：“纳税评估是税务部门利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报合法性及合理性进行审核评价，并作出相应的税收管理行为”。结合定义对纳税评估内涵理解有5个方面：一是纳税评估的主体。纳税人的主管税务机关是纳税评估执行的主体，主要由处于基层的税源管理部门负责，或者专门组成的评估小组负责。二是纳税评估的客体。纳税人申报纳税与真实税源情况的相关合理性。三是纳税评估目的。纳税评估的目的是降低税收征管成本，减少涉税风险，强化税收管理，构建和谐征纳关系。四是何时进行纳税评估。纳税评估侧重于事后评估。五是纳税评估的内容项目。税务部门根据相关情报设立评估指标和预警值；稽核和分析纳税人的资料；确定纳税人的信誉等级，进一步提供差异化的纳税服务，形成良好纳税遵从激励和惩罚体制。
二、 基层税务部门纳税评估的现状
1.纳税评估的主要方法
现行的纳税评估方法大致可分为5种：第一种，针对纳税人生产经营相关数据信息的内在逻辑关系进行分析评估。第二种，借助与纳税人生产经营密切相关的外部信息与企业内部信息相印证进行分析评估。第三种，借助同行业标准指标与纳税人具体生产经营指标相比较的分析评估。第四种，借助行业协会或业内专家的力量对纳税人生产经营工作流程进行分析评估。第五种，借助同行业中税法遵从度高、纳税信誉好的企业的相关数据参照的分析评估。
2.纳税评估的基本程序
基层税务部门纳税评估实践中，基本的程序主要有以下几个步骤：一是建立预警体系。二是选择评估对象。三是案头资料审核。四是数据比对分析。五是评估处理。
三、 基层税务部门纳税评估问题分析
基层税务部门通常结合所在地区的税收收入形势和征管态势，开展各个税种的纳税评估工作，取得了显著效果，但是评估工作的实践操作性仍然存在一些问题。
1.法律定位问题
截至当前，评估工作依据的最高法律文件是国家税务总局印发的《纳税评估管理办法》，从法的渊源来看，仅属于部门规章，并不涉及纳税人与税务机关间的权利义务关系；在当前税收征管工作的法律依据《中华人民共和国税收征收管理法》及实施细则中完全未提及纳税评估这概念，也未做明确规定。这使得其最终的评估结果也缺乏完整的法律效力，失去了應有的权威。
2.信息渠道问题
纳税评估所需信息来源渠道过窄，经常导致评估结果未能真实反映纳税人的生产经营状况。在纳税评估前期，税收征管信息系统是最直接的信息获取来源，但对于那些未纳入征管的纳税人尚无法监控，其他部门的信息来源比较稀少且可用度低。在纳税评估中期，实地核查、约谈纳税人、查阅经营和财务资料是必不可少的信息来源渠道，但是信息系统和能耗情况作用减弱，仅供重复参考对照使用。在评估后期，最常用的做法是评估数据体系，大多数评估实例可以按照评估体系的方法进行简单测算，但数据与现实存在一定差距。
3.指标体系问题
目前的纳税评估指标体系仍未健全，无论是评估财务指标还是各行业指标体系的建立都还不到位，其本身存在4个问题：一是较多地使用具有局限性指标。二是指标的行业区分口径过宽，对具体的细分行业、具体类型、生产规模、经营环境缺乏细化的设定。三是缺乏地域性的分析模型。四是没有考虑纳税人经营规模带来的数据统计影响。
4.组织规程问题
我国的基层税务部门目前没有专设纳税评估部门，纳税评估职能由谁负责、由谁主导也没有明确规定。在基层税务部门，纳税评估缺乏一个统一、日常、有效的组织体系，特别是纳税评估、税收分析和税务稽查三者之间的互动机制还未形成，这不仅制约了税源管理信息的共享与税收征管效率和质量的提高，而且也是制约税管工作深度的重要因素。
5.人员素质问题
纳税评估是项复杂的综合性工作，要求评估人员具备较高的专业水准。但目前的纳税评估人员均为一人多岗，难于有充足的时间和精力去专门从事纳税评估工作。而且在基层税务系统中，纳税评估人员的平均年龄偏高，影响学习能力，对新业务的接受程度也不高。学历水平较为薄弱，纳税评估对数据分析要求较高，较低的学历水平支持不了信息化的工作要求。
四、 基层税务部门纳税评估优化的建议
通过对基层税务部门纳税评估问题的分析，怎样构建完善合理的评估体系并顺利开展纳税评估，值得我们深入探讨。
1.深化体制改革
作为一项专业化要求较高的业务工作，纳税评估必须拥有一套专业、完善、高效的管理组织体制，作为支撑业务工作开展的组织保障，将原有工作架构进行优化和固化，形成长期可持续的体制。
（1）成立独立的纳税评估业务线条。独立的纳税评估业务线条将极大地有利于纳税评估工作有效运作，充分发挥其正面作用。纳税评估部门的职责主要有：①设计一个指标体系，测算、确定相关指标数值；②负责开发评估软件的工作；③实行案头评估，约谈，对结论给予对应处理，出具结果报告；④引导纳税人正确的处理在过程中产生的问题，在评估过程中开展纳税指导和相关税法的教育；⑤在法定期限向稽查部门移交涉重大违法嫌疑案件；⑥开发信息来源渠道；⑦实施纳税评估档案管理。上级的纳税评估主管部门负责组织实施体系建设，拟订评估的操作规程和工作规范，制定评估相关的制度、政策，对下级的纳税评估业务提供专业指导和监督实施进度。基层的税务部门成立独立的纳税评估机构，在各自的管辖范围开展经常性、专业性的纳税评估工作。（2）征管与稽查相互独立。建立稽查体系与原有的以征管为主要职能的区县级税务部门互不干涉，互相独立，提高税务稽查的独立性和专业性，有效打击涉税违法案件，原有区县级税务机关专注于税源的管理与服务，提高税源管理部门对纳税人申报纳税能力的监督效力，以预防和纠正税源管理漏洞为主要工作，形成独立开展评估的氛围。稽查与征管相互独立后，评估摆脱了与税源管理、税务稽查纠缠不清的尴尬，可以获得充足的发挥空间，成为税务部门不可或缺的重要执法手段。（3）建立以业务环节管理为主、事权分立的新的征管模式。破除原有的区域管理为主、税收管理员身兼多责的税源管理模式，确立“基础管理服务”、“涉税事项审批”、“纳税评估”三种职能分立的新的征管体制。基础管理服务部门专注于日常的政策业务指导与纳税服务；涉税事项审批部门负责行政审批事宜，确保执法公正；纳税评估部门独立办公，根据现有的税收征管系统和执法监督系统，监控异常操作和数据，及时采取询问、分析、巡查等方式排除纳税人申报疑点，并独立开展执法巡查，不定期、不定向巡查纳税人的经营状况，比对更新现有掌握的数据，规范纳税人如实申报，堵塞管理部门的征管漏洞。 2.丰富信息手段
从技术手段而言，借助现在的金税三期系统，形成信息化的纳税评估手段：
（1）建立信息共享平台。建立一个全国联网的经济信息库，与税务、财政、海关、审计、工商、银行、统计、商务、经贸、电力和运输等不同领域的经济管理部门联网，解决税务部门采集纳税人信息的真实性和全面性的问题。建立共享平台涉及面极广，工程浩大，需要自上而下，诸多部门积极协调联动，在最高层面上统筹协调，共同努力。（2）建立预警监控系统。在利用信息化技术平台的同时，还要关注对数据资源的充分利用。建立一个实时读取纳税人申报信息的信息系统，对不同类型和幅度的异常情况及时作出反应，确认异常状况后提醒纳税评估人员采取必要措施解决问题。该预警监控系统设置在金税三期工程上，运用计算机评分的模式，对纳税人申报的数据与其原有的基础信息进行比对，计算评定分值。最终按照分值结果分成若干预警级别，及时向纳税评估部门反映，并强制要求纳税评估人员对其实行不同级别的评估认定，排除疑点，处置不合理状况。（3）建立数据分析模型。建立一个包含多种评估算法的数据分析模型，在导入或录入需要对比、分析的大量数据和背景资料后，可運用税负分析法、能耗测算法等不同算法进行分析计算，帮助此项工作人员进行研判，提高评估结果和工作效率的客观性。该系统要求具备较高的行业区分程度，对各细分行业都有不同的数据模型；同时，该系统具有开放性的特点，各地的基层税务部门根据自身所在区域工作对象的特点，对数据分析模型的某些计算元素、计算方法提出特别的调整要求，经上级技术分析专业部门审核同意后，做有针对性的添加，提高数据分析模型的实用性、适用性。
3.强化人才储备
纳税评估工作需要更加注重吸纳、培养与纳税评估相关专业的人才，如信息技术、法律、财会、数学、工商管理、心理学等专业，同时，挑选具有丰富的税务稽查、税源管理、发票管理、政策管理经验的人才加入，组建一个专业技能突出、业务经验丰富的纳税评估团队。坚持业务培训的经常化和制度化，长期举办讲座、培训班、经验交流会等培训活动，通过制度化的教育培训，使进行纳税评估的人员在工作中多学习，多实践，多掌握业务知识，不断提高经营观察、评估疑点把握、评估指标应用、逻辑分析能力和约谈技巧等，努力培养一批能够胜任评估工作的专业型甚至专家型人才。
参考文献：
[1]国家税务总局.纳税评估管理办法（修订稿）.2010 年.
[2]王兴端.纳税评估效率研究.硕士论文.山东大学.15.2011
[3]姚君.中国税务审计制度和方法研究.博士论文.财政部财政科学研究所.75.2010 年.
[4]姜敏.提升纳税评估效率刍议.扬州大学税务学院学报.2010年.02 期.
【关键词】纳税评估；基层税务部门；纳税评估优化
一、 纳税评估的内涵
2011 年，国税总局对《纳税评估管理办法》进行了修订，对纳税评估做出如下定义：“纳税评估是税务部门利用获取的涉税信息，对纳税人纳税申报合法性及合理性进行审核评价，并作出相应的税收管理行为”。结合定义对纳税评估内涵理解有5个方面：一是纳税评估的主体。纳税人的主管税务机关是纳税评估执行的主体，主要由处于基层的税源管理部门负责，或者专门组成的评估小组负责。二是纳税评估的客体。纳税人申报纳税与真实税源情况的相关合理性。三是纳税评估目的。纳税评估的目的是降低税收征管成本，减少涉税风险，强化税收管理，构建和谐征纳关系。四是何时进行纳税评估。纳税评估侧重于事后评估。五是纳税评估的内容项目。税务部门根据相关情报设立评估指标和预警值；稽核和分析纳税人的资料；确定纳税人的信誉等级，进一步提供差异化的纳税服务，形成良好纳税遵从激励和惩罚体制。
二、 基层税务部门纳税评估的现状
1.纳税评估的主要方法
现行的纳税评估方法大致可分为5种：第一种，针对纳税人生产经营相关数据信息的内在逻辑关系进行分析评估。第二种，借助与纳税人生产经营密切相关的外部信息与企业内部信息相印证进行分析评估。第三种，借助同行业标准指标与纳税人具体生产经营指标相比较的分析评估。第四种，借助行业协会或业内专家的力量对纳税人生产经营工作流程进行分析评估。第五种，借助同行业中税法遵从度高、纳税信誉好的企业的相关数据参照的分析评估。
2.纳税评估的基本程序
基层税务部门纳税评估实践中，基本的程序主要有以下几个步骤：一是建立预警体系。二是选择评估对象。三是案头资料审核。四是数据比对分析。五是评估处理。
三、 基层税务部门纳税评估问题分析
基层税务部门通常结合所在地区的税收收入形势和征管态势，开展各个税种的纳税评估工作，取得了显著效果，但是评估工作的实践操作性仍然存在一些问题。
1.法律定位问题
截至当前，评估工作依据的最高法律文件是国家税务总局印发的《纳税评估管理办法》，从法的渊源来看，仅属于部门规章，并不涉及纳税人与税务机关间的权利义务关系；在当前税收征管工作的法律依据《中华人民共和国税收征收管理法》及实施细则中完全未提及纳税评估这概念，也未做明确规定。这使得其最终的评估结果也缺乏完整的法律效力，失去了應有的权威。
2.信息渠道问题
纳税评估所需信息来源渠道过窄，经常导致评估结果未能真实反映纳税人的生产经营状况。在纳税评估前期，税收征管信息系统是最直接的信息获取来源，但对于那些未纳入征管的纳税人尚无法监控，其他部门的信息来源比较稀少且可用度低。在纳税评估中期，实地核查、约谈纳税人、查阅经营和财务资料是必不可少的信息来源渠道，但是信息系统和能耗情况作用减弱，仅供重复参考对照使用。在评估后期，最常用的做法是评估数据体系，大多数评估实例可以按照评估体系的方法进行简单测算，但数据与现实存在一定差距。
3.指标体系问题
目前的纳税评估指标体系仍未健全，无论是评估财务指标还是各行业指标体系的建立都还不到位，其本身存在4个问题：一是较多地使用具有局限性指标。二是指标的行业区分口径过宽，对具体的细分行业、具体类型、生产规模、经营环境缺乏细化的设定。三是缺乏地域性的分析模型。四是没有考虑纳税人经营规模带来的数据统计影响。
4.组织规程问题
我国的基层税务部门目前没有专设纳税评估部门，纳税评估职能由谁负责、由谁主导也没有明确规定。在基层税务部门，纳税评估缺乏一个统一、日常、有效的组织体系，特别是纳税评估、税收分析和税务稽查三者之间的互动机制还未形成，这不仅制约了税源管理信息的共享与税收征管效率和质量的提高，而且也是制约税管工作深度的重要因素。
5.人员素质问题
纳税评估是项复杂的综合性工作，要求评估人员具备较高的专业水准。但目前的纳税评估人员均为一人多岗，难于有充足的时间和精力去专门从事纳税评估工作。而且在基层税务系统中，纳税评估人员的平均年龄偏高，影响学习能力，对新业务的接受程度也不高。学历水平较为薄弱，纳税评估对数据分析要求较高，较低的学历水平支持不了信息化的工作要求。
四、 基层税务部门纳税评估优化的建议
通过对基层税务部门纳税评估问题的分析，怎样构建完善合理的评估体系并顺利开展纳税评估，值得我们深入探讨。
1.深化体制改革
作为一项专业化要求较高的业务工作，纳税评估必须拥有一套专业、完善、高效的管理组织体制，作为支撑业务工作开展的组织保障，将原有工作架构进行优化和固化，形成长期可持续的体制。
（1）成立独立的纳税评估业务线条。独立的纳税评估业务线条将极大地有利于纳税评估工作有效运作，充分发挥其正面作用。纳税评估部门的职责主要有：①设计一个指标体系，测算、确定相关指标数值；②负责开发评估软件的工作；③实行案头评估，约谈，对结论给予对应处理，出具结果报告；④引导纳税人正确的处理在过程中产生的问题，在评估过程中开展纳税指导和相关税法的教育；⑤在法定期限向稽查部门移交涉重大违法嫌疑案件；⑥开发信息来源渠道；⑦实施纳税评估档案管理。上级的纳税评估主管部门负责组织实施体系建设，拟订评估的操作规程和工作规范，制定评估相关的制度、政策，对下级的纳税评估业务提供专业指导和监督实施进度。基层的税务部门成立独立的纳税评估机构，在各自的管辖范围开展经常性、专业性的纳税评估工作。（2）征管与稽查相互独立。建立稽查体系与原有的以征管为主要职能的区县级税务部门互不干涉，互相独立，提高税务稽查的独立性和专业性，有效打击涉税违法案件，原有区县级税务机关专注于税源的管理与服务，提高税源管理部门对纳税人申报纳税能力的监督效力，以预防和纠正税源管理漏洞为主要工作，形成独立开展评估的氛围。稽查与征管相互独立后，评估摆脱了与税源管理、税务稽查纠缠不清的尴尬，可以获得充足的发挥空间，成为税务部门不可或缺的重要执法手段。（3）建立以业务环节管理为主、事权分立的新的征管模式。破除原有的区域管理为主、税收管理员身兼多责的税源管理模式，确立“基础管理服务”、“涉税事项审批”、“纳税评估”三种职能分立的新的征管体制。基础管理服务部门专注于日常的政策业务指导与纳税服务；涉税事项审批部门负责行政审批事宜，确保执法公正；纳税评估部门独立办公，根据现有的税收征管系统和执法监督系统，监控异常操作和数据，及时采取询问、分析、巡查等方式排除纳税人申报疑点，并独立开展执法巡查，不定期、不定向巡查纳税人的经营状况，比对更新现有掌握的数据，规范纳税人如实申报，堵塞管理部门的征管漏洞。 2.丰富信息手段
从技术手段而言，借助现在的金税三期系统，形成信息化的纳税评估手段：
（1）建立信息共享平台。建立一个全国联网的经济信息库，与税务、财政、海关、审计、工商、银行、统计、商务、经贸、电力和运输等不同领域的经济管理部门联网，解决税务部门采集纳税人信息的真实性和全面性的问题。建立共享平台涉及面极广，工程浩大，需要自上而下，诸多部门积极协调联动，在最高层面上统筹协调，共同努力。（2）建立预警监控系统。在利用信息化技术平台的同时，还要关注对数据资源的充分利用。建立一个实时读取纳税人申报信息的信息系统，对不同类型和幅度的异常情况及时作出反应，确认异常状况后提醒纳税评估人员采取必要措施解决问题。该预警监控系统设置在金税三期工程上，运用计算机评分的模式，对纳税人申报的数据与其原有的基础信息进行比对，计算评定分值。最终按照分值结果分成若干预警级别，及时向纳税评估部门反映，并强制要求纳税评估人员对其实行不同级别的评估认定，排除疑点，处置不合理状况。（3）建立数据分析模型。建立一个包含多种评估算法的数据分析模型，在导入或录入需要对比、分析的大量数据和背景资料后，可運用税负分析法、能耗测算法等不同算法进行分析计算，帮助此项工作人员进行研判，提高评估结果和工作效率的客观性。该系统要求具备较高的行业区分程度，对各细分行业都有不同的数据模型；同时，该系统具有开放性的特点，各地的基层税务部门根据自身所在区域工作对象的特点，对数据分析模型的某些计算元素、计算方法提出特别的调整要求，经上级技术分析专业部门审核同意后，做有针对性的添加，提高数据分析模型的实用性、适用性。
3.强化人才储备
纳税评估工作需要更加注重吸纳、培养与纳税评估相关专业的人才，如信息技术、法律、财会、数学、工商管理、心理学等专业，同时，挑选具有丰富的税务稽查、税源管理、发票管理、政策管理经验的人才加入，组建一个专业技能突出、业务经验丰富的纳税评估团队。坚持业务培训的经常化和制度化，长期举办讲座、培训班、经验交流会等培训活动，通过制度化的教育培训，使进行纳税评估的人员在工作中多学习，多实践，多掌握业务知识，不断提高经营观察、评估疑点把握、评估指标应用、逻辑分析能力和约谈技巧等，努力培养一批能够胜任评估工作的专业型甚至专家型人才。
参考文献：
[1]国家税务总局.纳税评估管理办法（修订稿）.2010 年.
[2]王兴端.纳税评估效率研究.硕士论文.山东大学.15.2011
[3]姚君.中国税务审计制度和方法研究.博士论文.财政部财政科学研究所.75.2010 年.
[4]姜敏.提升纳税评估效率刍议.扬州大学税务学院学报.2010年.02 期.