论文部分内容阅读
近年来,政府信用缺失问题已经成为制约社会经济进一步发展的瓶颈,并且已经对政府统治的合法性和整体竞争力产生了不良的冲击和破坏性影响。这种情况倘若继续恶化,不仅会严重破坏正常的经济和社会秩序,危害改革发展稳定的大局,恶化政务、法制、市场、人文和生活环境,还会进一步引发人们对社会、对政府、对法律和道德的信任危机。
一、调查方法与调查对象
政府信用是社会组织、公民对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它既包括公民对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等,也体现为政府行政得到公众的理解、回应、支持、参与和配合,形成政府与社会融洽、和谐的互动关系。就政府信用的客体或对象来说,政府信用即体现为社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它实际上是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。
基于此,本课题组选取了政府公务员、事业单位、国有企业、私营企业、其他职业五大主要社会群体作为调查对象。本研究系统地采用了深度访谈法和问卷调查法两种方法。课题组先是对具有代表性的专家学者、政府公务员、事业单位工作人、部分低收入群体代表进行了深度访谈,访谈37人次。在这种访谈中,课题组成员向被访者提出广州市政府信用状况评价、信用缺失表现形式等方面的问题,目的是让被访者对广州市政府信用状况、信用缺失表现形式等问题头脑风暴式地发表自己的看法和观点,课题组成员在对他们的看法、见解进行认真分析、概括和归纳、总结的基础上设计了一份《广州市政府信用调查问卷》。该问卷调查表涉及了依法行政的程度、民主化程度、政府政策的稳定程度、公务员的行政道德水准、政府的服务程度等多个方面的内容,力求能够比较全面、客观、公正地反映广州市政府的信用状况和信用水平。
从2008年8月到2009年10月,课题组成员先后深入了广州花都、番禺、等地区,对有关人士发放了问卷调查表。在发放问卷调查表的同时,我们还采用了个别访谈、群体座谈、文献资料查阅等调查方法。调查对象主要涉及政府公务员、事业单位、国有企业、私营企业、其他职业等五个对象群体。共发出问卷508份,回收500份,有效回收率达98%。被调查者工作单位分布情况如下表:
二、调查结果与分析
(一)政府信用总体形象的评价
根据调查问卷,并结合我们深度访谈和实地考察所获得的相关资料,包括感性认识与理性思考,我们得出:社会各界对政府总体形象的认知比较深刻,也是比较客观的。(见表2)
①总体而言,只有9.12%的被调查者认为目前政府信用形象“好”,高达57.34%的被调查者认为“一般”,33.54%的人认为政府信用形象“差”或“较差”。这些表明,在社会转型时期,社会群体结构的变迁,使人们的经济利益关系发生了深刻变化,产生了各种不同经济成分和利益结构的集团或群体,由于利益结构的分化所引起的社会利益的多元化、利益关系的复杂化、利益意识的普遍觉醒以及传统执政资源的流失,人们以前对政府的强信任度、支持度、认同度到现在已经发生了大的变化。事实上,由于政府自身也存在必须随着社会变迁进行自我调适的问题即政府发展的问题,而我国政府特别是地方政府的能力建设严重滞后于社会经济发展的进程;在社会成员利益意识已经普遍觉醒的状态下,具有不同利益要求的利益主体逐渐高度地关注政府特别是地方政府是否并且能够在多大程度上满足、维护或认可自己的利益和愿望。
因此,从总体上来看,我国政府特别是地方政府的公信力、信誉度、美誉度是较低的,即一定程度上存在相对突出的政府信用缺失的问题。
②认为政府形象“好”的比例分布是:其他职业6.89%、私营企业14.11%事业单位7.08%、国有企业7.28%、政府公务员16%。这说明,随着市场经济的发展和现代化的推进,政府的社会治理水平、公共服务水平还不是很高,还亟待提升。现代政府的功能定位就是公共管理和公共服务,由于我国历史上长期积淀而成的“政治统治型”的行政文化不可能在短时期消除,因此,当前我国政府特别是地方各级政府“政治管理”、“服务行政”理念落实和贯彻的还不够,因此转变行政理念和建设行政文化具有十分重要的必要性和紧迫性。目前,很多政府官员在政治实践中,不是把自己作为人民的公仆,而是实际上成为人民的家长即所谓的“父母官”,成为了实际上的社会主人。当前我国绝大部分政府官员都有强烈的所谓“为民做主”的思想意识,他们认为,官和民是管理与被管理,更确切地说是管制与被管制的关系。这样,在这类政府官员思想里,只有行政过程中的“恰当不恰当”、方式与方法对与不对的问题,而没有所谓信用问题,更缺乏所谓的信用观念。
③对政府形象进行个人初步的感性判断包含深刻的理性意义。从政治学理论来分析,不能对政府形象做出判断结果的只有两种情况,即要么是政治冷漠,要么是政治高压。在我国现行的政治体制下,我国公民的政治参与率、参与水平相较以前有了较大的提高,但从总体上来看仍是比较低的。因此,从列表中的数据可以看出,其他职业、私营企业、国有企业等社会群体作为体制外的社会成员对政治不感兴趣的程度明显高于其他成员。而政府公务员、事业单位中也高达15.3%的人的选择答案是“不清楚”,这说明,地方政府的民主氛围、民主程序还比较欠缺,组成成员对政治缺乏必要的关注,同时还表明了当前许多政府机构不敢或不愿正视自身所存在的一些问题。
(二)机关工作态度和作风问题
政府信用度不高表现在很多方面,其中,政府机关的工作态度和工作作风是一项非常重要的衡量指标。从调查结果来看,认为政府机关工作作风“好”的被调查者只有5.12%,“一般”的有55.9%,“差”的有35.23%,另有4.75%表示“不清楚”。值得注意的是,政府公务员对机关工作作风的评价较高,显著高出其他职业、事业单位和国有企业、私营企业代表的评价。
他们认为政府近几年不断改变机关工作作风,推行了收费公开制、服务承诺制、收支两条线制、项目代理和代办制、政府采购制、行政责任首问制等先进的政府管理制度。政府机关办事风格和服务态度都有很大的改善。但被调查的其他职业和企业代表对政府机关的工作作风评价仍偏低,这一方面说明角度不同判断也可能不同,要加强行政人员与行政相对人之间的沟通;另一方面也反映出政府的许多改革措施没有被社会成员所理解、接受和支持并运用。因此,被调查者普遍认为,执法部门工作人员目前的工作方法欠佳,工作态度欠佳,服务意识淡薄,特别是城管人员。
从表4可以看出:只有25.26%的人认为执法部门人员工作态度和工作作风较好,高达74.74%的人认为执法部门人员工作方法不同程度地存在一些问题;政府公务员群体对执法部门工作态度和工作作风评价最高,而其他职业则评价最低。关于政府公共服务方面,高达51%的被调查者认为,他们在政府有关部门办事时,有关人员“办事水平和工作效率低下”,隶属度最高的选项。32.124%的人认为,他们在政府有关部门办事时被有关人员“无故拖延”。28.12%的人说政府有关人员“经常不在办公室”。只有4.89%的人对政府公共服务很满意。其中,通过访谈结果,反映出来执法部门的工作态度问题还极端地表现为:故意不接听电话或接听电话态度不亲和;对来访人员不主动问话,问而不答,或与他人闲聊;执法过程中不注意自身形象,态度粗暴甚至与人对话使用侮辱性、讽刺性语言。
(三)权力运作的规范性、合法性问题
我们发现,被调查者普遍认为,当前政府权力部门化、部门权力个人化、违法行政及执法犯法的现象还比较严重。他们认为,部分政府部门人员经常利用政府法规不公开所导致的信息不对称,对企业、个体户、事业单位等实行各种乱收费、乱摊派、乱罚款,不能公开、公正、公平地执行政策,导致权力运作的“异化”和政府信用的缺失。
调查资料显示,有59.18%的被调查者认为,他们受到过政府职能部门及其相关人员的“乱收费”,64.45%的被调查者认为受到过“乱摊派”;55.34%的人认为受到过“乱罚款”。“乱收费”、“乱罚款”问题的涉及对象中,其他职业群体和国有企业群体最多最突出,而“乱摊派”问题则在事业单位群体中反映最强烈。
有34.10%的被调查者认为执法部门及其工作人员执法“不公正”,60.37%的人认为执法公正性表现“一般”,只有1.67%的人认为执法“相当公正”。
事实上,无论是“三乱”问题,还是执法不公正的问题,都属于权力运作的不规范性问题。权力运作的不规范性也就必然表现出执法的随意性较大,甚至违法行政及执法犯法。从执法的随意性来看,由于政府各个职能部门几乎都掌握自由裁量权。这样就使公民、企业、社会组织被迫用不正当的手段来办正常事务。在访谈中,50%以上的被调查者认为,他们在与政府相关部门及其人员的交往中,经常被迫“用非正常途径办理正常事务”。当“个人或组织在政府有关部门办事遇到障碍”时,70%的被调查者表示必须“通过找熟人”、“通过请客送礼”去解决问题。更有甚者,部分政府官员以权谋私,主动寻租创租,进行权钱交易。被调查者反映,个别公务员“索拿卡要”,将自己的私利凌驾于政府、社会利益之上,一些有利于政府增收、增加就业机会的项目由于没有给公务员好处,有关部门就故意刁难,拖延时间或者设置障碍。这些违法行政,执法犯法现象,祸害不小,损害的是国家、集体和群众的利益,败坏的是政府在广大人民群众心目中的良好形象。
(四)政务公开及政策稳定性问题
在访谈中,被调查者基本上都普遍认为,目前地方政府政务公开不足;决策民主化程度、透明度不高;政策不够稳定,变化性比较大。随着时代的转变,民主意识的提升,企业和公民对政务公开和决策民主的要求越来越高。调查显示,政府的许多政策、重大改革举措并没有被社会广泛了解、接受,甚至被公民误解。有19.28%的被调查者表示对政府近三年的方针政策“完全不了解”;只有38.9%的被调查者认为“非常了解”,而这些调查者又主要来自政府部门和科教文卫等事业单位。值得注意的是,本次调查由于涉及的问题难度较大,调查组选定的调查对象文化程度大多较高,90.11%以上的被调查者拥有大专及以上文化。这些儿女对政府政策的关注比普通民众要更多。由此可以推断,普通民众对政府政策的了解程度会更少。这说明政府与社会、民众仍然缺乏有效的政治沟通渠道。
有38.96%的被调查者认为政府政务“基本上不公开透明”或“完全不公开透明”,有高达20.15%的人表示“不清楚”。对政务公开程度的不清楚,虽然有公民自身文化水平、政治参与冷淡等因素的作用,但政治体系的民主性、公开性、透明度不高是主要原因。而且公民自身文化水平、政治参与冷淡也正说明政府在提供公共产品服务,在民众利益表达渠道建设,在公共权力与公共权利实现便利沟通以及政治决策的民主化和透明化等方面,还存在许多不足或尚未根除的疾患。
在政策稳定性问题上,只有19.30%的被调查者认为“稳定”,有33.67%的人认为“不太稳定”,20.62%的人认为政府政策“易变”,另有26.41%表示“不清楚”(如表5)。被调查者认为,地方政府政策多变,朝令夕改,缺乏连续性和稳定性,特别是随着主要负责人的变动而不断变换或中断,让人无所适从,这用俗话来形容就是“一朝天子一朝臣”,“新官不理旧事”。公共政策作为政治体系输出的主要形式,对社会治理效果和政府自身合法性建设来说,都是一个十分关键的因素;政策的连续性和相对稳定性是现代行政的基本要求。因为,现代市场经济是高度发展的契约经济,政府政策当然也是市场“契约”中的一种,而且政府“契约”还是整个社会“契约”中的核心,它对整个社会“契约机制”的建立起着重要的导向作用。在市场经济还处在成长发育期的时候,政府政策是人们对未来预期的一个重要变量。如果未来预期“朝三暮四”,就会彻底动摇人们的信任基础。而在中国,政府不但垄断了很多权力,而且能够修改游戏规则,甚至一些地方政府可以轻而易举地做到将行政权力凌驾于法律之上。
在这种状况下,如果政府对政策随意修改,换一届地方领导就换一种政策,人们对未来就很难把握。政策的不确定性使投资者对未来缺乏信心,缺乏稳定的预期,自然就容易为追求眼前利益而不择手段,降低企业或个人讲信用的积极性,从而极大地降低政府的公信力。政府的一个重要职能是:通过颁布法律法规、制定政策,从而建立规范的社会信用体系以及失信约束惩罚机制。政府通过这些制度来约束失信行为,支持守信。但倘若政府对这些已经“承诺”的基本政策都可以“不讲信用”,又如何能去约束企业和个人讲信用呢?因此,只有政策具有连续性和稳定性、说话算数和言行一致的政府,才是一个具有威信和信用的政府,才能够起到在社会信用体系中的主导和引导作用。
另外,政府服务缺失,服务水平不高还主要表现在:虚假行政,形式主义盛行;实行地方保护主义。这也大大地损害了政府的形象,降低了政府的威信,损害了政府信用。
三、相关政策建议
(一)适当增加民意调查手段,让公众能够多方位监督政府和评价政府信用。在西方,系统、独立、持续的民意测验已经构成社会评估政府信用的重要途径。从选举总统到选举数千名小城市的市长,每年要进行成千上万的民意测验。民意测验不仅使得公众对政府的绩效和行为可以有更好的监督,还间接为政府遵守信用、履行诺言施加了舆论压力,促使政府更加谨慎的考虑公共政策的输出,提高施政行为的诚心度。在我国,民意调查在地方政府信用评价中的使用还很有限,可以说,通过民意调查,一些被市民评议为不满意率较高的部门开始发现与市民沟通的重要性和改善工作绩效的压力,主动征求群众意见,改善工作方式。但是,总体说来,民意测验所发挥的功能还远不够,而且相当一部分的测验仍是在政府框架内进行,并没有起到独立的监督的作用。因此,地方政府应适时酌情开展以局、业务部门、公务员为对象,通过书面、网上、媒体问卷调查的方式,向广大企业、个体工商户和社会各界征询信用评价,根据民调结果有针对性地检讨整改,达到接受监督、警示自律的目的由于政府的社会公共性质,公众应是评价政府信用的真正尺度。如果评价单从政府角度着眼,落脚点只是政府自身的改进和提高;如果评价从公众角度着眼,落脚点是在公众的满意与认同上。而后者比前者更具有包容性和终极性,也符合政府“取信于民”的价值诉求,因而更具有合理性。
(二)打造符合当地政府实际的政府信用制度体系。由于政府诚信起着基础性、决定性和导向性作用。因此,在推进“信用政府”的建设方面,我们建议以建立法治、高效、廉洁的政府为目标,进一步深化行政审批制度改革和推进政务公开,切实加强公务员队伍建设,建立公务人员失信追究制度,更加严格依法行政和文明执法,努力营造廉洁高效的政务环境、公正透明的司法环境和公平合理的管理环境,不断提高政府信用水平,为全体市民和企业做出榜样,以政府信用建设带动整个社会信用体系的建设。遵循政府信用评价的民主化路径,我们可以更刻地触摸到我国政府行政改革未来可能的发展方向,成功地打造政府与公民的互信、合作关系。
(三)设计有效的政府信用评价机制。有如下路径可以依循:设计衡量人民生活水平提高的指标、保障人民群众根本利益的指标、提高社会经济发展水平的指标、提供公共产品和公共服务的指标、政府自身建设状况等指标;对调查指标进行研究分析,不仅要看客观指标,更重要的是要考察与客观指标相关的主观指标,并把外部评价和内部评价结合起来加以考察;建立民意测评、全员参与、政府信用评价公示等制度,为整个政府信用评价活动提供制度上保障。
参考文献:
[1]王革,陈文玲.简析政府信用理论的结构[J]天津社会科学,2007(5).
[2]梁雄军.东部沿海地区台州市社会信用状况的实证研究——基于浙江省信用状况调查问卷台州数据的分析[J].中共浙江省委党校学报,2005(5).
[3]张维迎,柯荣住.信任及其解释[J].经济研究,2002(10).
基金项目:本文受广东商学院校级课题“和谐社会构建背景下政府信用问题探究—以广州为例”资助。
(作者单位:广东商学院;中南财经政法大学)
一、调查方法与调查对象
政府信用是社会组织、公民对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它既包括公民对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等,也体现为政府行政得到公众的理解、回应、支持、参与和配合,形成政府与社会融洽、和谐的互动关系。就政府信用的客体或对象来说,政府信用即体现为社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它实际上是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。
基于此,本课题组选取了政府公务员、事业单位、国有企业、私营企业、其他职业五大主要社会群体作为调查对象。本研究系统地采用了深度访谈法和问卷调查法两种方法。课题组先是对具有代表性的专家学者、政府公务员、事业单位工作人、部分低收入群体代表进行了深度访谈,访谈37人次。在这种访谈中,课题组成员向被访者提出广州市政府信用状况评价、信用缺失表现形式等方面的问题,目的是让被访者对广州市政府信用状况、信用缺失表现形式等问题头脑风暴式地发表自己的看法和观点,课题组成员在对他们的看法、见解进行认真分析、概括和归纳、总结的基础上设计了一份《广州市政府信用调查问卷》。该问卷调查表涉及了依法行政的程度、民主化程度、政府政策的稳定程度、公务员的行政道德水准、政府的服务程度等多个方面的内容,力求能够比较全面、客观、公正地反映广州市政府的信用状况和信用水平。
从2008年8月到2009年10月,课题组成员先后深入了广州花都、番禺、等地区,对有关人士发放了问卷调查表。在发放问卷调查表的同时,我们还采用了个别访谈、群体座谈、文献资料查阅等调查方法。调查对象主要涉及政府公务员、事业单位、国有企业、私营企业、其他职业等五个对象群体。共发出问卷508份,回收500份,有效回收率达98%。被调查者工作单位分布情况如下表:
二、调查结果与分析
(一)政府信用总体形象的评价
根据调查问卷,并结合我们深度访谈和实地考察所获得的相关资料,包括感性认识与理性思考,我们得出:社会各界对政府总体形象的认知比较深刻,也是比较客观的。(见表2)
①总体而言,只有9.12%的被调查者认为目前政府信用形象“好”,高达57.34%的被调查者认为“一般”,33.54%的人认为政府信用形象“差”或“较差”。这些表明,在社会转型时期,社会群体结构的变迁,使人们的经济利益关系发生了深刻变化,产生了各种不同经济成分和利益结构的集团或群体,由于利益结构的分化所引起的社会利益的多元化、利益关系的复杂化、利益意识的普遍觉醒以及传统执政资源的流失,人们以前对政府的强信任度、支持度、认同度到现在已经发生了大的变化。事实上,由于政府自身也存在必须随着社会变迁进行自我调适的问题即政府发展的问题,而我国政府特别是地方政府的能力建设严重滞后于社会经济发展的进程;在社会成员利益意识已经普遍觉醒的状态下,具有不同利益要求的利益主体逐渐高度地关注政府特别是地方政府是否并且能够在多大程度上满足、维护或认可自己的利益和愿望。
因此,从总体上来看,我国政府特别是地方政府的公信力、信誉度、美誉度是较低的,即一定程度上存在相对突出的政府信用缺失的问题。
②认为政府形象“好”的比例分布是:其他职业6.89%、私营企业14.11%事业单位7.08%、国有企业7.28%、政府公务员16%。这说明,随着市场经济的发展和现代化的推进,政府的社会治理水平、公共服务水平还不是很高,还亟待提升。现代政府的功能定位就是公共管理和公共服务,由于我国历史上长期积淀而成的“政治统治型”的行政文化不可能在短时期消除,因此,当前我国政府特别是地方各级政府“政治管理”、“服务行政”理念落实和贯彻的还不够,因此转变行政理念和建设行政文化具有十分重要的必要性和紧迫性。目前,很多政府官员在政治实践中,不是把自己作为人民的公仆,而是实际上成为人民的家长即所谓的“父母官”,成为了实际上的社会主人。当前我国绝大部分政府官员都有强烈的所谓“为民做主”的思想意识,他们认为,官和民是管理与被管理,更确切地说是管制与被管制的关系。这样,在这类政府官员思想里,只有行政过程中的“恰当不恰当”、方式与方法对与不对的问题,而没有所谓信用问题,更缺乏所谓的信用观念。
③对政府形象进行个人初步的感性判断包含深刻的理性意义。从政治学理论来分析,不能对政府形象做出判断结果的只有两种情况,即要么是政治冷漠,要么是政治高压。在我国现行的政治体制下,我国公民的政治参与率、参与水平相较以前有了较大的提高,但从总体上来看仍是比较低的。因此,从列表中的数据可以看出,其他职业、私营企业、国有企业等社会群体作为体制外的社会成员对政治不感兴趣的程度明显高于其他成员。而政府公务员、事业单位中也高达15.3%的人的选择答案是“不清楚”,这说明,地方政府的民主氛围、民主程序还比较欠缺,组成成员对政治缺乏必要的关注,同时还表明了当前许多政府机构不敢或不愿正视自身所存在的一些问题。
(二)机关工作态度和作风问题
政府信用度不高表现在很多方面,其中,政府机关的工作态度和工作作风是一项非常重要的衡量指标。从调查结果来看,认为政府机关工作作风“好”的被调查者只有5.12%,“一般”的有55.9%,“差”的有35.23%,另有4.75%表示“不清楚”。值得注意的是,政府公务员对机关工作作风的评价较高,显著高出其他职业、事业单位和国有企业、私营企业代表的评价。
他们认为政府近几年不断改变机关工作作风,推行了收费公开制、服务承诺制、收支两条线制、项目代理和代办制、政府采购制、行政责任首问制等先进的政府管理制度。政府机关办事风格和服务态度都有很大的改善。但被调查的其他职业和企业代表对政府机关的工作作风评价仍偏低,这一方面说明角度不同判断也可能不同,要加强行政人员与行政相对人之间的沟通;另一方面也反映出政府的许多改革措施没有被社会成员所理解、接受和支持并运用。因此,被调查者普遍认为,执法部门工作人员目前的工作方法欠佳,工作态度欠佳,服务意识淡薄,特别是城管人员。
从表4可以看出:只有25.26%的人认为执法部门人员工作态度和工作作风较好,高达74.74%的人认为执法部门人员工作方法不同程度地存在一些问题;政府公务员群体对执法部门工作态度和工作作风评价最高,而其他职业则评价最低。关于政府公共服务方面,高达51%的被调查者认为,他们在政府有关部门办事时,有关人员“办事水平和工作效率低下”,隶属度最高的选项。32.124%的人认为,他们在政府有关部门办事时被有关人员“无故拖延”。28.12%的人说政府有关人员“经常不在办公室”。只有4.89%的人对政府公共服务很满意。其中,通过访谈结果,反映出来执法部门的工作态度问题还极端地表现为:故意不接听电话或接听电话态度不亲和;对来访人员不主动问话,问而不答,或与他人闲聊;执法过程中不注意自身形象,态度粗暴甚至与人对话使用侮辱性、讽刺性语言。
(三)权力运作的规范性、合法性问题
我们发现,被调查者普遍认为,当前政府权力部门化、部门权力个人化、违法行政及执法犯法的现象还比较严重。他们认为,部分政府部门人员经常利用政府法规不公开所导致的信息不对称,对企业、个体户、事业单位等实行各种乱收费、乱摊派、乱罚款,不能公开、公正、公平地执行政策,导致权力运作的“异化”和政府信用的缺失。
调查资料显示,有59.18%的被调查者认为,他们受到过政府职能部门及其相关人员的“乱收费”,64.45%的被调查者认为受到过“乱摊派”;55.34%的人认为受到过“乱罚款”。“乱收费”、“乱罚款”问题的涉及对象中,其他职业群体和国有企业群体最多最突出,而“乱摊派”问题则在事业单位群体中反映最强烈。
有34.10%的被调查者认为执法部门及其工作人员执法“不公正”,60.37%的人认为执法公正性表现“一般”,只有1.67%的人认为执法“相当公正”。
事实上,无论是“三乱”问题,还是执法不公正的问题,都属于权力运作的不规范性问题。权力运作的不规范性也就必然表现出执法的随意性较大,甚至违法行政及执法犯法。从执法的随意性来看,由于政府各个职能部门几乎都掌握自由裁量权。这样就使公民、企业、社会组织被迫用不正当的手段来办正常事务。在访谈中,50%以上的被调查者认为,他们在与政府相关部门及其人员的交往中,经常被迫“用非正常途径办理正常事务”。当“个人或组织在政府有关部门办事遇到障碍”时,70%的被调查者表示必须“通过找熟人”、“通过请客送礼”去解决问题。更有甚者,部分政府官员以权谋私,主动寻租创租,进行权钱交易。被调查者反映,个别公务员“索拿卡要”,将自己的私利凌驾于政府、社会利益之上,一些有利于政府增收、增加就业机会的项目由于没有给公务员好处,有关部门就故意刁难,拖延时间或者设置障碍。这些违法行政,执法犯法现象,祸害不小,损害的是国家、集体和群众的利益,败坏的是政府在广大人民群众心目中的良好形象。
(四)政务公开及政策稳定性问题
在访谈中,被调查者基本上都普遍认为,目前地方政府政务公开不足;决策民主化程度、透明度不高;政策不够稳定,变化性比较大。随着时代的转变,民主意识的提升,企业和公民对政务公开和决策民主的要求越来越高。调查显示,政府的许多政策、重大改革举措并没有被社会广泛了解、接受,甚至被公民误解。有19.28%的被调查者表示对政府近三年的方针政策“完全不了解”;只有38.9%的被调查者认为“非常了解”,而这些调查者又主要来自政府部门和科教文卫等事业单位。值得注意的是,本次调查由于涉及的问题难度较大,调查组选定的调查对象文化程度大多较高,90.11%以上的被调查者拥有大专及以上文化。这些儿女对政府政策的关注比普通民众要更多。由此可以推断,普通民众对政府政策的了解程度会更少。这说明政府与社会、民众仍然缺乏有效的政治沟通渠道。
有38.96%的被调查者认为政府政务“基本上不公开透明”或“完全不公开透明”,有高达20.15%的人表示“不清楚”。对政务公开程度的不清楚,虽然有公民自身文化水平、政治参与冷淡等因素的作用,但政治体系的民主性、公开性、透明度不高是主要原因。而且公民自身文化水平、政治参与冷淡也正说明政府在提供公共产品服务,在民众利益表达渠道建设,在公共权力与公共权利实现便利沟通以及政治决策的民主化和透明化等方面,还存在许多不足或尚未根除的疾患。
在政策稳定性问题上,只有19.30%的被调查者认为“稳定”,有33.67%的人认为“不太稳定”,20.62%的人认为政府政策“易变”,另有26.41%表示“不清楚”(如表5)。被调查者认为,地方政府政策多变,朝令夕改,缺乏连续性和稳定性,特别是随着主要负责人的变动而不断变换或中断,让人无所适从,这用俗话来形容就是“一朝天子一朝臣”,“新官不理旧事”。公共政策作为政治体系输出的主要形式,对社会治理效果和政府自身合法性建设来说,都是一个十分关键的因素;政策的连续性和相对稳定性是现代行政的基本要求。因为,现代市场经济是高度发展的契约经济,政府政策当然也是市场“契约”中的一种,而且政府“契约”还是整个社会“契约”中的核心,它对整个社会“契约机制”的建立起着重要的导向作用。在市场经济还处在成长发育期的时候,政府政策是人们对未来预期的一个重要变量。如果未来预期“朝三暮四”,就会彻底动摇人们的信任基础。而在中国,政府不但垄断了很多权力,而且能够修改游戏规则,甚至一些地方政府可以轻而易举地做到将行政权力凌驾于法律之上。
在这种状况下,如果政府对政策随意修改,换一届地方领导就换一种政策,人们对未来就很难把握。政策的不确定性使投资者对未来缺乏信心,缺乏稳定的预期,自然就容易为追求眼前利益而不择手段,降低企业或个人讲信用的积极性,从而极大地降低政府的公信力。政府的一个重要职能是:通过颁布法律法规、制定政策,从而建立规范的社会信用体系以及失信约束惩罚机制。政府通过这些制度来约束失信行为,支持守信。但倘若政府对这些已经“承诺”的基本政策都可以“不讲信用”,又如何能去约束企业和个人讲信用呢?因此,只有政策具有连续性和稳定性、说话算数和言行一致的政府,才是一个具有威信和信用的政府,才能够起到在社会信用体系中的主导和引导作用。
另外,政府服务缺失,服务水平不高还主要表现在:虚假行政,形式主义盛行;实行地方保护主义。这也大大地损害了政府的形象,降低了政府的威信,损害了政府信用。
三、相关政策建议
(一)适当增加民意调查手段,让公众能够多方位监督政府和评价政府信用。在西方,系统、独立、持续的民意测验已经构成社会评估政府信用的重要途径。从选举总统到选举数千名小城市的市长,每年要进行成千上万的民意测验。民意测验不仅使得公众对政府的绩效和行为可以有更好的监督,还间接为政府遵守信用、履行诺言施加了舆论压力,促使政府更加谨慎的考虑公共政策的输出,提高施政行为的诚心度。在我国,民意调查在地方政府信用评价中的使用还很有限,可以说,通过民意调查,一些被市民评议为不满意率较高的部门开始发现与市民沟通的重要性和改善工作绩效的压力,主动征求群众意见,改善工作方式。但是,总体说来,民意测验所发挥的功能还远不够,而且相当一部分的测验仍是在政府框架内进行,并没有起到独立的监督的作用。因此,地方政府应适时酌情开展以局、业务部门、公务员为对象,通过书面、网上、媒体问卷调查的方式,向广大企业、个体工商户和社会各界征询信用评价,根据民调结果有针对性地检讨整改,达到接受监督、警示自律的目的由于政府的社会公共性质,公众应是评价政府信用的真正尺度。如果评价单从政府角度着眼,落脚点只是政府自身的改进和提高;如果评价从公众角度着眼,落脚点是在公众的满意与认同上。而后者比前者更具有包容性和终极性,也符合政府“取信于民”的价值诉求,因而更具有合理性。
(二)打造符合当地政府实际的政府信用制度体系。由于政府诚信起着基础性、决定性和导向性作用。因此,在推进“信用政府”的建设方面,我们建议以建立法治、高效、廉洁的政府为目标,进一步深化行政审批制度改革和推进政务公开,切实加强公务员队伍建设,建立公务人员失信追究制度,更加严格依法行政和文明执法,努力营造廉洁高效的政务环境、公正透明的司法环境和公平合理的管理环境,不断提高政府信用水平,为全体市民和企业做出榜样,以政府信用建设带动整个社会信用体系的建设。遵循政府信用评价的民主化路径,我们可以更刻地触摸到我国政府行政改革未来可能的发展方向,成功地打造政府与公民的互信、合作关系。
(三)设计有效的政府信用评价机制。有如下路径可以依循:设计衡量人民生活水平提高的指标、保障人民群众根本利益的指标、提高社会经济发展水平的指标、提供公共产品和公共服务的指标、政府自身建设状况等指标;对调查指标进行研究分析,不仅要看客观指标,更重要的是要考察与客观指标相关的主观指标,并把外部评价和内部评价结合起来加以考察;建立民意测评、全员参与、政府信用评价公示等制度,为整个政府信用评价活动提供制度上保障。
参考文献:
[1]王革,陈文玲.简析政府信用理论的结构[J]天津社会科学,2007(5).
[2]梁雄军.东部沿海地区台州市社会信用状况的实证研究——基于浙江省信用状况调查问卷台州数据的分析[J].中共浙江省委党校学报,2005(5).
[3]张维迎,柯荣住.信任及其解释[J].经济研究,2002(10).
基金项目:本文受广东商学院校级课题“和谐社会构建背景下政府信用问题探究—以广州为例”资助。
(作者单位:广东商学院;中南财经政法大学)