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义务教育是国民教育序列的基础。“教育公平具有起点公平的意义，是社会公平的重要基础”，是社会公平在教育领域的延伸，被视为最基本、最重要的社会公平，它包含城乡公平、地区公平、社会阶层公平、性别公平、校际公平等多个维度。从起点、过程和结果层面而言，义务教育意味着起点公平，特别是由政府承担起义务教务的全部责任，将农村义务教育全面纳入财政保障范围，是我国教育发展史上的一个重要里程碑。促进公平是国家教育政策的核心价值取向和教育改革发展的根本目标，但是，义务教育不公平问题在我国十分突出，表现为不同的人或人群由于经济社会地位、地域、教育权利与机会、性别等方面的差异在教育结构中具有不同的地位。
义务教育公平具有起点意义的公平，本文以我国18个省市为研究对象，选用生均经费支出、专任教师充足性、师生比等指标，从城乡公平与地区公平两个维度进行现状比较，对初始禀赋、制度安排、二元结构、经济发展水平、不同阶层、教育资源配置等影响因素进行分析，提出应明确政府主导责任、完善教育资源配置机制等建议。
一、义务教育公平现状分析
结合指标选择的科学性与公共数据的可得性（所有数据来源于《中国教育经费统计年鉴》与《中国统计年鉴》，其中，部分数据只能取到2014年），研究对象选定为广东、上海、内蒙、吉林等18个省市，主要从城乡公平与地区公平两个维度进行现状比较与分析，选用实际教育经费支出以及专任教师的充足性、师生比等通用指标。
（一）城乡公平
1.生均教育经费支出
综合考虑小学与初中教育，对城乡生均教育经费采用预估算法：
生均教育经费支出=小学生均教育支出×小学在校学生比例+初中生均教育支出×初中在校学生比例
由图1可明显看出，上海、广东、重庆的城镇教育经费支出显著大于农村的；内蒙古、西藏正好相反，农村水平高于城镇；对其他省市而言，城镇与农村生均经费支出水平几乎持平。西藏与上海生均经费支出超过20000元，上海城镇生均支出更是接近28000元；内蒙古、青海城镇与农村生均经费支出则超过15000元；广西、云南、甘肃三省城镇与农村生均经费支出偏低，均未达到10000元，尤其是广西，处于最末位；值得一提的是广东农村生均经费支出也不足10000元。
2.专任教师充足性
引入城乡专任教师充足性的概念，分别求出城镇与农村的在校学生与专任教师的比值，这两个比值代表的意义分别是城镇、农村的每位专任教师平均可以辅导的学生数，数值越大表明充足性越低；然后用学生数进行再比；最终数值如果小于1，则说明城镇专任教师更为充足；若大于l，則说明农村专任教师更充足。越接近1，说明城乡专任教师城乡差异越小。用公式表示为：
比值=一位城镇专任教师可辅导的学生数/一位农村专任教师可辅导的学生数
从表1可以看到，黑龙江、内蒙、海南的农村专任教师充足性位于18省市的前三位，最高值是黑龙江省的2.039；广西、西藏、云南三个西部省份的农村与城镇专任教师充足性基本相当；而上海市的城市化程度高，城镇专任教师的充足性则要高于农村的。
18个省市初中阶段的农村与城镇专任教师充足性的排序与小学阶段的有一定差异：内蒙古、陕西与黑龙江农村专任教师充足性最高；重庆、广西与云南三个省市的数据比较接近于1，表明城乡专任教师充足性基本相当；而西藏的数据只有0.843，即其城镇专任教师充足性要高于农村的。
（二）地区公平
尽管面临类似的制度约束，义务教育公平问题在不同地区却有着不同的表现。
1.生均教育经费支出
考虑到城镇与农村在校学生存在比重关系，这里各省的生均教育经费算法按照以下公示计算：
生均教育经费支出=城镇生均教育经费×城镇在校学生占总在校学生的比重+农村生均教育经费×农村在校学生占总在校学生的比重
从图2可以看出，西藏、上海的小学生均教育经费属于第一梯队，达到20000—25000元；内蒙古、青海属于第二梯队，为15000元左右；广西、云南、宁夏、广东位于第四梯队，小于10000元；其他省市属于第三梯队，在10000—15000元区间。
从初中生均教育经费实际支出来看，上海遥遥领先其他省市，为第一梯队，实际支出超过33000元；内蒙古、西藏、青海、新疆、浙江五省为第二梯队，实际支出超过15000元；广西、云南两省支出小于10000元，为第四梯队；其余省市为第三梯队，在10000—15000元范围内。
2.师生比
根据城乡占比调整后的师生比具体计算如下：
师生比=（城镇在校生^2/总在校生+农村在校生^2/总在校生）/（农村专任教师^2/总专任教师+城镇专任教师^2/总专任教师）
根据图3的小学师生比，可以明显看出2015年18个省市存在着不小的差距：广东最高，达到20.13；广西、福建等省接近20；辽宁、云南等省正好跨越15：甘肃的最低，只有12.83；值得注意的是，上海市的师生比并不高，基本上只处于18个省市的中位数15.24。
二、义务教育公平的影响因素分析
（一）初始禀赋的不同
初始禀赋是指影响个体与生俱来的能力因素、决定个体教育投资决策的家庭因素等，包括智商、户籍、家庭收入、父母受教育程度等。在影响义务教育公平的诸多因素中，初始禀赋的影响作用是最为显著与持久的。有研究表明，家庭背景的差距是导致教育机会不公平和教育结果不公平的微观原因，家庭收入对子女的教育水平具有正向影响，家庭收入在子女成长的早期阶段以及低收入家庭中的作用尤为重要。其次，父母的教育水平年限差异会导致下一代教育的不平等，父母所接受教育水平越高，则会更有效配置家庭内部资源，给子女提供更高质量的教育投入。第三，有研究从理论上探讨与强调了遗传基因、能力禀赋等差异对后代人力资本的形成具有不容忽视的影响。 （二）制度安排的偏差
人力資本的提升是实现社会阶层流动、缩小社会差距的手段之一，而教育则是人力资本提升的重要途径。现实情况中的社会差距与教育差距在同趋势进一步加大，这在很大程度上是由我国现行教育责任理念的偏差、教育政策的不合理所导致。义务教育属于纯公共产品，尽管政府对义务教育做了相当的保障措施，但是在很大程度上并没有完全尽到责任。政府对义务教育实行“地方负责，分级管理”方针，但各级政府的权责配置是不清晰的，而且地方政府在横向教育公平能力上有诸多局限性，因而在政策执行过程中容易出现主体的缺位、越位、错位等现象，进而影响义务教育均等化进程。
（三）二元结构的存在
城乡义务教育差距由我国城乡二元经济和社会结构所决定，其制度根源是以户籍制度为基础的一系列城乡二元制度安排以及义务教育的分级管理体制。在城市与农村的整体分割以及依照行政权力而衰减的等级框架下，分属于两种制度下的受教育者权力的实现程度截然不同，导致获取的教育资源也存在巨大差异。从本质上说，城乡义务教育的不公平是二元制度性等级差异的产物。受价值导向和利益原则驱使而设计的制度与政策往往会存在着路径依赖，并对社会观念造成深远影响，进而造成“马太效应”，导致城乡教育差距不断扩大。
（四）经济发展水平的差异
经济发展水平意味着公共财政投入的高低，从而很大程度上决定了教育发展水平，由于各省市经济发展水平存在差异，这不可避免地影响着义务教育公平状况。在我国义务教育分级管理体制下，各省市财政分权情况不尽相同，其财政能力的差异最终导致了义务教育经费投入的差异。财政性教育投入的增加与结构调整会逐步改善义务教育的公平程度，但也正是因为各地区或省市的财政性教育支出总量以及倾斜点的不一致，导致经济发展水平越优越、原本越优秀的教育单位获得的财政资源更多，义务教育水平与公平程度受到极大影响。
（五）不同阶层的差别
随着社会贫富差距的不断扩大，教育作为筛选工具与社会分层机制的重要性也愈加凸显，较高社会阶层成员在其发展过程中获得的收益也更大，占有的优质教育资源份额不断增加，由阶层差别引起的义务教育不公平也日益显现。教育的累积性与延续性等特质的存在，使得阶层差别所导致的义务教育不公平会进一步引起教育质量的不公平，最终导致教育结果的不公平。事实上，现行各地教育部门采取“学区制”，适龄孩子均需就近入学。虽然政府出台了诸多关于禁止“择校”的政策，但选择优质资源的重点学校依然是许多家长和学生的最优决策。一方面，“就近入学”政策在落实过程中执行不到位；另一方面，通过购买昂贵的学区房来实现“择校”，实际上已经成为优质阶层的特权。
（六）教育资源配置的不合理
教育资源总是稀缺的，教育资源配置是否合理会影响到义务教育的公平性。目前，我国义务教育资源在政府与市场之间、地区之间、城乡之间差异很大，资源配置不合理的现象凸显。义务教育资源配置的不合理加剧着有限性与稀缺性，而多元性的需求主体在其价值选择上存在差异性，最终形成了社会成员追逐教育资源时呈现的多样性与竞争性，造成了事实上的义务教育不公平。
三、国外基础教育公平的借鉴
“教育公平”在当代西方国家的基础教育政策中也是一个核心议题，不仅众多学者关注，各国领导层在政策上也高度重视。教育制度具有特殊的结构，美英等发达国家的基础教育公平政策的变迁清晰地体现了它们所处时代的教育理念。
美国1918年颁布的《中等教育基本原则》和1944年的《关于满足青年的需要》，以及英国1918年的《费舍法案》和1934年的《关于文法中学和技术中学的中等教育报告》的政策重心均是进一步普及义务教育。2l世纪50—70年代，美国1965年的《初等和中等教育法》以及英国1977年的《学校教育——一份协商的文件》等政策旨在推进各自的基础教育公平发展。21世纪80-90年代，美国1994年的《2000年目标：美国教育法》和英国1992年的教育白皮书《选择与多样化——学校的新框架》等开始强调基础教育结果的公平。自21世纪初以来，《美国教育部2002—2007年战略规划》和英国2011年的《教学的重要性：学校白皮书》等强调通过教育技术的应用来缩短基础教育的差距、营造公平。
当代美英等发达国家实施的基础教育公平政策，对促进我国义务教育公平有一定的借鉴意义。一是强调教育平等与教育质量的结合；二是强调政策向弱势群体学生倾斜；三是趋于国家宏观政策与学校微观技术的结合；四是关注本国标准与世界标准的结合。
四、政策建议
根据我国18个省市义务教育公平现状的比较，对其影响因素进行深层次的分析，同时借鉴英美等西方国家较为完善的基础教育制度，提出以下建议：
（一）明确政府主导责任，加强政府义务教育投入
义务教育作为公共产品，政府不仅是义务教育利益的最大需求者，也是教育公平正式制度的主要供给者，政府在教育政策和教育制度中所起的作用是影响义务教育公平的主要因素，许多义务教育不公平问题本身就是政府的教育理念存在偏差与制度供给缺失或不健全所导致。
第一，明确政府主导责任，清晰与增进政府作为义务教育公平的“第一责任人”，重视实质公平，推动义务教育公平发展。界定政府被赋予的权利和所承担的责任，使权责清晰明了，从理念上打破固有的城乡二元模式，倡导城乡教育均衡发展。
第二，鉴于政府教育投入总量不足，教育经费严重短缺已成为当前制约义务教育公平发展的瓶颈，因此，要保持一定的公共财政规模，以维持充足的公共教育经费。考虑到教育经费投入在短时间内难以看到显著的效应，存在一定的时滞性，因而要注意调动地方政府对义务教育投入的积极性。
（二）完善教育资源配置机制，把“优质均衡”作为基本目标
“优质均衡”既包括义务教育资源需求总量与供给总量的均衡，也包括中东西地区之间、各省市之间、同一省市的不同学校之间、不同群体之间的义务教育的均衡发展。
第一，坚持义务教育优先发展，扩大教育投资，包含教育资源的总量供给充足，从而实现教育供给与需求的相对平衡。坚持平等原则，由公共财政支持的义务教育资源配置均等化，使接受义务教务的学生获得质量均衡的教育，努力实现入学机会与求学过程的公平。
第二，坚持差别补偿原则，注重义务教育发展过程中的薄弱环节，采取差别原则，通过收入在分配、转移支付、教育扩展等方式给予倾斜性支持，通过优化财政性教育支出与支出结构来有效改善义务教育的公平程度。
第三，明晰界定中央和地方政府在义务教育中所承担的财政责任，加大中央财政对县级政府的转移支付，形成政府分层分级、权责分明的财政管理和承担机制。建立教育资源均衡机制，在多元主体之间寻找最佳平衡点。在地区、城乡经济发展短期内难以大幅缩小的情况下，从根源上对义务教育财政体制进行新的制度安排，加大政府统筹义务教育经费的力度。
义务教育公平具有起点意义的公平，本文以我国18个省市为研究对象，选用生均经费支出、专任教师充足性、师生比等指标，从城乡公平与地区公平两个维度进行现状比较，对初始禀赋、制度安排、二元结构、经济发展水平、不同阶层、教育资源配置等影响因素进行分析，提出应明确政府主导责任、完善教育资源配置机制等建议。
一、义务教育公平现状分析
结合指标选择的科学性与公共数据的可得性（所有数据来源于《中国教育经费统计年鉴》与《中国统计年鉴》，其中，部分数据只能取到2014年），研究对象选定为广东、上海、内蒙、吉林等18个省市，主要从城乡公平与地区公平两个维度进行现状比较与分析，选用实际教育经费支出以及专任教师的充足性、师生比等通用指标。
（一）城乡公平
1.生均教育经费支出
综合考虑小学与初中教育，对城乡生均教育经费采用预估算法：
生均教育经费支出=小学生均教育支出×小学在校学生比例+初中生均教育支出×初中在校学生比例
由图1可明显看出，上海、广东、重庆的城镇教育经费支出显著大于农村的；内蒙古、西藏正好相反，农村水平高于城镇；对其他省市而言，城镇与农村生均经费支出水平几乎持平。西藏与上海生均经费支出超过20000元，上海城镇生均支出更是接近28000元；内蒙古、青海城镇与农村生均经费支出则超过15000元；广西、云南、甘肃三省城镇与农村生均经费支出偏低，均未达到10000元，尤其是广西，处于最末位；值得一提的是广东农村生均经费支出也不足10000元。
2.专任教师充足性
引入城乡专任教师充足性的概念，分别求出城镇与农村的在校学生与专任教师的比值，这两个比值代表的意义分别是城镇、农村的每位专任教师平均可以辅导的学生数，数值越大表明充足性越低；然后用学生数进行再比；最终数值如果小于1，则说明城镇专任教师更为充足；若大于l，則说明农村专任教师更充足。越接近1，说明城乡专任教师城乡差异越小。用公式表示为：
比值=一位城镇专任教师可辅导的学生数/一位农村专任教师可辅导的学生数
从表1可以看到，黑龙江、内蒙、海南的农村专任教师充足性位于18省市的前三位，最高值是黑龙江省的2.039；广西、西藏、云南三个西部省份的农村与城镇专任教师充足性基本相当；而上海市的城市化程度高，城镇专任教师的充足性则要高于农村的。
18个省市初中阶段的农村与城镇专任教师充足性的排序与小学阶段的有一定差异：内蒙古、陕西与黑龙江农村专任教师充足性最高；重庆、广西与云南三个省市的数据比较接近于1，表明城乡专任教师充足性基本相当；而西藏的数据只有0.843，即其城镇专任教师充足性要高于农村的。
（二）地区公平
尽管面临类似的制度约束，义务教育公平问题在不同地区却有着不同的表现。
1.生均教育经费支出
考虑到城镇与农村在校学生存在比重关系，这里各省的生均教育经费算法按照以下公示计算：
生均教育经费支出=城镇生均教育经费×城镇在校学生占总在校学生的比重+农村生均教育经费×农村在校学生占总在校学生的比重
从图2可以看出，西藏、上海的小学生均教育经费属于第一梯队，达到20000—25000元；内蒙古、青海属于第二梯队，为15000元左右；广西、云南、宁夏、广东位于第四梯队，小于10000元；其他省市属于第三梯队，在10000—15000元区间。
从初中生均教育经费实际支出来看，上海遥遥领先其他省市，为第一梯队，实际支出超过33000元；内蒙古、西藏、青海、新疆、浙江五省为第二梯队，实际支出超过15000元；广西、云南两省支出小于10000元，为第四梯队；其余省市为第三梯队，在10000—15000元范围内。
2.师生比
根据城乡占比调整后的师生比具体计算如下：
师生比=（城镇在校生^2/总在校生+农村在校生^2/总在校生）/（农村专任教师^2/总专任教师+城镇专任教师^2/总专任教师）
根据图3的小学师生比，可以明显看出2015年18个省市存在着不小的差距：广东最高，达到20.13；广西、福建等省接近20；辽宁、云南等省正好跨越15：甘肃的最低，只有12.83；值得注意的是，上海市的师生比并不高，基本上只处于18个省市的中位数15.24。
二、义务教育公平的影响因素分析
（一）初始禀赋的不同
初始禀赋是指影响个体与生俱来的能力因素、决定个体教育投资决策的家庭因素等，包括智商、户籍、家庭收入、父母受教育程度等。在影响义务教育公平的诸多因素中，初始禀赋的影响作用是最为显著与持久的。有研究表明，家庭背景的差距是导致教育机会不公平和教育结果不公平的微观原因，家庭收入对子女的教育水平具有正向影响，家庭收入在子女成长的早期阶段以及低收入家庭中的作用尤为重要。其次，父母的教育水平年限差异会导致下一代教育的不平等，父母所接受教育水平越高，则会更有效配置家庭内部资源，给子女提供更高质量的教育投入。第三，有研究从理论上探讨与强调了遗传基因、能力禀赋等差异对后代人力资本的形成具有不容忽视的影响。 （二）制度安排的偏差
人力資本的提升是实现社会阶层流动、缩小社会差距的手段之一，而教育则是人力资本提升的重要途径。现实情况中的社会差距与教育差距在同趋势进一步加大，这在很大程度上是由我国现行教育责任理念的偏差、教育政策的不合理所导致。义务教育属于纯公共产品，尽管政府对义务教育做了相当的保障措施，但是在很大程度上并没有完全尽到责任。政府对义务教育实行“地方负责，分级管理”方针，但各级政府的权责配置是不清晰的，而且地方政府在横向教育公平能力上有诸多局限性，因而在政策执行过程中容易出现主体的缺位、越位、错位等现象，进而影响义务教育均等化进程。
（三）二元结构的存在
城乡义务教育差距由我国城乡二元经济和社会结构所决定，其制度根源是以户籍制度为基础的一系列城乡二元制度安排以及义务教育的分级管理体制。在城市与农村的整体分割以及依照行政权力而衰减的等级框架下，分属于两种制度下的受教育者权力的实现程度截然不同，导致获取的教育资源也存在巨大差异。从本质上说，城乡义务教育的不公平是二元制度性等级差异的产物。受价值导向和利益原则驱使而设计的制度与政策往往会存在着路径依赖，并对社会观念造成深远影响，进而造成“马太效应”，导致城乡教育差距不断扩大。
（四）经济发展水平的差异
经济发展水平意味着公共财政投入的高低，从而很大程度上决定了教育发展水平，由于各省市经济发展水平存在差异，这不可避免地影响着义务教育公平状况。在我国义务教育分级管理体制下，各省市财政分权情况不尽相同，其财政能力的差异最终导致了义务教育经费投入的差异。财政性教育投入的增加与结构调整会逐步改善义务教育的公平程度，但也正是因为各地区或省市的财政性教育支出总量以及倾斜点的不一致，导致经济发展水平越优越、原本越优秀的教育单位获得的财政资源更多，义务教育水平与公平程度受到极大影响。
（五）不同阶层的差别
随着社会贫富差距的不断扩大，教育作为筛选工具与社会分层机制的重要性也愈加凸显，较高社会阶层成员在其发展过程中获得的收益也更大，占有的优质教育资源份额不断增加，由阶层差别引起的义务教育不公平也日益显现。教育的累积性与延续性等特质的存在，使得阶层差别所导致的义务教育不公平会进一步引起教育质量的不公平，最终导致教育结果的不公平。事实上，现行各地教育部门采取“学区制”，适龄孩子均需就近入学。虽然政府出台了诸多关于禁止“择校”的政策，但选择优质资源的重点学校依然是许多家长和学生的最优决策。一方面，“就近入学”政策在落实过程中执行不到位；另一方面，通过购买昂贵的学区房来实现“择校”，实际上已经成为优质阶层的特权。
（六）教育资源配置的不合理
教育资源总是稀缺的，教育资源配置是否合理会影响到义务教育的公平性。目前，我国义务教育资源在政府与市场之间、地区之间、城乡之间差异很大，资源配置不合理的现象凸显。义务教育资源配置的不合理加剧着有限性与稀缺性，而多元性的需求主体在其价值选择上存在差异性，最终形成了社会成员追逐教育资源时呈现的多样性与竞争性，造成了事实上的义务教育不公平。
三、国外基础教育公平的借鉴
“教育公平”在当代西方国家的基础教育政策中也是一个核心议题，不仅众多学者关注，各国领导层在政策上也高度重视。教育制度具有特殊的结构，美英等发达国家的基础教育公平政策的变迁清晰地体现了它们所处时代的教育理念。
美国1918年颁布的《中等教育基本原则》和1944年的《关于满足青年的需要》，以及英国1918年的《费舍法案》和1934年的《关于文法中学和技术中学的中等教育报告》的政策重心均是进一步普及义务教育。2l世纪50—70年代，美国1965年的《初等和中等教育法》以及英国1977年的《学校教育——一份协商的文件》等政策旨在推进各自的基础教育公平发展。21世纪80-90年代，美国1994年的《2000年目标：美国教育法》和英国1992年的教育白皮书《选择与多样化——学校的新框架》等开始强调基础教育结果的公平。自21世纪初以来，《美国教育部2002—2007年战略规划》和英国2011年的《教学的重要性：学校白皮书》等强调通过教育技术的应用来缩短基础教育的差距、营造公平。
当代美英等发达国家实施的基础教育公平政策，对促进我国义务教育公平有一定的借鉴意义。一是强调教育平等与教育质量的结合；二是强调政策向弱势群体学生倾斜；三是趋于国家宏观政策与学校微观技术的结合；四是关注本国标准与世界标准的结合。
四、政策建议
根据我国18个省市义务教育公平现状的比较，对其影响因素进行深层次的分析，同时借鉴英美等西方国家较为完善的基础教育制度，提出以下建议：
（一）明确政府主导责任，加强政府义务教育投入
义务教育作为公共产品，政府不仅是义务教育利益的最大需求者，也是教育公平正式制度的主要供给者，政府在教育政策和教育制度中所起的作用是影响义务教育公平的主要因素，许多义务教育不公平问题本身就是政府的教育理念存在偏差与制度供给缺失或不健全所导致。
第一，明确政府主导责任，清晰与增进政府作为义务教育公平的“第一责任人”，重视实质公平，推动义务教育公平发展。界定政府被赋予的权利和所承担的责任，使权责清晰明了，从理念上打破固有的城乡二元模式，倡导城乡教育均衡发展。
第二，鉴于政府教育投入总量不足，教育经费严重短缺已成为当前制约义务教育公平发展的瓶颈，因此，要保持一定的公共财政规模，以维持充足的公共教育经费。考虑到教育经费投入在短时间内难以看到显著的效应，存在一定的时滞性，因而要注意调动地方政府对义务教育投入的积极性。
（二）完善教育资源配置机制，把“优质均衡”作为基本目标
“优质均衡”既包括义务教育资源需求总量与供给总量的均衡，也包括中东西地区之间、各省市之间、同一省市的不同学校之间、不同群体之间的义务教育的均衡发展。
第一，坚持义务教育优先发展，扩大教育投资，包含教育资源的总量供给充足，从而实现教育供给与需求的相对平衡。坚持平等原则，由公共财政支持的义务教育资源配置均等化，使接受义务教务的学生获得质量均衡的教育，努力实现入学机会与求学过程的公平。
第二，坚持差别补偿原则，注重义务教育发展过程中的薄弱环节，采取差别原则，通过收入在分配、转移支付、教育扩展等方式给予倾斜性支持，通过优化财政性教育支出与支出结构来有效改善义务教育的公平程度。
第三，明晰界定中央和地方政府在义务教育中所承担的财政责任，加大中央财政对县级政府的转移支付，形成政府分层分级、权责分明的财政管理和承担机制。建立教育资源均衡机制，在多元主体之间寻找最佳平衡点。在地区、城乡经济发展短期内难以大幅缩小的情况下，从根源上对义务教育财政体制进行新的制度安排，加大政府统筹义务教育经费的力度。