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[摘 要]党的十九届四中全会中提出：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”这是党对贯彻落实建立现代财政制度、深化财税体制改革总体部署的深度延展，对进一步增强基层央行财权与事权相分离提出了更高的要求。文章从基层央行财权与事权分离的现状入手，分析基层央行在财权与事权分离制度执行中存在的问题，并针对这些问题提出相关建议。
[关键词]基层央行;财权与事权;财事权分离制度
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.041
财权和事权相分离是构建科学、高效、规范现代央行管理的一项重要内容，也是适应国家治理体系和治理能力现代化的基础性、公共性、系统性工程。自2002年中国人民银行在系统内推行财权事权责任划分管理以来，人民银行各级分支机构积极贯彻落实有关财务规范要求，不断深化财务会计管理体制改革，各基层分支机构的财务规范性得到了极大增强。
1 基层央行财权与事权分离的现状
随着财权和事权分离观念在基层央行的逐步深入，近年来各基层行均基于事权与财权、财力相匹配原则对行内财务制度做了一定的修正，基本实现了财权与事权管理分离的制度化，确立了“管钱的部门不管事，管事的部门不管权”的基本原则，将财务会计管理部门从繁复的采购、劳资、后勤、行政管理等事项中解脱出来，专司做好财务资金的预算、审批和监督工作;也使得各事权部门的权力得到集中，改变了原来部门内“大而空”“繁而不精”的局面，为基层央行科学化、制度化、专业化管理指明了方向，也为基层央行的廉政管理和权力约束打下了良好的基础。
但在黨的十八届、十九届全会召开后，如何更好地贯彻落实建立现代财政制度、深化财务体制改革，深度推进基层财务管理工作严格化、精细化、规范化成为当前基层央行财务管理工作的重要环节。特别是在2020年中央关于机关单位带头削减预算经费的总体要求，以及深入推进做好“创建让党中央放心让人民群众满意的模范机关”的要求下，如何持续构建权力监督约束机制，进一步匹配权责，完善基层财权、事权相分离，成为基层央行在新形势下基础工作的一项重大任务。
2 财权与事权分离制度执行过程中存在的问题
2.1 缺乏有效沟通协调机制，日常工作矛盾重重
长期以来，基层央行普遍存在人员结构老化、僵化的问题，造成事权部门经办模式老套化、经验化问题严重，而又由于缺乏相应的沟通、协调和创新监管机制，无形中加大了财务收支管理过程中的违规风险。尤其是在实务中，事权部门粗放管理的传统思想未能彻底消除，事权和决策部门对财务支出又普遍缺乏自我约束意识，对建设节约型央行认识不足，往往出现“先花钱后补手续”的情况，有些职工甚至认为核算列支费用都是财权部门的事情，与事权部门无关，这就与财权部门的收支核算严格化、精细化管理产生矛盾，使财权部门的监督机制无法有效发挥，增加了财务管理的复杂性。
同时由于基层财权部门人手有限，又肩负着对单位财务资金需求的预算、监督和审批，使得财务支出审批在效率上受到影响。而事权部门因不了解财务制度执行要求和当前财务形势发展变化，就会指责财权部门不能满足其资金使用需求，影响其正常工作，加深了事权与财权部门的矛盾，妨碍了基层财务支出的顺利进行。
2.2 管理制度可操作性不足，财权部门缺位现象严重
虽然人民银行系统内的财事权管理制度一直在不断更新和完善，但长期以来基层央行财事权分离政策却未能完全落实到位。一是财权审批尺度单一，许多基层行都是确定一些金额数额作为划分审批层级的制度标准，搞“一刀切”，严重缺乏对审批风险本身的关注;二是审批程序执行不到位，缺乏系统性的操作流程，造成看时间审批、看财务进度审批、看人情审批现象时有发生;三是财权部门管理缺位，财权部门对财务支出的测算、监管和前期审批职能缺失，无法对财务支出的进度进行全面了解或把控;四是权力范畴划定不清，多数基层行仅对财权与事权的范围做了简单划定，内容过于宽泛，不具有实际操作性。
2.3 财权与事权部门界定模糊，职能交叉现象普遍存在
〖JP3〗各基层央行在财权与事权分离改革过程中基本照搬上级机构的改革方式和制度，虽然财权与事权分离制度中明确要求管钱的部门不能管事，管事的部门不能管权，但由于基层支行普遍存在人员不足、业务人员交叉兼岗和审批职能相互交叉等问题，造成基层财权与事权部门界定不清，部分事权部门也同时负责行内财务支出审批工作等情况，财权与事权越位现象就时有发生，形成会计监督盲区，产生财务违规风险。
2.4 基层经办人员履职低效，缺乏相应的监督机制
基层经办人员的履职效能普遍不高，且缺乏相应的监督机制，难以充分实现会计准则规定中的预测、分析和监督职能。主要表现在：一是基层会计财务人员普遍缺乏专业培训，工作能力主要靠日常工作的经验积累，容易经验化、条规化和理想化，增大了监督判断风险和违规操作风险;二是基层财务管理人员层级普遍较低，在财务资金使用过程中发生“屈服”于事权部门的风险增加;三是基层支行监督机制形同虚设，由于基层行在权力设置上普遍存在职能集中、一岗多职、混合兼岗的特点，造成财务管理监督者有可能也是财务预算的审批者，使财务监督机制形同虚设。
3 对基层央行财权与事权相分离的相关建议
3.1 强化部门间协作，提升基层权力周转效率
推进基层财权与事权相分离，要强化基层财权部门与事权部门之间的协作，将缓和化解财权与事权部门之间的矛盾放在首位。
一是要转变工作思路。财权部门在规范自身工作的同时要积极转变思维模式，增强服务意识和大局意识，将服务意识放在首位，在做好为事权部门服务的基础上做好监督和管理工作。 二是要创新沟通和协调机制。财权部门要基于行内收支状况，及时与事权部门沟通财务指标施行进度，做好财务预算的事前、事中和事后的全面协调。同时事权部门也应充分认识到当前基层央行预算紧张的新态势，坚持厉行节约，建设节约型央行的精神，按照各部门现实状况向财权部门提出资金需求。
三是要健全重大事项集体决策机制。对于基层行的大宗财务支出，要摒弃以往的“拍脑袋”决策机制，组织业务需求部门会同财权、事权部门和行长办公会共同对财务资金进行审核、使用和监督。
四是要强化资金流转效率。基层各财权与事權部门需改变原来习惯性“拖沓”的办事效率，严格财务预算资金的审批和使用时限，在合理的资金使用时限内完成资金的审批和使用，以提升预算资金的使用效率。
3.2 加强组织制度建设，切实将费用使用和核算相分离
基层行建设财权与事权分离制度的“初心”是为了缩减管理层级，减少部门摩擦，减少行政成本，解决基层行政管理层次重叠造成的责任不清、授权不明、效率不高等问题。因此，探索符合基层央行财权与事权分离道路的核心任务就是明确管理制度，明晰责任划分，夯实财权与事权分离改革的底层基础。
一是要强化组织管理。任何先进制度的推行都必然需要强化组织管理，应将财权与事权改革提升到政治高度，强化人员架构管理，切实解决基层行财事部门职能转换不到位、财事权划分不清、办事效率不高的问题。
二是要增强制度建设。各基层支行应在上级行规划框架结构内充分发挥主观能动性，将财事权管理与本地特色、本行实际充分结合，建立起一整套行之有效、架构合理、职能规范、运行高效的财权与事权分离制度体系。
三是完善财务审批流程。提升财权与事权分离制度的执行力就必然需要建立起一条合理规范、可操作性强的财务审批流程，将财权部门监管要求贯穿在资金使用的整个流程之中。
四是细化管理范畴。处理好财事权越位、缺位并存状况的核心就是细化和明确财权与事权部门的管理范畴，科学做好财务资源规划，并能根据财务管理进度，及时明确财事权部门在资金审批、使用和监督过程中的管理范畴。
3.3 以绩效管理为导向，强化监督制衡作用
强化基层央行财权与事权分离管理要以绩效管理为导向，注重结果分析、强调成本核算、讲求“4E”理念、建立约束机制、引入外部监督，进而使整个财务管理流程达到科学化、规范化和透明化。
一是根据预算资金支出经济性、效率性和有效性的要求，建立起一套全方位、全过程、全覆盖的绩效评价机制，科学划分评价权重，合理设置评价指标，客观选取评价标准，创新评价方式方法，使绩效评价有章可循、有据可依、有标准可比。
二是要使绩效管理贯穿于整个业务办理流程，通过发挥支出绩效评价体系的整体功能，使财权部门能够对资金使用做到事前、事中和事后的多方面控制，以期达到资金投入和产出效益最大化。基层财权部门在资金使用的事前应对事权部门提出的预算规划进行充分的可行性论证;事中监督也不能仅仅局限在对预算指标的被动管理，而是应充分利用科学的绩效评价指标，对事权部门的支出进行实时把控，形成刚性约束机制;事后也需对事权部门的资金使用成效进行综合评价，分析资金使用过程得失，以优化后期财务资金使用效率。
三是强化审计制约作用，在做好财权与事权权责划分，构建相互制衡、彼此制约机制的基础上，强化内审部门和纪检部门的制约作用，同时上级行的内审和纪检部门应不定期对各下级单位事权部门资金使用情况进行核验，对财权部门资金拨付情况进行规范性审核，确保各基层行财务规范实施的可靠性。
四是适时引入外部监督机制，财务工作作为一项基础性权力工作，一直以来都被各层级所重视，为避免出现权力滥用、集体腐败、监督流于形式等情况，基层央行应在确保涉密信息不被泄露的基础上适时引入三方监督机制，由无关联关系的第三方机构对基层财权、事权部门预算资金管理中的审批、使用和后续效果等方面进行外部监督。
参考文献：
[1]闫现伟.浅析基层央行财权与事权分离[J].管理学家，2014（15）：479-480.
[2]裘晓，陈批敏.新常态下基层央行财权事权分离的研究与探讨[J].现代经济信息，2015（20）.
[3]王平，胡相凤，曹剑. 基层央行财权与事权分离审计发现的问题与建议[J].审计与理财，2016（6）：24-25.
[4]罗燕.浅析预算单位财事权分离制度[J].管理学家，2012（9）：94-95.
[关键词]基层央行;财权与事权;财事权分离制度
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.041
财权和事权相分离是构建科学、高效、规范现代央行管理的一项重要内容，也是适应国家治理体系和治理能力现代化的基础性、公共性、系统性工程。自2002年中国人民银行在系统内推行财权事权责任划分管理以来，人民银行各级分支机构积极贯彻落实有关财务规范要求，不断深化财务会计管理体制改革，各基层分支机构的财务规范性得到了极大增强。
1 基层央行财权与事权分离的现状
随着财权和事权分离观念在基层央行的逐步深入，近年来各基层行均基于事权与财权、财力相匹配原则对行内财务制度做了一定的修正，基本实现了财权与事权管理分离的制度化，确立了“管钱的部门不管事，管事的部门不管权”的基本原则，将财务会计管理部门从繁复的采购、劳资、后勤、行政管理等事项中解脱出来，专司做好财务资金的预算、审批和监督工作;也使得各事权部门的权力得到集中，改变了原来部门内“大而空”“繁而不精”的局面，为基层央行科学化、制度化、专业化管理指明了方向，也为基层央行的廉政管理和权力约束打下了良好的基础。
但在黨的十八届、十九届全会召开后，如何更好地贯彻落实建立现代财政制度、深化财务体制改革，深度推进基层财务管理工作严格化、精细化、规范化成为当前基层央行财务管理工作的重要环节。特别是在2020年中央关于机关单位带头削减预算经费的总体要求，以及深入推进做好“创建让党中央放心让人民群众满意的模范机关”的要求下，如何持续构建权力监督约束机制，进一步匹配权责，完善基层财权、事权相分离，成为基层央行在新形势下基础工作的一项重大任务。
2 财权与事权分离制度执行过程中存在的问题
2.1 缺乏有效沟通协调机制，日常工作矛盾重重
长期以来，基层央行普遍存在人员结构老化、僵化的问题，造成事权部门经办模式老套化、经验化问题严重，而又由于缺乏相应的沟通、协调和创新监管机制，无形中加大了财务收支管理过程中的违规风险。尤其是在实务中，事权部门粗放管理的传统思想未能彻底消除，事权和决策部门对财务支出又普遍缺乏自我约束意识，对建设节约型央行认识不足，往往出现“先花钱后补手续”的情况，有些职工甚至认为核算列支费用都是财权部门的事情，与事权部门无关，这就与财权部门的收支核算严格化、精细化管理产生矛盾，使财权部门的监督机制无法有效发挥，增加了财务管理的复杂性。
同时由于基层财权部门人手有限，又肩负着对单位财务资金需求的预算、监督和审批，使得财务支出审批在效率上受到影响。而事权部门因不了解财务制度执行要求和当前财务形势发展变化，就会指责财权部门不能满足其资金使用需求，影响其正常工作，加深了事权与财权部门的矛盾，妨碍了基层财务支出的顺利进行。
2.2 管理制度可操作性不足，财权部门缺位现象严重
虽然人民银行系统内的财事权管理制度一直在不断更新和完善，但长期以来基层央行财事权分离政策却未能完全落实到位。一是财权审批尺度单一，许多基层行都是确定一些金额数额作为划分审批层级的制度标准，搞“一刀切”，严重缺乏对审批风险本身的关注;二是审批程序执行不到位，缺乏系统性的操作流程，造成看时间审批、看财务进度审批、看人情审批现象时有发生;三是财权部门管理缺位，财权部门对财务支出的测算、监管和前期审批职能缺失，无法对财务支出的进度进行全面了解或把控;四是权力范畴划定不清，多数基层行仅对财权与事权的范围做了简单划定，内容过于宽泛，不具有实际操作性。
2.3 财权与事权部门界定模糊，职能交叉现象普遍存在
〖JP3〗各基层央行在财权与事权分离改革过程中基本照搬上级机构的改革方式和制度，虽然财权与事权分离制度中明确要求管钱的部门不能管事，管事的部门不能管权，但由于基层支行普遍存在人员不足、业务人员交叉兼岗和审批职能相互交叉等问题，造成基层财权与事权部门界定不清，部分事权部门也同时负责行内财务支出审批工作等情况，财权与事权越位现象就时有发生，形成会计监督盲区，产生财务违规风险。
2.4 基层经办人员履职低效，缺乏相应的监督机制
基层经办人员的履职效能普遍不高，且缺乏相应的监督机制，难以充分实现会计准则规定中的预测、分析和监督职能。主要表现在：一是基层会计财务人员普遍缺乏专业培训，工作能力主要靠日常工作的经验积累，容易经验化、条规化和理想化，增大了监督判断风险和违规操作风险;二是基层财务管理人员层级普遍较低，在财务资金使用过程中发生“屈服”于事权部门的风险增加;三是基层支行监督机制形同虚设，由于基层行在权力设置上普遍存在职能集中、一岗多职、混合兼岗的特点，造成财务管理监督者有可能也是财务预算的审批者，使财务监督机制形同虚设。
3 对基层央行财权与事权相分离的相关建议
3.1 强化部门间协作，提升基层权力周转效率
推进基层财权与事权相分离，要强化基层财权部门与事权部门之间的协作，将缓和化解财权与事权部门之间的矛盾放在首位。
一是要转变工作思路。财权部门在规范自身工作的同时要积极转变思维模式，增强服务意识和大局意识，将服务意识放在首位，在做好为事权部门服务的基础上做好监督和管理工作。 二是要创新沟通和协调机制。财权部门要基于行内收支状况，及时与事权部门沟通财务指标施行进度，做好财务预算的事前、事中和事后的全面协调。同时事权部门也应充分认识到当前基层央行预算紧张的新态势，坚持厉行节约，建设节约型央行的精神，按照各部门现实状况向财权部门提出资金需求。
三是要健全重大事项集体决策机制。对于基层行的大宗财务支出，要摒弃以往的“拍脑袋”决策机制，组织业务需求部门会同财权、事权部门和行长办公会共同对财务资金进行审核、使用和监督。
四是要强化资金流转效率。基层各财权与事權部门需改变原来习惯性“拖沓”的办事效率，严格财务预算资金的审批和使用时限，在合理的资金使用时限内完成资金的审批和使用，以提升预算资金的使用效率。
3.2 加强组织制度建设，切实将费用使用和核算相分离
基层行建设财权与事权分离制度的“初心”是为了缩减管理层级，减少部门摩擦，减少行政成本，解决基层行政管理层次重叠造成的责任不清、授权不明、效率不高等问题。因此，探索符合基层央行财权与事权分离道路的核心任务就是明确管理制度，明晰责任划分，夯实财权与事权分离改革的底层基础。
一是要强化组织管理。任何先进制度的推行都必然需要强化组织管理，应将财权与事权改革提升到政治高度，强化人员架构管理，切实解决基层行财事部门职能转换不到位、财事权划分不清、办事效率不高的问题。
二是要增强制度建设。各基层支行应在上级行规划框架结构内充分发挥主观能动性，将财事权管理与本地特色、本行实际充分结合，建立起一整套行之有效、架构合理、职能规范、运行高效的财权与事权分离制度体系。
三是完善财务审批流程。提升财权与事权分离制度的执行力就必然需要建立起一条合理规范、可操作性强的财务审批流程，将财权部门监管要求贯穿在资金使用的整个流程之中。
四是细化管理范畴。处理好财事权越位、缺位并存状况的核心就是细化和明确财权与事权部门的管理范畴，科学做好财务资源规划，并能根据财务管理进度，及时明确财事权部门在资金审批、使用和监督过程中的管理范畴。
3.3 以绩效管理为导向，强化监督制衡作用
强化基层央行财权与事权分离管理要以绩效管理为导向，注重结果分析、强调成本核算、讲求“4E”理念、建立约束机制、引入外部监督，进而使整个财务管理流程达到科学化、规范化和透明化。
一是根据预算资金支出经济性、效率性和有效性的要求，建立起一套全方位、全过程、全覆盖的绩效评价机制，科学划分评价权重，合理设置评价指标，客观选取评价标准，创新评价方式方法，使绩效评价有章可循、有据可依、有标准可比。
二是要使绩效管理贯穿于整个业务办理流程，通过发挥支出绩效评价体系的整体功能，使财权部门能够对资金使用做到事前、事中和事后的多方面控制，以期达到资金投入和产出效益最大化。基层财权部门在资金使用的事前应对事权部门提出的预算规划进行充分的可行性论证;事中监督也不能仅仅局限在对预算指标的被动管理，而是应充分利用科学的绩效评价指标，对事权部门的支出进行实时把控，形成刚性约束机制;事后也需对事权部门的资金使用成效进行综合评价，分析资金使用过程得失，以优化后期财务资金使用效率。
三是强化审计制约作用，在做好财权与事权权责划分，构建相互制衡、彼此制约机制的基础上，强化内审部门和纪检部门的制约作用，同时上级行的内审和纪检部门应不定期对各下级单位事权部门资金使用情况进行核验，对财权部门资金拨付情况进行规范性审核，确保各基层行财务规范实施的可靠性。
四是适时引入外部监督机制，财务工作作为一项基础性权力工作，一直以来都被各层级所重视，为避免出现权力滥用、集体腐败、监督流于形式等情况，基层央行应在确保涉密信息不被泄露的基础上适时引入三方监督机制，由无关联关系的第三方机构对基层财权、事权部门预算资金管理中的审批、使用和后续效果等方面进行外部监督。
参考文献：
[1]闫现伟.浅析基层央行财权与事权分离[J].管理学家，2014（15）：479-480.
[2]裘晓，陈批敏.新常态下基层央行财权事权分离的研究与探讨[J].现代经济信息，2015（20）.
[3]王平，胡相凤，曹剑. 基层央行财权与事权分离审计发现的问题与建议[J].审计与理财，2016（6）：24-25.
[4]罗燕.浅析预算单位财事权分离制度[J].管理学家，2012（9）：94-95.