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摘 要：涪陵区在流动商贩管理方面取得了一定的成效，但随着管理力度的不断加大，涪陵区流动商贩管理陷入了“管理—复发—再管理—再复发”的困境，长期以来游摊散贩与执法人员采取游击战术，你进我退，你走我又摆，不断反复，恶性循环，执法部门屡禁不止，流动商贩问题成为城市相关主管部门非常棘手的问题。文章通过对涪陵区流动商贩的现状以及治理困境进行分析，提出了一些针对流动商贩管理的建议。
关键词：流动商贩；管理；涪陵区
中图法分类号：F713.5 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2012）29-0048-02
随着涪陵区经济社会的快速发展，城市化进程不断推进，有更多的流动人口涌入城市，如：进城农民工、郊区失地农民、库区移民及就业困难的大学毕业生等，他们会选择一种适合其社会经济地位、自身能力的生存手段。如何更好的让这一群体融入城市，妥善处理好流动商贩与城市管理者之间的矛盾，笔者进行了如下调研。
1 涪陵区流动商贩现状分析
①人流量大的地方聚集。根据市场规律，人流量大的地方需求量就大，商品就比较容易销售。据调查，涪陵区兴华路、太极大道、顺江大道、望州路、高笋塘路、建涪路、人民东路、广场环路、黎明南路、黎明北路、黎明东路、双堡路、步阳路、滨江路等路段是流动商贩聚集的地点，其中蔬菜、水果、擦鞋、修脚、小吃摊点、烧烤摊点占道经营比较严重。
②经营时间长，高峰时段明显。流动商贩一般经营时间较长，工作强度大。他们一般早出晚归，经营同一类型商品的开工与收工时间较为集中。据调查，开工时间7时达到第一个高峰，主要是卖早餐和水果蔬菜类；19时和22时为第二个高峰，主要是卖日用品和衣服饰品；收工时间则集中在晚上22时到第二天凌晨2时之间。据调查，流动商贩经营的商品档次较低，多是日用小商品，小饰品和水果蔬菜，成本低廉，且需求量大。
2 流动商贩的治理困境分析
2.1 不归摊
①利益差。调查发现，流动商贩不归摊，其一，固定市场、固定摊位费用高，小本经营成本低，选择市场经营只亏不赚，选择流动经营更有收益；其二，认为政府提供的免费市场人气不旺，交通不便，生意差，收入低；其三，固定市场存在欺行霸市，小本经营很难保障正常经营。其四，产品来源于自产自销，在利润微薄的情况下，只能选择低成本的流动经营方式。
②弱势群体。流动商贩多半来自城市失业者、进城农民工、郊区失地农民、库区移民及就业困难的大学毕业生等人群，他们中大多数文化程度低、无技术、无资本。一方面，他们没有土地等生产资料，没有相对稳定的收入，也没有可靠的社会保障。另一方面，他们是被边缘化的群体，没有能力进入正规的经营场所，为了生存不得不逃避税费、租金等方面的成本压力，进行无证经营。
2.2 市民需求的双重属性
①生活便利性需求与秩序需求的矛盾。流动商贩的流动性经营，往往给城市的弱势群体，如老、弱、病、残者及城市的下层民众带来便利。由于流动商贩经常在繁华路段挤占道路，影响交通；乱扔垃圾、不顾环境卫生，影响市容；出售的物品质量没有保证，常出现“二八、三七称”；有些流动商贩吆喝、叫卖，严重干扰居民的正常生活环境，因此，很多居民又希望政府对此进行干预、管理。
②严格执法与同情弱势群体的矛盾。对庞大的流动商贩群体，一部分市民深恶痛绝，要求政府部门严格执法，最好禁止流动商贩经营。与此同时，也有部分市民对流动商贩表示理解和同情，希望城管部门充分考虑到流动商贩的难处，改变执法方式， 一旦出现“严格执法”现象，市民大多站在流动商贩一边，给行政执法带来强大的舆论压力。
2.3 城市管理的执法困境
①合法性问题。城管执法工作开展到现在，没有一部专门针对城管系统的法律出台。目前，涪陵区城管执法的依据仅是《重庆市市容卫生管理条例》，在实际操作中，常常会遇到无法可依的尴尬局面。比如，流动商贩在闹市区、交通要塞占道经营，当看到城管执法车靠近，城管执法人员上前时，流动商贩担起“商品”就跑，执法人员强行把他们拦下后，他们则说只是路过或是挑着东西回家，太累了暂时歇歇等托词，这时，执法人员必须拿出他们经营的证据。即使有证据证明他们占道经营，处罚也仅限于没收—接受教育—归还，特别对哪些屡教不改的商贩没有威慑力。
②管理方式问题。很多地方对于流动商贩的管理，往往是突击性、阶段性的，整顿起来声势大，见效快，但是日常管理就很欠缺，整治成果不能长期保持，使市场秩序陷入“一整就好，一停就乱”的恶性循环中。
3 针对流动商贩管理的几点建议
3.1 转变管理理念
城市管理应将市容、市貌的干净、整洁、有条理与市民的工作、生活等需求结合起来，做到既顾“面子”又顾“里子”。流动经营也是整个城市经济的一部分，不仅是城市活力的体现而且能够让一些有创业才能的人做大做强带动经济发展。所以，政府和城市管理部门眼界要开阔，要在方便群众、促进就业、带动发展的思路上加强疏导，把工作重点放在为流动商贩建立固定经营场所、降低进入门槛、改善经营环境，帮助其实现依法经营等方面，尽量减少流动商贩经营的社会负效应。
3.2 借鉴机动车驾照的管理模式
机动车驾照执行12分考核法，流动商贩的管理同样可以与之借鉴，即在各街道辖区内设立统一指定的规范摊点，对流动商贩实行注册管理，为每个经营户建立档案，统一考核。考核内容可以包括：摊位周边卫生、垃圾收集处理等。12分考核法实行分层递减，每发现有违反相关考核内容的，就在档案记录中扣除一定分数。当12 分第一次被全部扣除后，就要责令商贩停业整顿，当第二次12 分被扣除后，取消经营资格。这样的管理模式可以让商贩在特定的时间与地点经营，对他们进行常态化、有序化管理，一方面可以有效降低社会管理成本，使流动商贩带来的社会负效应尽可能减少，另一方面可以改变“城管”与流动商贩间打“游击战”的尴尬局面，为规范、取缔不合格流动商贩提供依据。 12分考核法在具体操作中应做到以下几点：一是要尽量使注册程序和注册环节简化，降低注册成本，尽可能提高流动商贩注册的参与性与主动性，扩大注册范围。二是要合理安排流动商贩经营地点和时间，尽量做到提高劳动效率，方便消费者和商贩，使流动商贩的收入最大化。三是在考核方式上，将临时考核与定期考核结合起来，增加考核的频度和力度，打消流动商贩的侥幸心理，提高其违规成本，从而增强流动商贩的自我规范、自我约束能力。
这种管理模式在南京市已经取得很好的效果，实现了帕累托改进流动商贩的治理需要积极探索治理模式，给了人们很好的启示。涪陵可以在借鉴的基础上创造更好的管理模式，通过制度约束流动商贩的机会主义行为，建设城管和流动商贩和谐共处的新局面。
3.3 实现分区管理模式
政府可将市区分为三类，分别为禁止区域，宽松区域，鼓励区域。禁止区域主要包括城市主干道、火车站、汽车站、广场、人行道等区域；宽松区域主要指在这一区域摆摊受时间和经营范围的限制，对申请要严加管理；鼓励区域主要包括市郊的空地、车辆通行较少、经过长时间形成的传统市场内的道路两侧等等。政府可根据实际情况划定一些空间做摊位供商贩使用，鼓励其在这些地方搞特色和规模经营，一方面提高其经营效益，另一方面也便于政府管理。政府在对宽松区域和鼓励区域的地点进行规划设计时，应当举行听证会，听取群众、流动商贩等社会各方意见，既照顾流动商贩的利益又方便居民生活。同时，还要出台一个具有可操作性、比较详细的管理法规，保证划区经营平稳运行，规范管理，从而使摊贩在指定的摊位有秩序地排列，形成街头小贩虽多，却无杂乱感。
3.4 打造特色商贩文化
在特定区域规划中，可以策划打造有特色的商贩集聚区。比如跳蚤市场、特色商业步行街等等。跳蚤市场大多是规划建立在社区层面，一方面可以促进节约和循环利用，另一方面也可以为社区内居民提供交流平台，拉近、改善邻里关系。而建立特色步行街则可以增加城市的生机与活力，还可以充分展示城市独具特色的街头文化，让游客和市民感受到独特的风情。成都市流动的“串串香”就已成为城市的一道特色风光，与当地的文化和生活习俗紧紧联系在一起，成为市井文化的一部分。
3.5 把握舆论导向，加强自身建设
按照城市管理标准足额配置城市管理人员，并从城区向乡镇延伸落实“区—街道乡镇—村社区”三级管理模式，同时，加强对城市管理人员的素质培训，包括法律、管理、礼仪等业务内容，从而打造一支规范化、专业化的城市管理队伍，推进文明执法、人性执法。
针对流动摊贩执法冲突较大以及无关民众扰乱执法和部分媒体不负责任、片面、负面报道的情况，建立新闻发言人制度，开通政务微博，积极主动召开媒体记者通气会或新闻发布会等由新闻发言人通报事情的原因、发生的具体情况，目前采取的措施以及后续处理办法等，这样才能避免媒体和网络的猜疑，争取工作的主动。目前，涪陵的新闻发言人、政务微博已建立起来，商贩治理借用这个平台，让执法在阳光下进行，让更多的市民参与城市管理，共建和谐家园。
3.6 多部门联动管理模式
城市管理是系统工程，单靠城管执法部门的强制性管理是不够的，各种配套社会政策必须跟进。笔者认为，在具体整治上，城市管理部门可以联合工商、税务、公安、交通等相关部门，采取联合执法的态势，并进一步提高执法专业化水平，切实巩固疏导成果，真正实现流动商贩定点经营、规范管理。在长效管理上，政府有组织的就业指导、就业培训、就业援助、劳务输出等就业扶持，做好就业服务工作，同时积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，增强吸纳底层劳动力就业的能力，转移社会富余劳动力，进一步宽松创业环境，设立创业扶持基金和争取银行小额贷款，帮助有创业愿望和创业项目的年轻人创业，加强跟踪服务，搭建创业平台。同时还要进一步完善社会保障制度，要将失地农民、外来务工人员等纳入城市社会保障体系，为弱势群体建立基本的社会保障制度，进一步发展社会慈善事业，完善城乡救助体系，做好弱势群体和困难群众家庭的帮扶工作。这样流动商贩才能实现重新就业和顺利转移避免管理上的正面冲突。
参考文献：
[1] 喻可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2000.
[2] 赵英军，黄华侨.地摊背后的博弈[J].商业经济与管理，2000，（10）.
关键词：流动商贩；管理；涪陵区
中图法分类号：F713.5 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2012）29-0048-02
随着涪陵区经济社会的快速发展，城市化进程不断推进，有更多的流动人口涌入城市，如：进城农民工、郊区失地农民、库区移民及就业困难的大学毕业生等，他们会选择一种适合其社会经济地位、自身能力的生存手段。如何更好的让这一群体融入城市，妥善处理好流动商贩与城市管理者之间的矛盾，笔者进行了如下调研。
1 涪陵区流动商贩现状分析
①人流量大的地方聚集。根据市场规律，人流量大的地方需求量就大，商品就比较容易销售。据调查，涪陵区兴华路、太极大道、顺江大道、望州路、高笋塘路、建涪路、人民东路、广场环路、黎明南路、黎明北路、黎明东路、双堡路、步阳路、滨江路等路段是流动商贩聚集的地点，其中蔬菜、水果、擦鞋、修脚、小吃摊点、烧烤摊点占道经营比较严重。
②经营时间长，高峰时段明显。流动商贩一般经营时间较长，工作强度大。他们一般早出晚归，经营同一类型商品的开工与收工时间较为集中。据调查，开工时间7时达到第一个高峰，主要是卖早餐和水果蔬菜类；19时和22时为第二个高峰，主要是卖日用品和衣服饰品；收工时间则集中在晚上22时到第二天凌晨2时之间。据调查，流动商贩经营的商品档次较低，多是日用小商品，小饰品和水果蔬菜，成本低廉，且需求量大。
2 流动商贩的治理困境分析
2.1 不归摊
①利益差。调查发现，流动商贩不归摊，其一，固定市场、固定摊位费用高，小本经营成本低，选择市场经营只亏不赚，选择流动经营更有收益；其二，认为政府提供的免费市场人气不旺，交通不便，生意差，收入低；其三，固定市场存在欺行霸市，小本经营很难保障正常经营。其四，产品来源于自产自销，在利润微薄的情况下，只能选择低成本的流动经营方式。
②弱势群体。流动商贩多半来自城市失业者、进城农民工、郊区失地农民、库区移民及就业困难的大学毕业生等人群，他们中大多数文化程度低、无技术、无资本。一方面，他们没有土地等生产资料，没有相对稳定的收入，也没有可靠的社会保障。另一方面，他们是被边缘化的群体，没有能力进入正规的经营场所，为了生存不得不逃避税费、租金等方面的成本压力，进行无证经营。
2.2 市民需求的双重属性
①生活便利性需求与秩序需求的矛盾。流动商贩的流动性经营，往往给城市的弱势群体，如老、弱、病、残者及城市的下层民众带来便利。由于流动商贩经常在繁华路段挤占道路，影响交通；乱扔垃圾、不顾环境卫生，影响市容；出售的物品质量没有保证，常出现“二八、三七称”；有些流动商贩吆喝、叫卖，严重干扰居民的正常生活环境，因此，很多居民又希望政府对此进行干预、管理。
②严格执法与同情弱势群体的矛盾。对庞大的流动商贩群体，一部分市民深恶痛绝，要求政府部门严格执法，最好禁止流动商贩经营。与此同时，也有部分市民对流动商贩表示理解和同情，希望城管部门充分考虑到流动商贩的难处，改变执法方式， 一旦出现“严格执法”现象，市民大多站在流动商贩一边，给行政执法带来强大的舆论压力。
2.3 城市管理的执法困境
①合法性问题。城管执法工作开展到现在，没有一部专门针对城管系统的法律出台。目前，涪陵区城管执法的依据仅是《重庆市市容卫生管理条例》，在实际操作中，常常会遇到无法可依的尴尬局面。比如，流动商贩在闹市区、交通要塞占道经营，当看到城管执法车靠近，城管执法人员上前时，流动商贩担起“商品”就跑，执法人员强行把他们拦下后，他们则说只是路过或是挑着东西回家，太累了暂时歇歇等托词，这时，执法人员必须拿出他们经营的证据。即使有证据证明他们占道经营，处罚也仅限于没收—接受教育—归还，特别对哪些屡教不改的商贩没有威慑力。
②管理方式问题。很多地方对于流动商贩的管理，往往是突击性、阶段性的，整顿起来声势大，见效快，但是日常管理就很欠缺，整治成果不能长期保持，使市场秩序陷入“一整就好，一停就乱”的恶性循环中。
3 针对流动商贩管理的几点建议
3.1 转变管理理念
城市管理应将市容、市貌的干净、整洁、有条理与市民的工作、生活等需求结合起来，做到既顾“面子”又顾“里子”。流动经营也是整个城市经济的一部分，不仅是城市活力的体现而且能够让一些有创业才能的人做大做强带动经济发展。所以，政府和城市管理部门眼界要开阔，要在方便群众、促进就业、带动发展的思路上加强疏导，把工作重点放在为流动商贩建立固定经营场所、降低进入门槛、改善经营环境，帮助其实现依法经营等方面，尽量减少流动商贩经营的社会负效应。
3.2 借鉴机动车驾照的管理模式
机动车驾照执行12分考核法，流动商贩的管理同样可以与之借鉴，即在各街道辖区内设立统一指定的规范摊点，对流动商贩实行注册管理，为每个经营户建立档案，统一考核。考核内容可以包括：摊位周边卫生、垃圾收集处理等。12分考核法实行分层递减，每发现有违反相关考核内容的，就在档案记录中扣除一定分数。当12 分第一次被全部扣除后，就要责令商贩停业整顿，当第二次12 分被扣除后，取消经营资格。这样的管理模式可以让商贩在特定的时间与地点经营，对他们进行常态化、有序化管理，一方面可以有效降低社会管理成本，使流动商贩带来的社会负效应尽可能减少，另一方面可以改变“城管”与流动商贩间打“游击战”的尴尬局面，为规范、取缔不合格流动商贩提供依据。 12分考核法在具体操作中应做到以下几点：一是要尽量使注册程序和注册环节简化，降低注册成本，尽可能提高流动商贩注册的参与性与主动性，扩大注册范围。二是要合理安排流动商贩经营地点和时间，尽量做到提高劳动效率，方便消费者和商贩，使流动商贩的收入最大化。三是在考核方式上，将临时考核与定期考核结合起来，增加考核的频度和力度，打消流动商贩的侥幸心理，提高其违规成本，从而增强流动商贩的自我规范、自我约束能力。
这种管理模式在南京市已经取得很好的效果，实现了帕累托改进流动商贩的治理需要积极探索治理模式，给了人们很好的启示。涪陵可以在借鉴的基础上创造更好的管理模式，通过制度约束流动商贩的机会主义行为，建设城管和流动商贩和谐共处的新局面。
3.3 实现分区管理模式
政府可将市区分为三类，分别为禁止区域，宽松区域，鼓励区域。禁止区域主要包括城市主干道、火车站、汽车站、广场、人行道等区域；宽松区域主要指在这一区域摆摊受时间和经营范围的限制，对申请要严加管理；鼓励区域主要包括市郊的空地、车辆通行较少、经过长时间形成的传统市场内的道路两侧等等。政府可根据实际情况划定一些空间做摊位供商贩使用，鼓励其在这些地方搞特色和规模经营，一方面提高其经营效益，另一方面也便于政府管理。政府在对宽松区域和鼓励区域的地点进行规划设计时，应当举行听证会，听取群众、流动商贩等社会各方意见，既照顾流动商贩的利益又方便居民生活。同时，还要出台一个具有可操作性、比较详细的管理法规，保证划区经营平稳运行，规范管理，从而使摊贩在指定的摊位有秩序地排列，形成街头小贩虽多，却无杂乱感。
3.4 打造特色商贩文化
在特定区域规划中，可以策划打造有特色的商贩集聚区。比如跳蚤市场、特色商业步行街等等。跳蚤市场大多是规划建立在社区层面，一方面可以促进节约和循环利用，另一方面也可以为社区内居民提供交流平台，拉近、改善邻里关系。而建立特色步行街则可以增加城市的生机与活力，还可以充分展示城市独具特色的街头文化，让游客和市民感受到独特的风情。成都市流动的“串串香”就已成为城市的一道特色风光，与当地的文化和生活习俗紧紧联系在一起，成为市井文化的一部分。
3.5 把握舆论导向，加强自身建设
按照城市管理标准足额配置城市管理人员，并从城区向乡镇延伸落实“区—街道乡镇—村社区”三级管理模式，同时，加强对城市管理人员的素质培训，包括法律、管理、礼仪等业务内容，从而打造一支规范化、专业化的城市管理队伍，推进文明执法、人性执法。
针对流动摊贩执法冲突较大以及无关民众扰乱执法和部分媒体不负责任、片面、负面报道的情况，建立新闻发言人制度，开通政务微博，积极主动召开媒体记者通气会或新闻发布会等由新闻发言人通报事情的原因、发生的具体情况，目前采取的措施以及后续处理办法等，这样才能避免媒体和网络的猜疑，争取工作的主动。目前，涪陵的新闻发言人、政务微博已建立起来，商贩治理借用这个平台，让执法在阳光下进行，让更多的市民参与城市管理，共建和谐家园。
3.6 多部门联动管理模式
城市管理是系统工程，单靠城管执法部门的强制性管理是不够的，各种配套社会政策必须跟进。笔者认为，在具体整治上，城市管理部门可以联合工商、税务、公安、交通等相关部门，采取联合执法的态势，并进一步提高执法专业化水平，切实巩固疏导成果，真正实现流动商贩定点经营、规范管理。在长效管理上，政府有组织的就业指导、就业培训、就业援助、劳务输出等就业扶持，做好就业服务工作，同时积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，增强吸纳底层劳动力就业的能力，转移社会富余劳动力，进一步宽松创业环境，设立创业扶持基金和争取银行小额贷款，帮助有创业愿望和创业项目的年轻人创业，加强跟踪服务，搭建创业平台。同时还要进一步完善社会保障制度，要将失地农民、外来务工人员等纳入城市社会保障体系，为弱势群体建立基本的社会保障制度，进一步发展社会慈善事业，完善城乡救助体系，做好弱势群体和困难群众家庭的帮扶工作。这样流动商贩才能实现重新就业和顺利转移避免管理上的正面冲突。
参考文献：
[1] 喻可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2000.
[2] 赵英军，黄华侨.地摊背后的博弈[J].商业经济与管理，2000，（10）.