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2007年10月26日至27日，由中国人民大学民商事法律科学研究中心、最高人民检察院检察理论研究所、河南省人民检察院联合主办，南阳市人民检察院承办的“2007·中原民事行政检察论坛”在河南省南阳市举行。作为由地方检察院发起的首家全国性民行检察论坛，这次论坛邀请到中国人民大学法学院博士生导师杨立新教授、汤维建教授、王轶教授，郑州大学法学院院长田土城教授、副院长沈开举教授等法学专家以及高检院民行厅、研究室、理论研究所、国家检察官学院的专家领导和广东、湖南等14个省市自治区的检察机关共计260余名代表参会研讨。代表们主要围绕南阳市检察机关公益诉讼实证研究、公共利益和公益诉讼、提起公益诉讼的主体、中国建立公益诉讼制度的可行性与必要性、公益诉讼的制度安排等五个问题进行了深入细致的研讨，各种观点激烈碰撞，现将论坛研讨情况综述如下：
一、河南南阳市检察机关探索公益救济路径的实证研讨
作为改革开放以后公益诉讼第一案诞生地的代表，南阳市检察院常康检察长在《南阳市检察机关开展公益诉讼十年的回顾与思考》的主题报告中指出，自1997年方城县检察院成功办理全国第一起民事公诉案件后，南阳市检察机关不断对公益救济途径、检察机关参与公益救济的定位进行深入思考和积极实践。探索出公益救济的四种途径：一是优先使用检察建议。二是积极运用附带民事诉讼手段解决刑事案件民事责任追究不足问题。三是选择运用支持起诉，维护弱势群体利益。四是慎重提起公诉，实现公益的终极救济。在探索的过程中他们对检察机关在公益保护工作中职能发挥和完善进行了理性思考，对公益救济工作所积累的经验进行了总结，对救济的范围进行重新定位，对监督的方式方法进行了整合，他们创新建立了公共利益检察救济工作机制，制定了公共利益检察救济工作细则、把公益检察救济工作纳入规范、高效、有序的发展轨道。与会代表在讨论中普遍认同南阳检察机关对公益救济途径的创新性探索。
南阳市乃至很多地方检察机关在公共利益维护的实践中遇到的困难和问题包括：一是检察建议的救济效果具有局限性。二是支持起诉制度缺乏可操作性。首先支持起诉者的支持仅限于对受害者提供经济、道义上的支持和法律帮助，是否起诉取决于受害人，无代位起诉的权利。其次，支持起诉可以支持，但往往不能参加诉讼，即使参加诉讼也而难以发挥作用，对诉讼过程和结果难以监督，另外对支持起诉这一制度，立法上没有相应的具体条文保证其实施，在实践中往往适用不多。三是行政公益诉讼对侵权案件的赔偿问题无法解决。行政公益诉讼其诉的标的为具体行政行为，法院只对具体行政行为的合法性、合理性予以审查，然后判决令其作为或纠正错为。其功能是利用司法审查手段干预行政权的行使，制止侵权行为的延续，但对于公益的现实损害却无法救济。四是环境污染案件的损失的难以确定。目前，在对环境公益案件的办理上，很少涉及损失赔偿这一问题。从实体法上讲，作为侵权案件，致害人理应赔偿其行为所造成的损失，这在法律层面上不存在任何障碍。然而在实践中存在两个问题，一是对环境侵权这一新型案件的实际损失难以评定，无明确的评定标准和评定机构。二是赔偿款项的管理、分配和使用问题无法解决。针对这些问题与会代表进行了热烈的讨论，特别是检察实务界的代表们一致认为这些问题是制约检察救济实践探索的重要因素，在下一步的立法中应当着重解决。
二、维护公共利益需要建立公益诉讼制度
公共利益的界定是公益诉讼的基础性问题。正如制订《物权法》时民众渴望对公共利益确切进行定义而立法行为难以解决一样，公益诉讼中公共利益难以界定而导致公益诉讼难以确定范围，往往是反对设立公益诉讼制度的主要理由之一。然而，大家在讨论中还是就此达成了以下几个共识：
一是公共利益尽管难以界定，但确实存在。中国人民大学王轶教授从物权法的角度对公共利益进行了解析。他认为尽管立法机关在有关法律规则中对公共利益进行了一定程度的类型化，但公共利益的类型是无法进行穷尽列举的。我们只有依赖立法机关和司法机关在具体情形中依据法律所认可的表决程序和表决规则对公共利益进行进一步的类型化。但遵循民法价值判断问题的实体性论证规则，没有足够充分且正当的理由，不得限制民事主体的个人自由。公共利益，恰是我国现行民事立法中可以发动国家公权力，限制民事主体自由的足够充分且正当的理由。主张在特定情形下存在有公共利益的讨论者，应承担相应的论证责任。这也同时意味着，可以行使国家公权力对公共利益在具体情形中进行类型化的立法机关或司法机关，应当慎重对待自身的该项权力，应该在“逻辑的力量”用尽之后，方去动用“力量的逻辑”，不得动辄就以维护公共利益为由，去否定或者限制民事主体的自由。之所以很难给公共利益一个确切的通行的定义，这与其自身的不断变化和发展有关，但如果无法进行实体评价，探索一个正当程序来对公共利益进行认定也不失为一个好的选择。公共利益确实存在，这是一个难以改变的事实，杨立新认为公共利益包括程序上的公共利益和实体上的公共利益，程序上的公共利益可能更为严格，而实体上的公共利益较为宽泛。
二是现有法律存在保护公共利益的制度缺失。中南大学的颜运秋教授认为当前中国公益违法行为比较普遍，主要包括垄断行为、政府采购、公共财务管理、环境资源、国有企业民营化过程中的违法行为、文化公害、知识产权领域、劳动技能方面和物业管理中存在的问题。现有诉讼制度在制裁公益违法案件存在严重的制度不足。传统民事诉讼与行政诉讼属于私益诉讼，不足以维护公益。有鉴于此，有必要呼唤新的诉讼制度即公益诉讼制度。来自江苏省院的周合星则从建立竞争公益诉讼的角度谈了自己的观点。自由、公平的竞争秩序是竞争法要保护的主要公共利益。在现代社会，民法不能有效地制止非法竞争行为，而传统的行政执法在此领域内也经常失灵。因此应当在竞争法内建立竞争公益诉讼制度以弥补民法和传统行政法的不足。
三是公益诉讼是公共利益的有效救济路径。河南省检察院民行处副处长田凯博士认为维护公共利益仅靠政府单一主体来实现和维护的想法是天真的，我们要丰富和完善公共利益的维护机制。由于政府自身利益有可能扭曲公众利益，公众维护公共利益的诉求又空前高涨，政府这一单一渠道来维护公益不能满足要求时，公益诉讼就应运而生。公诉则是公益诉讼的主要形式。公诉权是检察机关代表国家提起诉讼，要求法院予以审判，使国家司法权得以实现，公共利益得以维护的权力。公诉起源于公益维护，以国家意志为代表的公诉权能够有效地维护公益，尽管诉权源于公民，但公民个人，非政府组织提起的公益诉讼具有力量弱小，驱动不足，与私益难以区分等局限性，公诉仍然为公益诉讼的主要形式。在不涉及自身利益的非利害关系人中，公民个体、非政府组织和检察官都可以提起公益诉讼，但检察官是独立于行政权之外的国家利益和公共利益代表人，尤为适宜。尽管当前检察官在民事和行政领域的公诉尚不发达，但其公诉权贯穿于刑事、民事、行政三大诉讼之中是公诉权的应有之义。
三、检察机关应当在提起公益诉讼的多元化主体中居于主力位置
与会代表一致认为提起公益诉讼的主体应当多元化，检察机关应当在其中发挥主力作用。来自南京大学的邱鹭风教授从“流浪汉维权”的视角论证了检察机关在私法实现中应当发挥重要作用。她认为当个人私权受到侵害时，当事人是否能够通过民事、行政诉讼胜诉，得到救济，是法定权利能否得到实现的重要内容。但是举证难，以及权利人、受害人自身因素（如收入、 水平等）等一系列问题，都会导致民事、行政诉讼困境。检察机关作为法律监督机关，促进和保障法的实现是检察机关的法定职责。检察机关的性质决定了其在诉讼中应发挥职权。但介入私权救济的诉讼，不应当以违反宪法为代价，应以不侵害私权为前提，否则将与其介入的目的相背离。检察机关定位好其在诉讼中的角色，慎重选择介入方式。与会代表经过研讨，认为：
一方面，提起公益诉讼的主体应当是多元化的。我国目前提起公益诉讼的主体应当包括检察机关；经济性公益团体、组织；行政机关和公民个人。高检院的邓思清博士认为，可以在借鉴信托理论、“私人检察总长”理论和监督制约理论合理因素的基础上，由法律对多元化主体予以明确规定。其中，信托理论表明国家的一切权力来源于人民，人民有权对国家机关的行为进行监督，这符合我国的性质；“私人检察总长”理论的实质在于公益诉讼主体的适格问题来源于国家法律的授权，这符合我国成文法的传统；监督制约理论要求对国家权力进行监督，这符合我国检察机关的性质。因此，从应然的角度讲，我国法律应当赋予检察机关、社会组织和公民个人以公益诉讼起诉主体资格。我国法律应当将公益性团体、行业协会和其他社会组织确立为公益诉讼起诉的主体。赋予其公益诉讼起诉主体资格，具有以下必要性：（1）维护行业公共利益的需要。（2）保护行业成员合法权益的需要。（3）符合世界公益诉讼的发展趋势。
另一方面，我国法律应当首先将检察机关确立为公益诉讼的起诉主体。检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会整体利益的代表。检察机关提起公益诉讼是国家干预原则的要求。检察机关作为公益诉讼的起诉主体，能够有效保护公共利益。检察机关作为公益的代表提起公益诉讼也是世界许多国家的做法。检察机关享有公益诉讼起诉主体资格，是其自身优势所决定的。检察院是天生的公共利益的代表者。作为国家法律监督者的检察机关，其创设的目的就是基于维护国家利益的需要而赋予其代表国家提起刑事公诉的权力，履行法律监督的职能也是为了更好的保护国家和社会性公共利益不受非法侵害。这是一种刑事公益诉讼，而当涉及民事公益中，公共利益受到侵害时，检察机关代表国家公共利益行使诉权，捍卫国家法律的权利，就可以弥补现行法律中所规定的只有公民个人诉讼的种种不足。因此，检察机关应当代表国家和社会公共利益提起民事公益诉讼。
在我国更为重要的是，检察机关较一般公民个体、组织具有较高地位和人财物等方面的优势，由检察机关提起公益诉讼具有更高的法律权威和制度保障，能够更好地维护公共利益，保证司法公正的实现。
四、中国建立公益诉讼制度既有可行性又有必要性
分析建立公益诉讼的可行性和必要性，除了理论界一直不断地进行深入研究外，实践中检察机关坚持不懈地探索更为理论的发展提供了现实的动力。与会代表从实践和理论两个层面对此进行了研讨，认为目前中国建立公益诉讼制度既有可行性又有必要性。
我国建立公益诉讼制度的可行性在于以下几点：一是从政治文明和宪政理论上看，我国人大领导下的一府两院，符合我国的实际情况，与西方政治制度根本不同，检察机关在此政治架构下可以被赋予民事和行政公诉权。二是从诉讼法的基础看，享有起诉权的前提必须是具有诉讼法实施权或诉讼行为权权能，亦即当事人适格，才能成为正当当事人，为此产生了诉讼主体适格理论。诉权可以直接行使，在特定情况下可以由担当人行使，如遗产管理人或遗嘱执行人诉讼等等。但是随着时代的发展，作为正当当事人基础的管理权具有局限性，诉的利益作为正当当事人基础受到重视，简单归结为，有利益即有诉权，有诉的利益即为适格当事人，进而享有诉讼实施权。检察机关是公益代表人，公共利益受到损害，检察机关就应当享有诉权。
代表们对建立公益诉讼制度必要性的分析主要从保护公共利益的需要着手。一是构建和谐社会，注重公民利益是关键，保护公益是必需。公益诉讼亦应当是检察机关义不容辞的责任。公益诉讼是整个诉讼法的半边天，没有公益诉讼的诉讼制度是残缺的、不全面的。公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的兼容性问题也应予以注意。二是检察机关代表国家进行公诉，既是“公诉”的应有意义，也是检察机关作为法律监督机关的职责所在，刑事公诉不存在问题，检察机关参与民事公诉则存在“全面参与”和“有限参与”的争论，由于全面参与没有考虑民事诉讼的私权争议性，检察权渗透其中必将破坏原有的结构平衡，检察机关有限参与民事诉讼的某些阶段是必要的。针对上述发言，杨立新教授指出，第一，公益诉讼不是检察机关的专利，其他主体也是公益诉讼的重要组成者。第二，对各国检察机关民事行政借鉴的问题。从各个国家的具体情况出发，不应当一概而论，从而否认检察机关提起公益诉讼的可行性和必要性。
也有论者对中国设立公益诉讼制度提出不同意见。在借鉴国外检察制度的同时，从另一种角度对检察机关提起公益诉讼进行了思考。其认为，检察机关提起公益诉讼存在几个需要质疑的问题：公共利益的不确定性；检察机关提起公益诉讼与行政机关维护公共利益是否冲突；与检察机关自身监督地位是否冲突；现行的民事诉讼法是为了保护私人利益，把公共利益放进去是否合适。在论坛上出现的这一不同声音引发了与会代表更深入的思考与探讨。
五、构建中国特色公益诉讼制度需要细致的制度设计
代表们对具体制度构建提出以下意见：
检察机关是提起公益诉讼的当然主体之一，但检察机关提起的民事公益诉讼作为一种特殊的民事诉讼，除符合一般民事诉讼外，还应当符合一些特殊的条件。代表们就检察机关提起公益诉讼的条件、受案范围、程序及其他相关问题主要包括诉讼费用、诉讼时效、判决执行、反诉、诉讼后果承担等问题进行研讨。其中针对是否可以提起反诉，高检院王莉处长认为，“检察机关提起民事诉讼后，如果禁止本诉被告人提起反诉就限制、剥夺了其诉讼权利，违反诉讼权利的平等原则”的观点是对反诉制度的一种误读。反诉是指被告对本诉原告提起的、旨在抵销或吞并原告诉讼请求的反请求。反诉必须与本诉有一定的实质联系，反诉被告必须与案件有直接利害关系。既然提起诉讼的检察机关与案件没有直接利害关系，当然被告无从对其提起反诉。诉讼后果的承担。检察机关公益纠纷并无直接利害关系，因此不承担实体权利义务的法律后果。在检察机关胜诉的情况下，胜诉利益由国家或者社会性大众享有，在检察机关败诉的情况下，也不能判决检察机关承担实体上的法律责任。
中国人民大学汤维建教授认为，检察院在民事诉讼中的角色应该多元化，什么样的功能决定了具有什么样的角色，并从系统论、结构论、消解论、原则论四个角度阐述了民事公诉制度的构建问题。第一，从系统论的角度。检察监督权在民事诉讼中应全面展开，包括事前、事中和事后监督，民事公诉制度不能孤立，应放在民事诉讼和其他监督方式中进行。由于阶段不同，其理论基础也不相同。第二，从结构论的角度。检察监督权来自于前苏联的模式，经过了我国的创造发展到今天，已经有了全球化的特色，对检察监督权要进行实体监督，实体监督是无法把握，而且是事后的。从事后监督到程序的监督；要从程序的监督向程序的参与监督还原；从程序的参与到程序的保障，重在保障审判权的独立性和诉讼的平等性。而这一理论的源头就是公益代表理论。第三，从消解论的角度。任何制度的存在都有其理论上的正当性，理论的正当性如何，直接决定了制度的生命力。按照理论的正当性及强弱程度，民事行政检察监督可分为三个层次：提起公诉具有最高性；由于司法环境不够完善、现代的诉讼机制以和谐为基础、其他主体参与不足以及私权的社会化使参与民事诉讼具有较高性；而事后监督最不具有正当性，主要是影响了审判的稳定性和独立性。第四，从原则论的视角。原则论主要包括一下四个方面：法定原则；节制原则；主观上的当事人和客观上的监督者相统一原则；检察监督权与责任追究原则。
另有代表对提起民事公诉的主体设计发表不同观点。其认为各级政府一般都有能够代表国家财产或公共利益的选择部门，民事公诉制度的专门机关应该是政府各相关部门。为实现保护的目的，在民事公诉中应赋予政府管理部门一定的手段和措施。
一、河南南阳市检察机关探索公益救济路径的实证研讨
作为改革开放以后公益诉讼第一案诞生地的代表，南阳市检察院常康检察长在《南阳市检察机关开展公益诉讼十年的回顾与思考》的主题报告中指出，自1997年方城县检察院成功办理全国第一起民事公诉案件后，南阳市检察机关不断对公益救济途径、检察机关参与公益救济的定位进行深入思考和积极实践。探索出公益救济的四种途径：一是优先使用检察建议。二是积极运用附带民事诉讼手段解决刑事案件民事责任追究不足问题。三是选择运用支持起诉，维护弱势群体利益。四是慎重提起公诉，实现公益的终极救济。在探索的过程中他们对检察机关在公益保护工作中职能发挥和完善进行了理性思考，对公益救济工作所积累的经验进行了总结，对救济的范围进行重新定位，对监督的方式方法进行了整合，他们创新建立了公共利益检察救济工作机制，制定了公共利益检察救济工作细则、把公益检察救济工作纳入规范、高效、有序的发展轨道。与会代表在讨论中普遍认同南阳检察机关对公益救济途径的创新性探索。
南阳市乃至很多地方检察机关在公共利益维护的实践中遇到的困难和问题包括：一是检察建议的救济效果具有局限性。二是支持起诉制度缺乏可操作性。首先支持起诉者的支持仅限于对受害者提供经济、道义上的支持和法律帮助，是否起诉取决于受害人，无代位起诉的权利。其次，支持起诉可以支持，但往往不能参加诉讼，即使参加诉讼也而难以发挥作用，对诉讼过程和结果难以监督，另外对支持起诉这一制度，立法上没有相应的具体条文保证其实施，在实践中往往适用不多。三是行政公益诉讼对侵权案件的赔偿问题无法解决。行政公益诉讼其诉的标的为具体行政行为，法院只对具体行政行为的合法性、合理性予以审查，然后判决令其作为或纠正错为。其功能是利用司法审查手段干预行政权的行使，制止侵权行为的延续，但对于公益的现实损害却无法救济。四是环境污染案件的损失的难以确定。目前，在对环境公益案件的办理上，很少涉及损失赔偿这一问题。从实体法上讲，作为侵权案件，致害人理应赔偿其行为所造成的损失，这在法律层面上不存在任何障碍。然而在实践中存在两个问题，一是对环境侵权这一新型案件的实际损失难以评定，无明确的评定标准和评定机构。二是赔偿款项的管理、分配和使用问题无法解决。针对这些问题与会代表进行了热烈的讨论，特别是检察实务界的代表们一致认为这些问题是制约检察救济实践探索的重要因素，在下一步的立法中应当着重解决。
二、维护公共利益需要建立公益诉讼制度
公共利益的界定是公益诉讼的基础性问题。正如制订《物权法》时民众渴望对公共利益确切进行定义而立法行为难以解决一样，公益诉讼中公共利益难以界定而导致公益诉讼难以确定范围，往往是反对设立公益诉讼制度的主要理由之一。然而，大家在讨论中还是就此达成了以下几个共识：
一是公共利益尽管难以界定，但确实存在。中国人民大学王轶教授从物权法的角度对公共利益进行了解析。他认为尽管立法机关在有关法律规则中对公共利益进行了一定程度的类型化，但公共利益的类型是无法进行穷尽列举的。我们只有依赖立法机关和司法机关在具体情形中依据法律所认可的表决程序和表决规则对公共利益进行进一步的类型化。但遵循民法价值判断问题的实体性论证规则，没有足够充分且正当的理由，不得限制民事主体的个人自由。公共利益，恰是我国现行民事立法中可以发动国家公权力，限制民事主体自由的足够充分且正当的理由。主张在特定情形下存在有公共利益的讨论者，应承担相应的论证责任。这也同时意味着，可以行使国家公权力对公共利益在具体情形中进行类型化的立法机关或司法机关，应当慎重对待自身的该项权力，应该在“逻辑的力量”用尽之后，方去动用“力量的逻辑”，不得动辄就以维护公共利益为由，去否定或者限制民事主体的自由。之所以很难给公共利益一个确切的通行的定义，这与其自身的不断变化和发展有关，但如果无法进行实体评价，探索一个正当程序来对公共利益进行认定也不失为一个好的选择。公共利益确实存在，这是一个难以改变的事实，杨立新认为公共利益包括程序上的公共利益和实体上的公共利益，程序上的公共利益可能更为严格，而实体上的公共利益较为宽泛。
二是现有法律存在保护公共利益的制度缺失。中南大学的颜运秋教授认为当前中国公益违法行为比较普遍，主要包括垄断行为、政府采购、公共财务管理、环境资源、国有企业民营化过程中的违法行为、文化公害、知识产权领域、劳动技能方面和物业管理中存在的问题。现有诉讼制度在制裁公益违法案件存在严重的制度不足。传统民事诉讼与行政诉讼属于私益诉讼，不足以维护公益。有鉴于此，有必要呼唤新的诉讼制度即公益诉讼制度。来自江苏省院的周合星则从建立竞争公益诉讼的角度谈了自己的观点。自由、公平的竞争秩序是竞争法要保护的主要公共利益。在现代社会，民法不能有效地制止非法竞争行为，而传统的行政执法在此领域内也经常失灵。因此应当在竞争法内建立竞争公益诉讼制度以弥补民法和传统行政法的不足。
三是公益诉讼是公共利益的有效救济路径。河南省检察院民行处副处长田凯博士认为维护公共利益仅靠政府单一主体来实现和维护的想法是天真的，我们要丰富和完善公共利益的维护机制。由于政府自身利益有可能扭曲公众利益，公众维护公共利益的诉求又空前高涨，政府这一单一渠道来维护公益不能满足要求时，公益诉讼就应运而生。公诉则是公益诉讼的主要形式。公诉权是检察机关代表国家提起诉讼，要求法院予以审判，使国家司法权得以实现，公共利益得以维护的权力。公诉起源于公益维护，以国家意志为代表的公诉权能够有效地维护公益，尽管诉权源于公民，但公民个人，非政府组织提起的公益诉讼具有力量弱小，驱动不足，与私益难以区分等局限性，公诉仍然为公益诉讼的主要形式。在不涉及自身利益的非利害关系人中，公民个体、非政府组织和检察官都可以提起公益诉讼，但检察官是独立于行政权之外的国家利益和公共利益代表人，尤为适宜。尽管当前检察官在民事和行政领域的公诉尚不发达，但其公诉权贯穿于刑事、民事、行政三大诉讼之中是公诉权的应有之义。
三、检察机关应当在提起公益诉讼的多元化主体中居于主力位置
与会代表一致认为提起公益诉讼的主体应当多元化，检察机关应当在其中发挥主力作用。来自南京大学的邱鹭风教授从“流浪汉维权”的视角论证了检察机关在私法实现中应当发挥重要作用。她认为当个人私权受到侵害时，当事人是否能够通过民事、行政诉讼胜诉，得到救济，是法定权利能否得到实现的重要内容。但是举证难，以及权利人、受害人自身因素（如收入、 水平等）等一系列问题，都会导致民事、行政诉讼困境。检察机关作为法律监督机关，促进和保障法的实现是检察机关的法定职责。检察机关的性质决定了其在诉讼中应发挥职权。但介入私权救济的诉讼，不应当以违反宪法为代价，应以不侵害私权为前提，否则将与其介入的目的相背离。检察机关定位好其在诉讼中的角色，慎重选择介入方式。与会代表经过研讨，认为：
一方面，提起公益诉讼的主体应当是多元化的。我国目前提起公益诉讼的主体应当包括检察机关；经济性公益团体、组织；行政机关和公民个人。高检院的邓思清博士认为，可以在借鉴信托理论、“私人检察总长”理论和监督制约理论合理因素的基础上，由法律对多元化主体予以明确规定。其中，信托理论表明国家的一切权力来源于人民，人民有权对国家机关的行为进行监督，这符合我国的性质；“私人检察总长”理论的实质在于公益诉讼主体的适格问题来源于国家法律的授权，这符合我国成文法的传统；监督制约理论要求对国家权力进行监督，这符合我国检察机关的性质。因此，从应然的角度讲，我国法律应当赋予检察机关、社会组织和公民个人以公益诉讼起诉主体资格。我国法律应当将公益性团体、行业协会和其他社会组织确立为公益诉讼起诉的主体。赋予其公益诉讼起诉主体资格，具有以下必要性：（1）维护行业公共利益的需要。（2）保护行业成员合法权益的需要。（3）符合世界公益诉讼的发展趋势。
另一方面，我国法律应当首先将检察机关确立为公益诉讼的起诉主体。检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会整体利益的代表。检察机关提起公益诉讼是国家干预原则的要求。检察机关作为公益诉讼的起诉主体，能够有效保护公共利益。检察机关作为公益的代表提起公益诉讼也是世界许多国家的做法。检察机关享有公益诉讼起诉主体资格，是其自身优势所决定的。检察院是天生的公共利益的代表者。作为国家法律监督者的检察机关，其创设的目的就是基于维护国家利益的需要而赋予其代表国家提起刑事公诉的权力，履行法律监督的职能也是为了更好的保护国家和社会性公共利益不受非法侵害。这是一种刑事公益诉讼，而当涉及民事公益中，公共利益受到侵害时，检察机关代表国家公共利益行使诉权，捍卫国家法律的权利，就可以弥补现行法律中所规定的只有公民个人诉讼的种种不足。因此，检察机关应当代表国家和社会公共利益提起民事公益诉讼。
在我国更为重要的是，检察机关较一般公民个体、组织具有较高地位和人财物等方面的优势，由检察机关提起公益诉讼具有更高的法律权威和制度保障，能够更好地维护公共利益，保证司法公正的实现。
四、中国建立公益诉讼制度既有可行性又有必要性
分析建立公益诉讼的可行性和必要性，除了理论界一直不断地进行深入研究外，实践中检察机关坚持不懈地探索更为理论的发展提供了现实的动力。与会代表从实践和理论两个层面对此进行了研讨，认为目前中国建立公益诉讼制度既有可行性又有必要性。
我国建立公益诉讼制度的可行性在于以下几点：一是从政治文明和宪政理论上看，我国人大领导下的一府两院，符合我国的实际情况，与西方政治制度根本不同，检察机关在此政治架构下可以被赋予民事和行政公诉权。二是从诉讼法的基础看，享有起诉权的前提必须是具有诉讼法实施权或诉讼行为权权能，亦即当事人适格，才能成为正当当事人，为此产生了诉讼主体适格理论。诉权可以直接行使，在特定情况下可以由担当人行使，如遗产管理人或遗嘱执行人诉讼等等。但是随着时代的发展，作为正当当事人基础的管理权具有局限性，诉的利益作为正当当事人基础受到重视，简单归结为，有利益即有诉权，有诉的利益即为适格当事人，进而享有诉讼实施权。检察机关是公益代表人，公共利益受到损害，检察机关就应当享有诉权。
代表们对建立公益诉讼制度必要性的分析主要从保护公共利益的需要着手。一是构建和谐社会，注重公民利益是关键，保护公益是必需。公益诉讼亦应当是检察机关义不容辞的责任。公益诉讼是整个诉讼法的半边天，没有公益诉讼的诉讼制度是残缺的、不全面的。公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的兼容性问题也应予以注意。二是检察机关代表国家进行公诉，既是“公诉”的应有意义，也是检察机关作为法律监督机关的职责所在，刑事公诉不存在问题，检察机关参与民事公诉则存在“全面参与”和“有限参与”的争论，由于全面参与没有考虑民事诉讼的私权争议性，检察权渗透其中必将破坏原有的结构平衡，检察机关有限参与民事诉讼的某些阶段是必要的。针对上述发言，杨立新教授指出，第一，公益诉讼不是检察机关的专利，其他主体也是公益诉讼的重要组成者。第二，对各国检察机关民事行政借鉴的问题。从各个国家的具体情况出发，不应当一概而论，从而否认检察机关提起公益诉讼的可行性和必要性。
也有论者对中国设立公益诉讼制度提出不同意见。在借鉴国外检察制度的同时，从另一种角度对检察机关提起公益诉讼进行了思考。其认为，检察机关提起公益诉讼存在几个需要质疑的问题：公共利益的不确定性；检察机关提起公益诉讼与行政机关维护公共利益是否冲突；与检察机关自身监督地位是否冲突；现行的民事诉讼法是为了保护私人利益，把公共利益放进去是否合适。在论坛上出现的这一不同声音引发了与会代表更深入的思考与探讨。
五、构建中国特色公益诉讼制度需要细致的制度设计
代表们对具体制度构建提出以下意见：
检察机关是提起公益诉讼的当然主体之一，但检察机关提起的民事公益诉讼作为一种特殊的民事诉讼，除符合一般民事诉讼外，还应当符合一些特殊的条件。代表们就检察机关提起公益诉讼的条件、受案范围、程序及其他相关问题主要包括诉讼费用、诉讼时效、判决执行、反诉、诉讼后果承担等问题进行研讨。其中针对是否可以提起反诉，高检院王莉处长认为，“检察机关提起民事诉讼后，如果禁止本诉被告人提起反诉就限制、剥夺了其诉讼权利，违反诉讼权利的平等原则”的观点是对反诉制度的一种误读。反诉是指被告对本诉原告提起的、旨在抵销或吞并原告诉讼请求的反请求。反诉必须与本诉有一定的实质联系，反诉被告必须与案件有直接利害关系。既然提起诉讼的检察机关与案件没有直接利害关系，当然被告无从对其提起反诉。诉讼后果的承担。检察机关公益纠纷并无直接利害关系，因此不承担实体权利义务的法律后果。在检察机关胜诉的情况下，胜诉利益由国家或者社会性大众享有，在检察机关败诉的情况下，也不能判决检察机关承担实体上的法律责任。
中国人民大学汤维建教授认为，检察院在民事诉讼中的角色应该多元化，什么样的功能决定了具有什么样的角色，并从系统论、结构论、消解论、原则论四个角度阐述了民事公诉制度的构建问题。第一，从系统论的角度。检察监督权在民事诉讼中应全面展开，包括事前、事中和事后监督，民事公诉制度不能孤立，应放在民事诉讼和其他监督方式中进行。由于阶段不同，其理论基础也不相同。第二，从结构论的角度。检察监督权来自于前苏联的模式，经过了我国的创造发展到今天，已经有了全球化的特色，对检察监督权要进行实体监督，实体监督是无法把握，而且是事后的。从事后监督到程序的监督；要从程序的监督向程序的参与监督还原；从程序的参与到程序的保障，重在保障审判权的独立性和诉讼的平等性。而这一理论的源头就是公益代表理论。第三，从消解论的角度。任何制度的存在都有其理论上的正当性，理论的正当性如何，直接决定了制度的生命力。按照理论的正当性及强弱程度，民事行政检察监督可分为三个层次：提起公诉具有最高性；由于司法环境不够完善、现代的诉讼机制以和谐为基础、其他主体参与不足以及私权的社会化使参与民事诉讼具有较高性；而事后监督最不具有正当性，主要是影响了审判的稳定性和独立性。第四，从原则论的视角。原则论主要包括一下四个方面：法定原则；节制原则；主观上的当事人和客观上的监督者相统一原则；检察监督权与责任追究原则。
另有代表对提起民事公诉的主体设计发表不同观点。其认为各级政府一般都有能够代表国家财产或公共利益的选择部门，民事公诉制度的专门机关应该是政府各相关部门。为实现保护的目的，在民事公诉中应赋予政府管理部门一定的手段和措施。