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【摘 要】随着科学技术的创新和发展，社会事务日益复杂化、专业化、技术化和多元化，社会管理的难度也随之加大。政府改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理制度体系。然而政府能力是有限的，往往不能适应社会的发展，这就需要其他力量参与社会管理。民间组织作为第三方力量参与到社会管理中来，发挥着重要的功能和作用。
【关键词】民间组织；社会管理；政府职能
【中图分类号】：C916 【文献标识码】A
改革开放30年来，中国政府不断地进行着制度改革。政府改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理制度体系。洛克认为，国家只不过是人们为了实现安全和福利而创造出来的某种工具。因此，国家的权力和行动必须以实现这些目的为限度，即建立有限政府i，中国政府的行政体制改革，同样在进行着有限政府的职能转变，客观上推动了民间组织参与的发展，这也是善治理论ii所倡导的精神。
一、政府职能转变与民间组织
随着科学技术的创新和发展，社会事务日益复杂化、专业化、技术化和多元化，社会管理的难度也随之加大。然而政府能力是有限的，往往不能适应社会的发展，这就需要其他力量参与社会管理。正如美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的“政府失灵论”（government failure theory）和“市场失灵论”（market failure theory）所阐释的现象，当市场无法实现对社会资源的优化配置和政府无法满足更多个人的公共物品或服务的需求时，必然在客观上呼唤能灵活、快速和针对性地弥补这些缺陷的“第三股力量”，也就是民间组织。
政府作为维护社会发展的主导，是公共产品和公共服务的主要提供者。但是，并不是每个人都能满足于政府所提供的公共产品和服务。并且，政府不可能也没有必要对社会事务不分巨细地进行管理，这不但成本高，而且还会导致社会管理的失败和失效。而且，在政府职能转变后，遗留下更多社会管理真空，使得更多的人无法获得足够的公共产品和服务。因此而形成的众多社会问题必然需要解决。这时，民间组织自身的管理和服务功能，办事高效、运转协调的优势就彰显出来，成为弥补政府职能转变后留下的社会管理缺位的重要力量。
中国改革开放30余年是社会主义市场经济体制确立的过程，同时也是中国行政体制改革的过程。中国各级政府转变政府职能，取得了不同程度的成效，为经济持续稳定快速增长和各项事业的发展创造了条件。同时也为民间组织参与社会管理提供了新的空间。清华大学NGO研究所于2000年开展了一次大规模的问卷调研。根据调研，中国的民间组织活动领域分布如下表iii。
此外，民间组织参与社会管理的领域还涉及环境保护、教育、扶贫、社会服务等领域。特别是社会服务领域，民间组织具有较高的参与比例。公众对社会服务和公共产品的个性化需求使得民间组织参与社会管理的广度和深度不断拓宽。随着政府职能转变的深入以及国家对社会管理职能的愈加重视，民间组织必将在更广阔的领域内参与到社会管理中去，为提高社会管理的整体水平、建设健康有序的社会环境做出新的贡献。
二、我国民间组织参与社会管理的功能
随着社会经济的发展，政府职能转变的深入，民间组织在各个社会公共管理领域将发挥其重要的功能。虽然民间组织在我国的发展相对于发达国家来说，仍然还处于较低的水平，而且面临诸多的问题与错位，参与社会管理的程度还比较低，但民间组织也因此而蕴藏着巨大的发展潜力和发展空间。
首先，弥补政府管理职能的缺失。民间组织作为一种新的资源配置体制，其功能在于：当政府不能或没有有效地提供公共服务和公共产品、企业又因利润需求达不到预期而不愿提供相关的公共服务和公共产品时，民间组织便能弥补这两种主要的资源配置体制的不足。民间组织的这种功能使得许多人把民间组织称为与政府、企业相平行的“第三部门”，这在一定程度上体现了民间组织的功能意义。
其次，监督政府管理的合理性和有效性。民间组织在实现政府与社会的良性沟通方面发挥着不可替代的作用。在变革社会中，其秩序是复杂的，公众对政府提供公共服务的要求越来越高，政府的能力也因此受到挑战。这时，民间组织就可以参与到社会管理中，弥补政府提供公共服务和公共产品的缺陷和空白，并且缓和了政府与公众之间的矛盾。民间组织的这些活动能够提高公民参与国家事务的积极性，促进了公民的政治参与。一方面，公众需要民间组织来满足自己的需求并监督和影响政府政策的实施；另一方面，由于民间组织能够帮助政府摆脱繁杂的社会事务，这对于加快政府职能的转变与让渡，也起到了不可替代的重要作用。
最后，缓解就业压力，促进社会和谐发展。民间组织还具有政府组织不具备的特殊功能。第一，民间组织有助于填补政府用于社会发展方面资金的不足。民间组织能够通过社会捐助，动员社会各方面资源参与社会发展，帮助政府解决一些容易被忽略的边缘问题。第二，民间组织能够提供和开拓较多的就业机会。民间组织中蕴藏了巨大的就业潜力，是解决就业问题不可缺少的领域之一。第三，民间组织是政府部门使用资源的外部监督力量。政府在调配和使用公共资源时，受到民间组织的监督，能较好地避免贪污、浪费；第四，民间组织能调动和利用社会上闲置或未能充分利用的各种资源，为弱势群体，如失业、下岗工人、老年人、残疾人、缺少劳动力的家庭、留守儿童获得更多的关注和提供更好的帮助。
三、民间组织参与社会管理的作用
随着中国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立与发展，政府和公众逐步认识和了解到民间组织的功能和作用，从而推动了民间组织的发展。各种类型的民间组织参与到社会管理的各个领域，发挥着重要的作用。主要体现在以下几个方面：
1、在公共卫生、社会福利、慈善事业、信息提供、社区服务、弱势群体的关注、学术研究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。例如：我国已先后成立了中国性病艾滋病防治协会、中国预防控制性病艾滋病基金会、中国防治药物滥用协会、中国性学会和中国戒毒协会等一批与艾滋病防治有关的民间组织。他们与原有的中华医学会、中国预防医学会、工会、妇联和共青团一起，形成了一个新老组织相结合的，覆盖了所有目标人群的，能深入到社会基层的网络。（下转第157页） （上接第155页）他们长期地活跃在艾滋病预防控制的第一线，在高危人群干预、大众人群的宣传教育、感染者和病人的关怀与护理以及推动全社会关注艾滋病防治工作方面起到了不可替代的作用。
2、在扩大就业渠道、减轻就业压力、满足社会就业形式多样化需求等方面起到了重要作用。例如：截止到2008年底，全国共有社会组织（民间组织）41.4万个，比上年增长7.0%；这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业475.8万人，比上年增长4.2%；形成固定资产805.8亿元，比上年增长18.2%；各类费用支出964.8亿元，比上年增长7.2%；社会组织增加值为372.4亿元，比上年增长21.1%，占各类民政管理单位增加值比重22.6%，占第三产业（服务业）增加值比重为0.31%。iv
3、在推动环境保护、扶贫开发、弘扬社会主义精神文明等方面发挥了政府和市场难以充分发挥的作用。例如：2003年年初由贵州省毕节地区威宁县草海周围的680多名农民自发成立了“草海农民环境保护协会”，是我国首个农民环保民间组织。这个协会的宗旨是在实施自然环境保护的同时，寻求农村社区发展的途径。经过几年的运作，该组织在保护当地环境和农村社区扶贫开发等方面取得显著的成效。
4、在政府与民众之间建立了沟通的渠道。一方面传导政府政策，及时把政府的方针政策传达到民众，让民众及时了解国家的政策动向，并能根据政策动向合理安排自己的生产生活；另一方面反映社会民众对政府的利益诉求，把民众的愿望、批评、建议集中起来，转达给政府，使政府能及时了解民众的呼声，更好地为民众服务。民间组织的这种作用推动了政府和社会民众的合作，有助于社会和谐。另外，一些民间组织积极投身社会公益事业，改善了政府与社会民众的关系，增强了群众对党和国家的认同。v
5、在影响政府决策方面发挥着一定作用。从政府的角度来看，民间组织的好处似乎在于它们的公共服务传递者角色，并且能够弥补政府公共管理职能的缺失。但是，民间组织在扮演它这一角色，向民众展现自身优势和能力的同时，也为政府的管理和决策提供参考。
6、政府将部分社会事务的管理让渡给民间组织，有效缓解了政府的巨大工作压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，提高了公共产品的供给效率。民间组织沟通了政府与市场、政府与社会，在政府力不从心、市场又不愿做的公共服务领域弥补“政府失灵”和“市场失灵”，在完善社会保障机制、促进社会和谐等方面发挥着查缺补漏的重要作用。
总之，民间组织在参与社会管理方面既是政府职能“缺失”的有效补充，也是参与一支不可或缺的重要力量，随着经济社会的发展及中国特色社会主义政治文明的不断深化，“小政府、大社会”的格局将逐步形成，民间组织在社会管理中发挥的功能和作用将越来越明显，将成为社会管理中的主角。
注释：
i 梁迎春：《有限政府——中国政府改革的必然选择》，《科技情报开发与经济》，2004年第14期，第9页。
ii 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，实际上是政府的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。
iii 王名主编：《中国NGO研究2001——以个案为中心》，北京：联合国区域发展中心，2000年，第13页。
iv 中华人民共和国民政部规划财务司：《2008年民政事业发展统计报告》，2009年5月22日，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml
v 苟君厉：《社会组织建设：基层民主不可或缺的组成部分》，http：//news.xinhuanet.com/theory/2008-02/04/content_7565278.htm，2008-2-4
【参考文献】
[1]曹闻民.政府职能论[M].北京：人民出版社，2008.
[2]杜创国.政府职能转变论纲[M].北京：中央编译出版社，2008.
[3]邓正来.市民社会理论的研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.
[4]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2001.
[5]王名.中国NGO研究2001——以个案为中心[Z].北京：联合国区域发展中心，2000.
[6]杜创国.构建和谐社会背景下的政府职能转变[J].当代世界与社会主义，2007（4）.
[7]梁迎春.有限政府——中国政府改革的必然选择[J].科技情报开发与经济，2004（14）：9.
[8]王名.非营利组织的社会功能及其分类[M].学术月刊，2006（9）.
【关键词】民间组织；社会管理；政府职能
【中图分类号】：C916 【文献标识码】A
改革开放30年来，中国政府不断地进行着制度改革。政府改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理制度体系。洛克认为，国家只不过是人们为了实现安全和福利而创造出来的某种工具。因此，国家的权力和行动必须以实现这些目的为限度，即建立有限政府i，中国政府的行政体制改革，同样在进行着有限政府的职能转变，客观上推动了民间组织参与的发展，这也是善治理论ii所倡导的精神。
一、政府职能转变与民间组织
随着科学技术的创新和发展，社会事务日益复杂化、专业化、技术化和多元化，社会管理的难度也随之加大。然而政府能力是有限的，往往不能适应社会的发展，这就需要其他力量参与社会管理。正如美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的“政府失灵论”（government failure theory）和“市场失灵论”（market failure theory）所阐释的现象，当市场无法实现对社会资源的优化配置和政府无法满足更多个人的公共物品或服务的需求时，必然在客观上呼唤能灵活、快速和针对性地弥补这些缺陷的“第三股力量”，也就是民间组织。
政府作为维护社会发展的主导，是公共产品和公共服务的主要提供者。但是，并不是每个人都能满足于政府所提供的公共产品和服务。并且，政府不可能也没有必要对社会事务不分巨细地进行管理，这不但成本高，而且还会导致社会管理的失败和失效。而且，在政府职能转变后，遗留下更多社会管理真空，使得更多的人无法获得足够的公共产品和服务。因此而形成的众多社会问题必然需要解决。这时，民间组织自身的管理和服务功能，办事高效、运转协调的优势就彰显出来，成为弥补政府职能转变后留下的社会管理缺位的重要力量。
中国改革开放30余年是社会主义市场经济体制确立的过程，同时也是中国行政体制改革的过程。中国各级政府转变政府职能，取得了不同程度的成效，为经济持续稳定快速增长和各项事业的发展创造了条件。同时也为民间组织参与社会管理提供了新的空间。清华大学NGO研究所于2000年开展了一次大规模的问卷调研。根据调研，中国的民间组织活动领域分布如下表iii。
此外，民间组织参与社会管理的领域还涉及环境保护、教育、扶贫、社会服务等领域。特别是社会服务领域，民间组织具有较高的参与比例。公众对社会服务和公共产品的个性化需求使得民间组织参与社会管理的广度和深度不断拓宽。随着政府职能转变的深入以及国家对社会管理职能的愈加重视，民间组织必将在更广阔的领域内参与到社会管理中去，为提高社会管理的整体水平、建设健康有序的社会环境做出新的贡献。
二、我国民间组织参与社会管理的功能
随着社会经济的发展，政府职能转变的深入，民间组织在各个社会公共管理领域将发挥其重要的功能。虽然民间组织在我国的发展相对于发达国家来说，仍然还处于较低的水平，而且面临诸多的问题与错位，参与社会管理的程度还比较低，但民间组织也因此而蕴藏着巨大的发展潜力和发展空间。
首先，弥补政府管理职能的缺失。民间组织作为一种新的资源配置体制，其功能在于：当政府不能或没有有效地提供公共服务和公共产品、企业又因利润需求达不到预期而不愿提供相关的公共服务和公共产品时，民间组织便能弥补这两种主要的资源配置体制的不足。民间组织的这种功能使得许多人把民间组织称为与政府、企业相平行的“第三部门”，这在一定程度上体现了民间组织的功能意义。
其次，监督政府管理的合理性和有效性。民间组织在实现政府与社会的良性沟通方面发挥着不可替代的作用。在变革社会中，其秩序是复杂的，公众对政府提供公共服务的要求越来越高，政府的能力也因此受到挑战。这时，民间组织就可以参与到社会管理中，弥补政府提供公共服务和公共产品的缺陷和空白，并且缓和了政府与公众之间的矛盾。民间组织的这些活动能够提高公民参与国家事务的积极性，促进了公民的政治参与。一方面，公众需要民间组织来满足自己的需求并监督和影响政府政策的实施；另一方面，由于民间组织能够帮助政府摆脱繁杂的社会事务，这对于加快政府职能的转变与让渡，也起到了不可替代的重要作用。
最后，缓解就业压力，促进社会和谐发展。民间组织还具有政府组织不具备的特殊功能。第一，民间组织有助于填补政府用于社会发展方面资金的不足。民间组织能够通过社会捐助，动员社会各方面资源参与社会发展，帮助政府解决一些容易被忽略的边缘问题。第二，民间组织能够提供和开拓较多的就业机会。民间组织中蕴藏了巨大的就业潜力，是解决就业问题不可缺少的领域之一。第三，民间组织是政府部门使用资源的外部监督力量。政府在调配和使用公共资源时，受到民间组织的监督，能较好地避免贪污、浪费；第四，民间组织能调动和利用社会上闲置或未能充分利用的各种资源，为弱势群体，如失业、下岗工人、老年人、残疾人、缺少劳动力的家庭、留守儿童获得更多的关注和提供更好的帮助。
三、民间组织参与社会管理的作用
随着中国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立与发展，政府和公众逐步认识和了解到民间组织的功能和作用，从而推动了民间组织的发展。各种类型的民间组织参与到社会管理的各个领域，发挥着重要的作用。主要体现在以下几个方面：
1、在公共卫生、社会福利、慈善事业、信息提供、社区服务、弱势群体的关注、学术研究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。例如：我国已先后成立了中国性病艾滋病防治协会、中国预防控制性病艾滋病基金会、中国防治药物滥用协会、中国性学会和中国戒毒协会等一批与艾滋病防治有关的民间组织。他们与原有的中华医学会、中国预防医学会、工会、妇联和共青团一起，形成了一个新老组织相结合的，覆盖了所有目标人群的，能深入到社会基层的网络。（下转第157页） （上接第155页）他们长期地活跃在艾滋病预防控制的第一线，在高危人群干预、大众人群的宣传教育、感染者和病人的关怀与护理以及推动全社会关注艾滋病防治工作方面起到了不可替代的作用。
2、在扩大就业渠道、减轻就业压力、满足社会就业形式多样化需求等方面起到了重要作用。例如：截止到2008年底，全国共有社会组织（民间组织）41.4万个，比上年增长7.0%；这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业475.8万人，比上年增长4.2%；形成固定资产805.8亿元，比上年增长18.2%；各类费用支出964.8亿元，比上年增长7.2%；社会组织增加值为372.4亿元，比上年增长21.1%，占各类民政管理单位增加值比重22.6%，占第三产业（服务业）增加值比重为0.31%。iv
3、在推动环境保护、扶贫开发、弘扬社会主义精神文明等方面发挥了政府和市场难以充分发挥的作用。例如：2003年年初由贵州省毕节地区威宁县草海周围的680多名农民自发成立了“草海农民环境保护协会”，是我国首个农民环保民间组织。这个协会的宗旨是在实施自然环境保护的同时，寻求农村社区发展的途径。经过几年的运作，该组织在保护当地环境和农村社区扶贫开发等方面取得显著的成效。
4、在政府与民众之间建立了沟通的渠道。一方面传导政府政策，及时把政府的方针政策传达到民众，让民众及时了解国家的政策动向，并能根据政策动向合理安排自己的生产生活；另一方面反映社会民众对政府的利益诉求，把民众的愿望、批评、建议集中起来，转达给政府，使政府能及时了解民众的呼声，更好地为民众服务。民间组织的这种作用推动了政府和社会民众的合作，有助于社会和谐。另外，一些民间组织积极投身社会公益事业，改善了政府与社会民众的关系，增强了群众对党和国家的认同。v
5、在影响政府决策方面发挥着一定作用。从政府的角度来看，民间组织的好处似乎在于它们的公共服务传递者角色，并且能够弥补政府公共管理职能的缺失。但是，民间组织在扮演它这一角色，向民众展现自身优势和能力的同时，也为政府的管理和决策提供参考。
6、政府将部分社会事务的管理让渡给民间组织，有效缓解了政府的巨大工作压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足，提高了公共产品的供给效率。民间组织沟通了政府与市场、政府与社会，在政府力不从心、市场又不愿做的公共服务领域弥补“政府失灵”和“市场失灵”，在完善社会保障机制、促进社会和谐等方面发挥着查缺补漏的重要作用。
总之，民间组织在参与社会管理方面既是政府职能“缺失”的有效补充，也是参与一支不可或缺的重要力量，随着经济社会的发展及中国特色社会主义政治文明的不断深化，“小政府、大社会”的格局将逐步形成，民间组织在社会管理中发挥的功能和作用将越来越明显，将成为社会管理中的主角。
注释：
i 梁迎春：《有限政府——中国政府改革的必然选择》，《科技情报开发与经济》，2004年第14期，第9页。
ii 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，实际上是政府的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。
iii 王名主编：《中国NGO研究2001——以个案为中心》，北京：联合国区域发展中心，2000年，第13页。
iv 中华人民共和国民政部规划财务司：《2008年民政事业发展统计报告》，2009年5月22日，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml
v 苟君厉：《社会组织建设：基层民主不可或缺的组成部分》，http：//news.xinhuanet.com/theory/2008-02/04/content_7565278.htm，2008-2-4
【参考文献】
[1]曹闻民.政府职能论[M].北京：人民出版社，2008.
[2]杜创国.政府职能转变论纲[M].北京：中央编译出版社，2008.
[3]邓正来.市民社会理论的研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.
[4]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2001.
[5]王名.中国NGO研究2001——以个案为中心[Z].北京：联合国区域发展中心，2000.
[6]杜创国.构建和谐社会背景下的政府职能转变[J].当代世界与社会主义，2007（4）.
[7]梁迎春.有限政府——中国政府改革的必然选择[J].科技情报开发与经济，2004（14）：9.
[8]王名.非营利组织的社会功能及其分类[M].学术月刊，2006（9）.