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摘 要：贫困是一个世界性的问题，在我国农村地区尤为严重。随着我国经济发展水平的提高和政府职能的转变，政府反贫困各种措施和力度逐步加大，产生了积极的扶贫效果。然而，农村贫困问题的解决不是一朝一夕之功，数据表明，我国面临的问题依然严峻，所以就要通过分析农村贫困的特征，找出阻碍农村脱贫的各种因素。在众多的反贫困政策中，提出财政作为一个基础性的手段在反贫困的过程中应发挥更大的作用。
关键词：反贫困；财政扶贫；县域经济
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0065-03
我国是世界上人口最多的国家，而且农民占据了相当大的比重。虽然随着城市化进程的加快，农业户口人数在减少，尽管在2011年末城镇户口人数首次超过农村户口人数，但农民所占比重仍然达到了48.73%，而且90%的贫困人口分布在农村，因此，农村贫困问题的解决是事关社会主义新农村建设的重大问题。尽管反贫困的手段有很多，但财政应该发挥基础性的作用。
一、我国农村贫困的特征
（一）地域性
从我国目前的现实情况来看，农村贫困人口主要集中在少数民族聚集区以及西部地区。表1反映了我国不同年份的农村贫困人口分布情况。从表1中可以看出，农村贫困人口的分布呈现出了明显的区域性特征。从农村贫困人口的绝对数量来看，西部地区的农村贫困人口从2005年的1 202万人增加到了2013年的4 209万人，少数民族八省区的农村贫困人口则由880万增加到了2 562万人，而东部和中部分别只由324、839万增加到了1 241万、2 799万人。从农村贫困人口的相对数量来看，西部地区的农村贫困人口数量占到了全国的一半以上，2008年甚至高达66%，而少数民族八省区的农村贫困人口占到了1/3以上，2008年达到了将近40%。从贫困发生率来看，西部地区的农村贫困发生率要远远高于东中部以及全国平均水平，基本上是全国平均水平的两倍以上，而少数民族八省区的农村贫困发生率则还要比整个西部地区高出2个百分点左右。
（二）反复性
脱贫不是一朝一夕之功。对于那些刚刚脱离贫困线的农民来说，极易受到各种因素的影响而再次陷入赤贫的恶性循环当中，甚至是一些脱贫多年早已远离贫困的农民也可能再次陷入贫困的境地，特别是在西部地区以及少数民族八省区，返贫的现象更加突出。因病返贫、因老返贫、因教返贫、因灾返贫、因婚返贫、因超生返贫等比比皆是。根据历年中国农村贫困监测报告的数据显示，2001—2009年期间，每年的贫困人口中有2/3是返贫人口，特别是2011年2 300 元新贫困线标准的颁布，使农村贫困人口激增至 1.28 亿，返贫人口迅速增加。
（三）特殊性
在农村的贫困人口中有一些特殊群体，包括少数民族和残疾人，该群体贫困发生率更高、贫困程度也更严重。在2013年国家公布的592贫困县中，少数民族贫困县有200多个，占将近40%。从贫困人口所占比重来看，2013年，少数民族八省区农村贫困人口为2 562万人，占全国农村贫困人口的31.1%，是其乡村人口占全国比重15.4%的2倍多；少数民族八省区贫困发生率为17.1%，高于全国8.6个百分点。农村贫困人口中的另一类特殊群体是残疾人口。按照国家目前2 300元的贫困线标准，40%以上的农村残疾人生活在贫困线以下，根据全国农村6 225万残疾人来计算，就是说差不多有2 500万农村残疾人属于贫困人口，占全国农村贫困人口的30%。
二、农村贫困的成因
（一）贫困地区县域经济发展落
从经济发展水平来看，贫困地区的县域经济发展远远落后于全国平均水平，无论是县域生产总值平均规模还是人均GDP，都远远低于全国县域平均水平。以2010年为例，全国县域经济地区生产总值合计20.11万亿元，县域平均地区生产总值规模为100.78亿元，人均地区生产总值为22580元；而592个国家级贫困县地区生产总值合计2.9万亿元，仅仅占全国县域经济地区生产总值的14.4%，县域生产总值平均规模只有49.21亿元，相当于全国平均水平的48.8%，人均生产总值只有11170元，相当于全国县域经济人均生产总值的49.5%。差距之大，可见一斑。
（二）产业结构不合理
从总体情况来看，农村贫困地区中三大产业的比例失衡，第一产业比重过大。从历年《农村贫困监测报告》的统计数据可以发现，国家贫困县的第一产业增加值所占比重比全国县市的平均水平要高出10个百分点左右，尽管近几年有所下降，但仍然要高出6—8个百分点。更为严重的是，在第一产业中，种植业比重大而养殖业比重小。一方面，在种植业中，能带来较高附加值的经济作物比重小，而粮食种植比重大。但是，由于受国际粮价以及气候等因素的影响，近十几年来我国粮食价格一直在低位徘徊，如果考虑通货膨胀因素的话，甚至粮食价格是在下降的，而粮食单产却没有明显提高，导致那些以种粮为主的农民的实际收入下降，无法成为脱贫致富的助力。另一方面，少量的养殖业也因为过于分散无法形成规模效益，对于农民脱贫意义不大。
（三）自然条件恶劣以及基础设施落后
自然条件，包括地理位置、资源储备、水文气候等对经济发展起到至关重要的作用，而我国农村贫困人口主要分布自然条件恶劣的地区，更易遭受自然风险的冲击。先天禀赋的不足，一方面阻碍了贫困地区经济的发展，另一方面对基础设施的建设和提供也是巨大的障碍。由于技术或者成本等方面的原因，同样数量的财政资金投入，在自然条件差的农村贫困地区只能提供更少数量的基础设施，造成农村贫困地区水电路等最基本的基础设施提供不足。据统计，截至2012年底，全国还有3 917个村不通电，影响近380万人；连片特困地区还有3 862万农村居民和601万学校师生没有解决饮水安全问题；全国仍有近10万个行政村不通水泥沥青路。 （四）财政扶贫资金投入规模小，效益低
从财政扶贫资金规模看，近10年中央财政投入的专项扶贫资金逐年增加，从2004年的122亿元增加到了2013年的406亿元，年均增长14.3%，但同期中央财政支出从18 302亿元增加到了68 491亿元，年均增长15.8%，而且财政支出的增长率基本上都在13%以上，最高年份达到了26%。扶贫资金的增长率极不稳定，只是近几年才有所提高，拉高了平均数。从贫困人口人均占有扶贫资金数量来看，大部分年份在200—600元之间。尽管由于贫困线的调整等原因导致贫困人口数量剧烈变化，从而使得每年的人均扶贫资金数量不具有可比性，但不论怎么说，每人每年几百元的扶贫资金无异于杯水车薪。
从扶贫资金的使用效益上看，一方面，由于扶贫对象并不明确，使得扶贫工作没有明确的指向性，导致扶贫资金使用效益大打折扣；另一方面，我国的扶贫县退出机制不健全，十几年来，我国贫困县只增不减，很多贫困县只是名义上的，为了能获得扶贫资金，即使实际上早已摆脱贫困的境地，却仍然不愿意摘下贫困县的帽子，经济百强县同时又是国家级贫困县的例子并不鲜见。这使得本来就不充裕的扶贫资金不能全部用于真正的贫困者，其使用效益可想而知。
三、农村反贫困的财政建议
（一）加强产业扶贫的财政支持力度，促进农村贫困地区经济发展
在产业扶贫过程中，财政应该在以下几个方面发挥更大的作用。首先，通过财政引导，加强对能体现当地特色的龙头企业的引进和培育，应该在财政政策、土地使用等方面给予优惠，提高对龙头企业的吸引力。其次，财政贴息贷款应该向龙头企业倾斜，解决企业融资难问题。对于那些既不破坏环境，不浪费资源，又能增加贫困人口收入和就业的龙头企业，应当优先获得财政贴息贷款。再次，通过税收优惠引导龙头企业带动农村贫困人口就业，对于那些雇佣农村贫困人口的企业，应按照雇佣人数的多少，给予相应的税收优惠或者由财政出资进行培训。最后，通过财政补贴，加强农村经济合作组织建设，并加强与龙头企业的对接，借助农村经济合作组织提高农民议价能力，并且减少了中间环节，无论对贫困农户还是对企业来说，无疑都是有利的。
（二）完善农村基础设施，促进公共服务均等化
解决农村贫困问题要针对基础设施等农村公共产品和服务供给不足的现状，加大财政投入力度，努力促进公共服务均等化。结合目前农村贫困的现状，财政应该在农村基础设施提供过程中做好以下几点。第一，加大中央和地方财政投资力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，把投资重点放在自来水、农村道路、水利灌溉设施、电力设施等方面；第二，拓宽资金来源渠道，除了增加财政自身投入外，还要以财政资金为基础，开拓新的融资模式，引导民间资金进入，如可以采取减免税、财政补贴、财政贴息、BOT等方式；第三，建立健全农村基础设施维护机制，采用以工代赈的方法，由财政出资，雇佣贫困人口对基础设施进行管理和维护。
（三）加大财政扶贫投入力度，加强扶贫资金的管理
一方面，应当综合考虑GDP增长、财政收入、财政支出以及物价上涨等因素，建立扶贫资金投入增长机制，提高扶贫资金在财政支出中的比重；另一方面，要加强扶贫资金的管理，提高使用效益。主要做好以下几点：第一，加强扶贫资金分配管理，由地方扶贫部门提出初步意见，财政部门根据当地实际情况进行调研，论证项目的可行性之后，严格按照程序及时下达资金分配方案；第二，严控资金投向，保证扶贫资金用于真正的贫困地区，以村为重点实施扶贫项目，根据各地实际情况，把扶贫资金按比例用于生产项目、基础设施建设项目、贫困人口劳动技能培训等；第三，坚持实行政府采购制度，凡涉及到政府采购的扶贫资金，严格按照政府采购法的规定，通过招标等方式，提高资金使用效益。
参考文献：
[1] 束凡玮.中国农村反贫困的财政政策研究[J].黑龙江对外经贸，2010，（7）：72-73.
[2] 史艳芳.民族地区贫困与反贫困问题研究[J].经济研究导刊，2013，（28）：103-105.
[3] 韩斌.我国农村扶贫开发的模式总结和反思[J].技术经济与管理研究，2014，（6）：119-122.
[4] 潘经韬.农村扶贫资金投入及其扶贫效果优化探讨[J].农村经济与科技，2014，（6）：64-66.
[5] 刘颖.农村贫困问题特点、成因及扶贫策略[J].人民论坛，2013，（35）：108-110.
[责任编辑 王 莉]
关键词：反贫困；财政扶贫；县域经济
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0065-03
我国是世界上人口最多的国家，而且农民占据了相当大的比重。虽然随着城市化进程的加快，农业户口人数在减少，尽管在2011年末城镇户口人数首次超过农村户口人数，但农民所占比重仍然达到了48.73%，而且90%的贫困人口分布在农村，因此，农村贫困问题的解决是事关社会主义新农村建设的重大问题。尽管反贫困的手段有很多，但财政应该发挥基础性的作用。
一、我国农村贫困的特征
（一）地域性
从我国目前的现实情况来看，农村贫困人口主要集中在少数民族聚集区以及西部地区。表1反映了我国不同年份的农村贫困人口分布情况。从表1中可以看出，农村贫困人口的分布呈现出了明显的区域性特征。从农村贫困人口的绝对数量来看，西部地区的农村贫困人口从2005年的1 202万人增加到了2013年的4 209万人，少数民族八省区的农村贫困人口则由880万增加到了2 562万人，而东部和中部分别只由324、839万增加到了1 241万、2 799万人。从农村贫困人口的相对数量来看，西部地区的农村贫困人口数量占到了全国的一半以上，2008年甚至高达66%，而少数民族八省区的农村贫困人口占到了1/3以上，2008年达到了将近40%。从贫困发生率来看，西部地区的农村贫困发生率要远远高于东中部以及全国平均水平，基本上是全国平均水平的两倍以上，而少数民族八省区的农村贫困发生率则还要比整个西部地区高出2个百分点左右。
（二）反复性
脱贫不是一朝一夕之功。对于那些刚刚脱离贫困线的农民来说，极易受到各种因素的影响而再次陷入赤贫的恶性循环当中，甚至是一些脱贫多年早已远离贫困的农民也可能再次陷入贫困的境地，特别是在西部地区以及少数民族八省区，返贫的现象更加突出。因病返贫、因老返贫、因教返贫、因灾返贫、因婚返贫、因超生返贫等比比皆是。根据历年中国农村贫困监测报告的数据显示，2001—2009年期间，每年的贫困人口中有2/3是返贫人口，特别是2011年2 300 元新贫困线标准的颁布，使农村贫困人口激增至 1.28 亿，返贫人口迅速增加。
（三）特殊性
在农村的贫困人口中有一些特殊群体，包括少数民族和残疾人，该群体贫困发生率更高、贫困程度也更严重。在2013年国家公布的592贫困县中，少数民族贫困县有200多个，占将近40%。从贫困人口所占比重来看，2013年，少数民族八省区农村贫困人口为2 562万人，占全国农村贫困人口的31.1%，是其乡村人口占全国比重15.4%的2倍多；少数民族八省区贫困发生率为17.1%，高于全国8.6个百分点。农村贫困人口中的另一类特殊群体是残疾人口。按照国家目前2 300元的贫困线标准，40%以上的农村残疾人生活在贫困线以下，根据全国农村6 225万残疾人来计算，就是说差不多有2 500万农村残疾人属于贫困人口，占全国农村贫困人口的30%。
二、农村贫困的成因
（一）贫困地区县域经济发展落
从经济发展水平来看，贫困地区的县域经济发展远远落后于全国平均水平，无论是县域生产总值平均规模还是人均GDP，都远远低于全国县域平均水平。以2010年为例，全国县域经济地区生产总值合计20.11万亿元，县域平均地区生产总值规模为100.78亿元，人均地区生产总值为22580元；而592个国家级贫困县地区生产总值合计2.9万亿元，仅仅占全国县域经济地区生产总值的14.4%，县域生产总值平均规模只有49.21亿元，相当于全国平均水平的48.8%，人均生产总值只有11170元，相当于全国县域经济人均生产总值的49.5%。差距之大，可见一斑。
（二）产业结构不合理
从总体情况来看，农村贫困地区中三大产业的比例失衡，第一产业比重过大。从历年《农村贫困监测报告》的统计数据可以发现，国家贫困县的第一产业增加值所占比重比全国县市的平均水平要高出10个百分点左右，尽管近几年有所下降，但仍然要高出6—8个百分点。更为严重的是，在第一产业中，种植业比重大而养殖业比重小。一方面，在种植业中，能带来较高附加值的经济作物比重小，而粮食种植比重大。但是，由于受国际粮价以及气候等因素的影响，近十几年来我国粮食价格一直在低位徘徊，如果考虑通货膨胀因素的话，甚至粮食价格是在下降的，而粮食单产却没有明显提高，导致那些以种粮为主的农民的实际收入下降，无法成为脱贫致富的助力。另一方面，少量的养殖业也因为过于分散无法形成规模效益，对于农民脱贫意义不大。
（三）自然条件恶劣以及基础设施落后
自然条件，包括地理位置、资源储备、水文气候等对经济发展起到至关重要的作用，而我国农村贫困人口主要分布自然条件恶劣的地区，更易遭受自然风险的冲击。先天禀赋的不足，一方面阻碍了贫困地区经济的发展，另一方面对基础设施的建设和提供也是巨大的障碍。由于技术或者成本等方面的原因，同样数量的财政资金投入，在自然条件差的农村贫困地区只能提供更少数量的基础设施，造成农村贫困地区水电路等最基本的基础设施提供不足。据统计，截至2012年底，全国还有3 917个村不通电，影响近380万人；连片特困地区还有3 862万农村居民和601万学校师生没有解决饮水安全问题；全国仍有近10万个行政村不通水泥沥青路。 （四）财政扶贫资金投入规模小，效益低
从财政扶贫资金规模看，近10年中央财政投入的专项扶贫资金逐年增加，从2004年的122亿元增加到了2013年的406亿元，年均增长14.3%，但同期中央财政支出从18 302亿元增加到了68 491亿元，年均增长15.8%，而且财政支出的增长率基本上都在13%以上，最高年份达到了26%。扶贫资金的增长率极不稳定，只是近几年才有所提高，拉高了平均数。从贫困人口人均占有扶贫资金数量来看，大部分年份在200—600元之间。尽管由于贫困线的调整等原因导致贫困人口数量剧烈变化，从而使得每年的人均扶贫资金数量不具有可比性，但不论怎么说，每人每年几百元的扶贫资金无异于杯水车薪。
从扶贫资金的使用效益上看，一方面，由于扶贫对象并不明确，使得扶贫工作没有明确的指向性，导致扶贫资金使用效益大打折扣；另一方面，我国的扶贫县退出机制不健全，十几年来，我国贫困县只增不减，很多贫困县只是名义上的，为了能获得扶贫资金，即使实际上早已摆脱贫困的境地，却仍然不愿意摘下贫困县的帽子，经济百强县同时又是国家级贫困县的例子并不鲜见。这使得本来就不充裕的扶贫资金不能全部用于真正的贫困者，其使用效益可想而知。
三、农村反贫困的财政建议
（一）加强产业扶贫的财政支持力度，促进农村贫困地区经济发展
在产业扶贫过程中，财政应该在以下几个方面发挥更大的作用。首先，通过财政引导，加强对能体现当地特色的龙头企业的引进和培育，应该在财政政策、土地使用等方面给予优惠，提高对龙头企业的吸引力。其次，财政贴息贷款应该向龙头企业倾斜，解决企业融资难问题。对于那些既不破坏环境，不浪费资源，又能增加贫困人口收入和就业的龙头企业，应当优先获得财政贴息贷款。再次，通过税收优惠引导龙头企业带动农村贫困人口就业，对于那些雇佣农村贫困人口的企业，应按照雇佣人数的多少，给予相应的税收优惠或者由财政出资进行培训。最后，通过财政补贴，加强农村经济合作组织建设，并加强与龙头企业的对接，借助农村经济合作组织提高农民议价能力，并且减少了中间环节，无论对贫困农户还是对企业来说，无疑都是有利的。
（二）完善农村基础设施，促进公共服务均等化
解决农村贫困问题要针对基础设施等农村公共产品和服务供给不足的现状，加大财政投入力度，努力促进公共服务均等化。结合目前农村贫困的现状，财政应该在农村基础设施提供过程中做好以下几点。第一，加大中央和地方财政投资力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，把投资重点放在自来水、农村道路、水利灌溉设施、电力设施等方面；第二，拓宽资金来源渠道，除了增加财政自身投入外，还要以财政资金为基础，开拓新的融资模式，引导民间资金进入，如可以采取减免税、财政补贴、财政贴息、BOT等方式；第三，建立健全农村基础设施维护机制，采用以工代赈的方法，由财政出资，雇佣贫困人口对基础设施进行管理和维护。
（三）加大财政扶贫投入力度，加强扶贫资金的管理
一方面，应当综合考虑GDP增长、财政收入、财政支出以及物价上涨等因素，建立扶贫资金投入增长机制，提高扶贫资金在财政支出中的比重；另一方面，要加强扶贫资金的管理，提高使用效益。主要做好以下几点：第一，加强扶贫资金分配管理，由地方扶贫部门提出初步意见，财政部门根据当地实际情况进行调研，论证项目的可行性之后，严格按照程序及时下达资金分配方案；第二，严控资金投向，保证扶贫资金用于真正的贫困地区，以村为重点实施扶贫项目，根据各地实际情况，把扶贫资金按比例用于生产项目、基础设施建设项目、贫困人口劳动技能培训等；第三，坚持实行政府采购制度，凡涉及到政府采购的扶贫资金，严格按照政府采购法的规定，通过招标等方式，提高资金使用效益。
参考文献：
[1] 束凡玮.中国农村反贫困的财政政策研究[J].黑龙江对外经贸，2010，（7）：72-73.
[2] 史艳芳.民族地区贫困与反贫困问题研究[J].经济研究导刊，2013，（28）：103-105.
[3] 韩斌.我国农村扶贫开发的模式总结和反思[J].技术经济与管理研究，2014，（6）：119-122.
[4] 潘经韬.农村扶贫资金投入及其扶贫效果优化探讨[J].农村经济与科技，2014，（6）：64-66.
[5] 刘颖.农村贫困问题特点、成因及扶贫策略[J].人民论坛，2013，（35）：108-110.
[责任编辑 王 莉]