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[摘 要]解决社会纠纷除了采取诉讼方式，还存在一种有效措施即行政调解制度。在当下中国倡导构建社会主义和谐社会，积极转变政府职能，深入发展与推进服务行政理念的背景之下，进一步完善我国多元化纠纷解决机制，文章意在对行政调解制度进行思考和探究以求能更好地发挥行政调解制度的诸多有益价值功能。
[关键词]行政调解；调解效力；必要性
一、行政调解概述
（一）行政调解的定义
在法学界和司法实践中，大家对行政调解的认知不尽相同。有学者将行政调解界定为：“行政调解是行政机关为解决公民、法人或其他组织之间的民事争议，在争议当事人的申请下而主持的调解活动。”①有的学者认为，“行政调解是指行政机关对其主管范围内的民事争议和特定的行政纠纷，依照行政法律规范和有关政策的规定，在当事人自愿的基础上，通过说服和教育的方法，促使当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的诉讼外调解活动。”还有的学者认为，“行政调解，是指由行政机关主持的，以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、达成协议，从而解决争议的方法和活动。”②
从各种定义中可以看出，学者们普遍都把行政调解的主体定位在国家行政机关。笔者认为，行政调解是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事人平等自愿的前提下，进行的调而解纷的行政活动。
（二）行政调解的主要分类
从行政调解的效力角度看，行政调解通常被分为正式与非正式行政调解。正式的行政调解的调解协议具有强制执行力，而非正式的行政调解的调解协议则不具有强制执行力。按这种分类，我国正式的行政调解只有劳动争议仲裁前进行的调解一种。③因为根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，劳动争议仲裁机构作出的调解书在不存在违法事由的情况下，是可以申请法院强制执行的。除此以外，在治安领域《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中也有行政调解的规定。
二、行政调解的现状及原因分析
（一）效力的问题
大多数行政调解协议是没有法律约束力的，这是行政调解渐渐被人们淡忘的重要原因。就行政相对人的角度，随着社会生活节奏加快和纠纷普遍增多，急于最终解决争议的功利主义思维方式不可避免地占了上风，有最终法律效力的纠纷解决方式备受青睐。在此种情形下，人们渐趋忽视了有利于长久和谐发展的非强制性纠纷解决方式。
（二）法律规定问题
对有强制力的行政调解，即治安行政调解和劳动仲裁调解缺乏法律规制，加之不良行政作风的介入，使得人们在权衡了成本、效率与公正等方面的价值后，往往放弃了行政调解的选择。以治安行政调解为例，虽然《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》都对行政调解的一些方面进行了规定。但是，其中关于调解程序的规定较少。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第148 条规定：“公安机关进行调解处理时，应当遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。”可这只是对调解程序的原则性规定。④对于调解过程中是否应适用避免单方接触制度，是否应给予双方当事人平等的话语权等关键性问题没有进行规定，只能留给行政机关自由裁量。
英国著名行政法学家威廉·韦德曾言：“程序不是次要的事情，随着政府权力持续、不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人忍受。”⑤可见，对调解程序进行明确细化规定不无必要。
三、行政调解存在的必要性
第一，行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。与法院诉讼相比，行政调解不需要繁琐的手续，即时性也很强；从成本与收上益考虑，通过行政调解当事人总体花费相比要低廉得多，自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷；行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少日后的执法成本。行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。法律正如马克思所讲“即使是国王也不能对经济规律发号施令”，其本身就是对和谐社会的体现和保障。⑥
第二，行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。这样便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面彻底地意义上履行自己的职责。
四、完善行政调解制度
我国目前设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政以及民政行政等领域。各种法律规范对行政调解的规定都较分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点建议：
1.在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。行政调解的完善离不开对于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不足。我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式较为合理，在实际应用中取得了很好的效果，因此可以其作参照，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。除此以外，在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良好的指导作用仍需要在实践中摸索出更加具体的工作模式。 目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。
制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。
2.设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关的解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别。笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。
3.规范行政调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果，并可能出现有学者所说的“合意的贫困化”现象。⑦
4.要明确行政调解的效力。在现实中因为各种原因在达成调解协议后双方或单方撕毁协议、不履行协议的事实大量存在。因此，在注重保障调解当事人自由选择权的同时，也要注意维护法律的尊严和行政机关的形象和权威，这就要求我们必须明确行政调解协议的效力。从行政调解的主体的专业性、内容的合法性、调解的非终局性等特征来看，行政调解的效力应介于人民调解与诉讼调解之间。行政调解协议经当事人签字或盖章并加盖行政调解机关的印章后即生效，当事人应当按照约定完全履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议，并建立相关的保障机制。
[注释]
①关保英主编《行政法与行政诉讼法》中国政法大学出版社2004年2月第1版第383页。
②张正钊主编《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社2004年6月第2版第172页。
③根据1993年11月5日劳动部颁布的《劳动争议仲裁委员会组织规则》第2条规定：“仲裁委员会是国家授权，依法独立处理劳动争议案件的专门机构。”
④张奋成著《公安行政调解中的几个问题的探讨》载于《甘肃政法学院学报》1999年第3期。
⑤[英]威廉·韦德著 徐炳等译 《行政法》中国大百科全书出版社 1997 年版 121-145页。
⑥应松年著 《比较行政程序法》中国法制出版社 1999年1月版 36-78页。
⑦李浩著《调解的比较优势与法院调解制度的改革》载于南京师大学报（社会科学版）2002年第4期。
[参考文献]
[1]王明扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社,1989.
[2][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译,法律出版社,2000 年.
[3]叶必丰.行政法的人文精神[M].湖北人民出版社,1999,(11).
[4]罗豪才.现代行政法的发展趋势[M].法律出版社,2004 ,(1).
[5]陈新民.中国行政法学原理[M].中国人民大学出版社,2002,(10).
[6]章剑生.行政程序法基本理论[M].法律出版社,2003,(11).
[7]姬亚平.外国行政法新论[M].中国政法大学出版社,2003 ,(8).
[作者简介]张媛（1983—），女，湖北荆州人，江门职业技术学院教师，研究方向：宪法与行政法学、行政法。
[关键词]行政调解；调解效力；必要性
一、行政调解概述
（一）行政调解的定义
在法学界和司法实践中，大家对行政调解的认知不尽相同。有学者将行政调解界定为：“行政调解是行政机关为解决公民、法人或其他组织之间的民事争议，在争议当事人的申请下而主持的调解活动。”①有的学者认为，“行政调解是指行政机关对其主管范围内的民事争议和特定的行政纠纷，依照行政法律规范和有关政策的规定，在当事人自愿的基础上，通过说服和教育的方法，促使当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的诉讼外调解活动。”还有的学者认为，“行政调解，是指由行政机关主持的，以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、达成协议，从而解决争议的方法和活动。”②
从各种定义中可以看出，学者们普遍都把行政调解的主体定位在国家行政机关。笔者认为，行政调解是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及情节轻微、危害不大的刑事自诉案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事人平等自愿的前提下，进行的调而解纷的行政活动。
（二）行政调解的主要分类
从行政调解的效力角度看，行政调解通常被分为正式与非正式行政调解。正式的行政调解的调解协议具有强制执行力，而非正式的行政调解的调解协议则不具有强制执行力。按这种分类，我国正式的行政调解只有劳动争议仲裁前进行的调解一种。③因为根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第21条规定，劳动争议仲裁机构作出的调解书在不存在违法事由的情况下，是可以申请法院强制执行的。除此以外，在治安领域《治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》中也有行政调解的规定。
二、行政调解的现状及原因分析
（一）效力的问题
大多数行政调解协议是没有法律约束力的，这是行政调解渐渐被人们淡忘的重要原因。就行政相对人的角度，随着社会生活节奏加快和纠纷普遍增多，急于最终解决争议的功利主义思维方式不可避免地占了上风，有最终法律效力的纠纷解决方式备受青睐。在此种情形下，人们渐趋忽视了有利于长久和谐发展的非强制性纠纷解决方式。
（二）法律规定问题
对有强制力的行政调解，即治安行政调解和劳动仲裁调解缺乏法律规制，加之不良行政作风的介入，使得人们在权衡了成本、效率与公正等方面的价值后，往往放弃了行政调解的选择。以治安行政调解为例，虽然《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》都对行政调解的一些方面进行了规定。但是，其中关于调解程序的规定较少。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第148 条规定：“公安机关进行调解处理时，应当遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。”可这只是对调解程序的原则性规定。④对于调解过程中是否应适用避免单方接触制度，是否应给予双方当事人平等的话语权等关键性问题没有进行规定，只能留给行政机关自由裁量。
英国著名行政法学家威廉·韦德曾言：“程序不是次要的事情，随着政府权力持续、不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才能变得让人忍受。”⑤可见，对调解程序进行明确细化规定不无必要。
三、行政调解存在的必要性
第一，行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解决当事人之间的冲突。与法院诉讼相比，行政调解不需要繁琐的手续，即时性也很强；从成本与收上益考虑，通过行政调解当事人总体花费相比要低廉得多，自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷；行政调解尊重当事人的意思自治，以当事人参与为其必要条件，既有利于当事人了解法律，也有利于减少日后的执法成本。行政调解的内容、方式和调解结果，都要以合法为基础。法律正如马克思所讲“即使是国王也不能对经济规律发号施令”，其本身就是对和谐社会的体现和保障。⑥
第二，行政调解有利于实现行政机关与相对人之间的和谐。行政调解是在民主协商与当事人自愿的基础上产生的，它体现了民主管理与当事人自主行使处分权的自愿原则的有机结合，同时亦能发挥与命令式的行政行为相同的作用。通过做耐心、细致、全面、具体的调解工作，可以培养行政机关工作人员踏实认真尽职尽责的工作作风，树立行政机关良好的工作形象，发扬为人民服务的精神，并由此增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，进一步建立人民群众同政府密切融洽、协调、信赖的关系。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，使当事人自愿听从行政机关正确有益的劝导说服，化解纠纷，解决矛盾。这样便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠份的解决，又进一步使政府工作在更高层次上采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许、又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，促使行政机关在更加全面彻底地意义上履行自己的职责。
四、完善行政调解制度
我国目前设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政以及民政行政等领域。各种法律规范对行政调解的规定都较分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点建议：
1.在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据，制定一部行政调解法。行政调解的完善离不开对于其程序的法律规制，而我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不足。我国现行法律制度对交通事故损害赔偿的行政调解程序的规定方式较为合理，在实际应用中取得了很好的效果，因此可以其作参照，从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。除此以外，在完善行政复议调解制度方面，尽管新施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议调解作出了一些规定，但要对行政复议实践工作起到良好的指导作用仍需要在实践中摸索出更加具体的工作模式。 目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。
制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。
2.设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关的解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别。笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。
3.规范行政调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果，并可能出现有学者所说的“合意的贫困化”现象。⑦
4.要明确行政调解的效力。在现实中因为各种原因在达成调解协议后双方或单方撕毁协议、不履行协议的事实大量存在。因此，在注重保障调解当事人自由选择权的同时，也要注意维护法律的尊严和行政机关的形象和权威，这就要求我们必须明确行政调解协议的效力。从行政调解的主体的专业性、内容的合法性、调解的非终局性等特征来看，行政调解的效力应介于人民调解与诉讼调解之间。行政调解协议经当事人签字或盖章并加盖行政调解机关的印章后即生效，当事人应当按照约定完全履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议，并建立相关的保障机制。
[注释]
①关保英主编《行政法与行政诉讼法》中国政法大学出版社2004年2月第1版第383页。
②张正钊主编《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社2004年6月第2版第172页。
③根据1993年11月5日劳动部颁布的《劳动争议仲裁委员会组织规则》第2条规定：“仲裁委员会是国家授权，依法独立处理劳动争议案件的专门机构。”
④张奋成著《公安行政调解中的几个问题的探讨》载于《甘肃政法学院学报》1999年第3期。
⑤[英]威廉·韦德著 徐炳等译 《行政法》中国大百科全书出版社 1997 年版 121-145页。
⑥应松年著 《比较行政程序法》中国法制出版社 1999年1月版 36-78页。
⑦李浩著《调解的比较优势与法院调解制度的改革》载于南京师大学报（社会科学版）2002年第4期。
[参考文献]
[1]王明扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社,1989.
[2][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译,法律出版社,2000 年.
[3]叶必丰.行政法的人文精神[M].湖北人民出版社,1999,(11).
[4]罗豪才.现代行政法的发展趋势[M].法律出版社,2004 ,(1).
[5]陈新民.中国行政法学原理[M].中国人民大学出版社,2002,(10).
[6]章剑生.行政程序法基本理论[M].法律出版社,2003,(11).
[7]姬亚平.外国行政法新论[M].中国政法大学出版社,2003 ,(8).
[作者简介]张媛（1983—），女，湖北荆州人，江门职业技术学院教师，研究方向：宪法与行政法学、行政法。