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乡村治理体系现代化是中共十九大确立的乡村振兴战略的主要目标之一。如何理解乡村治理体系的现代化？如何看待乡村治理中的自治、法治和德治相结合？国内发展现状中有哪些因素对于乡村治理现代化的实现水平的高低产生影响？ 中国乡村社会及其治理有哪些特殊性？目前在全国推动的“扫黑除恶”行动对于乡村治理有什么意义？从长期来看，影响乡村治理体系现代化的长期因素有哪些？又将如何影响乡村治理水平？在推进乡村治理体系现代化有哪些相关的改革和配套的措施？本刊特约记者为此采访了中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英。
“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”要求，乡村治理体系现代化是中共十九大确立的乡村振兴战略的主要目标之一。
乡村治理体系现代化是乡村振兴战略的主要目标之一
《领导文萃》：治理概念现在被频繁提及，广泛使用到国家、社会各个层面，那么具体到乡村，如何理解乡村治理？又如何理解乡村治理体系的现代化？
党国英：中央2018年1号文件明确提出“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”要求，乡村治理体系现代化是中共十九大确立的乡村振兴战略的主要目标之一。国家也颁布了《乡村振兴战略规划（2018-2022）》（以下简称《规划》），其中用专门篇章对这一要求的实现做了具体安排。乡村治理是指政府通过其他组织对乡村社会公共品保障做出的制度安排。广义的乡村治理是指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系，其中包括乡村财产关系的保障制度，乡村组织及居民与政府之间的公共事务往来，以及乡村社会通过非政府组织系统实现的公共事务往来关系。什么是现代乡村治理体系？ 乡村治理体系是指国家在乡村治理中所建立的體制机制、系统性政策措施以及相关保障系统。乡村治理体系确立国家在乡村治理中的主要任务，规范各级政府与乡村自治组织之间在公共服务中的协助分工关系，维护乡村自治组织的基本权能，保护乡村居民的合法权利。依据中国国情及乡村治理现代化的要求，国家发布的《规划》概述了我国现代乡村治理体系的主要内涵，即包含党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村组织体系，以及包含自治、法治和德治的乡村社会治理体制。
《领导文萃》：现代乡村治理体系既强调党组织领导，又强调完善村民自治，那么如何看待二者的结合？
党国英：《规划》强调乡村治理要在党组织领导下实现，同时要完善村民自治制度。多年来有不少政策研究者提出党的领导与村民自治制度如何结合的问题。从直接表象上看，从村民自治工作发现的很多问题中，有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好，另一个是实行村民自治制度以后，农民群众的各项民主权利的确立未能一蹴而就，农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中，前一个问题是关键。后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义，而只能说明村民自治工作还有些没有真正落实。
针对上述两个问题，中央有关部门做了努力，并促成了两个重要文件的颁布。2002年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提出了处理好“两委关系”的重要意见。文件指出：提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。这个意见对一部分地区村民自治工作发生了积极影响，但因为意见没有转变为可操作的法律文本，大部分地区的农村两委关系还未能理顺。2004年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，这个文件要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上，下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见，其中包括对健全村级财务管理的规定，换届选举后权力移交的规定，以及确立对村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定。
2002年中央发布有关政策以后，山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法，用以解决“两委”之间的矛盾。据一些案例调查，在基层实际工作中，乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任，结果是虽然实现了“两委合一”，但很大程度上忽略了村民自治的内容。《规划》针对实践中的问题，提出了完善村民自治制度的多种政策举措，如果能认真贯彻这些政策，人们所担心的问题将会得到解决。
《领导文萃》：《规划》强调自治、法治和德治是乡村治理现代化的一项重要内容，您又如何看待自治、法治和德治相结合的问题？他们是一种什么样的关系？
党国英：《规划》根据中共十九大关于乡村振兴的要求，提出了关于在乡村治理中实现自治、法治和德治相结合的意见。有观点认为，自治、法治和德治不是并列关系，也不是同一层次的社会治理概念。为了说明这种关系，有必要先对自治、法治和德治给出扼要的定义。
给自治下一个定义比较困难。一般来说，自治是指在国家或国家联盟这类大尺度的社会共同体内部，某些层级的较小规模的社会共同体所获得的能充分发展自己的社会治理和公共服务权能。自治其实包括两种形态，一种是熟人社会这种小共同体的自治，一种是大尺度共同体在公共服务方面的分工协作意义上的自治，即每一级共同体按照治理效率的要求，获得适合自己的公共服务权能。
法治是指一个社会通过民主程序制定社会行为规范的治理方式。法治社会的民主程序通常通过民主选举产生立法机构，由立法机构按照少数服从多数原则通过法律，规范社会成员的基本行为。健全的法治社会会按照效能原则在不同层级社会共同体实现权能划分，形成统分结合体制，建立合理的自治体系，实现国家一体与地方分权有效结合。通常，不依赖民主制度的社会也会有法律，但这种社会的法律主要为少数权力集团服务，不能形成惠及全社会成员的法律体系，故这种社会不会被当作法治社会。 德治主要是指在小型的熟人社会共同体依靠习俗和文化传统等非正式规则对共同体成员进行行为约束的治理方式。人们在家庭和熟人社会养成的习俗及是非判断也会对人们在熟人社会之外的行为发生影响。所以，德治不仅对熟人社会的治理有积极作用，也对全社会的良好风尚的形成有重大意义。
从历史上看，某些时代的宗法自治共同体可能不依赖全社会的法治环境。当今时代的一些部落化社会也常常出现国家法治不彰、部落共同体领袖高度专权的情形。从这个意义上说，小共同体自治并不总是在国家法治格局下存在。当法治与自治不相干的时候，自治通常乏善可陈。这种情形多发生在工商业欠发达、基础设施落后及传统经济主导的社会。这种条件下的小共同体往往存在人身依附制度，共同体成员无自由可言。
在现代化社会，法治是社会治理的基础性要求，自治要依法推行；自治成为法治的一种权能优化分配状态。从这个意义上说，自治包括在法治中。在乡村经济比较落后、大量村庄仍比较闭塞的情况下，单强调村庄自治，不提倡法治，有可能诱导人们夸大乡村自治权能的意义，忽视传统经济条件下乡村自治的积弊。
德治也要与法治相匹配。道德约束虽然有全社会的意义，但保障道德约束真正有效运行的羞耻感主要在小尺度的乡村共同体才有强大作用空间。我国村庄的规模比较大，特别是行政村单元的人口规模比较大，多数并不是一个熟人社会。我访问过一个广东山区村庄，村庄的党支部书记表示，他所认识的村民不超过全体村民总数的10%。这种情形在我国农村比较普遍。在这样的格局之下，乡村治理单靠德治不会产生好的治理效果。即使在符合熟人社会典型特征的自然村或村民小组，由于农村经济专业化水平不断提高，村民社会经济活动具有很强的开放性，仅仅靠德治并不能有效约束村民行为使之符合现代社会的要求。
乡村治理体系现代化
面临重大挑战
《领导文萃》：正如您所介绍，乡村治理体系现代化是一项战略任务，关键是现代化，那么，国内发展现状中有哪些因素对于乡村治理现代化的实现水平的高低产生影响？
党国英：谈到这个问题首先涉及中国乡村治理效能的基本判断，乡村治理归根结底要为增进农业经济效率、提高社会平等水平和维持农村社会稳定服务。同时，这三方面本身的发展又制约乡村治理的现代化进程。这里我想重点谈谈农村经济效率。当然，提高社会平等水平和维持农村社会稳定服务，也很重要，这里就不展开说了。关于中国农村经济效率常常有两种完全不同的评估：一是认为中国农业仍属于小农经济，无效率可言；另一是认为中国农业已经属于现代农业系统，进一步提高效能的空间已经不大。这两种意见均有失偏颇。农村土地承包制的推行极大提高了农业生产力，使农民实际收入普遍提高。中国农业经济与20世纪中叶及更早的情形已经完全不同。农户平均土地经营规模虽然不高，但实际上已经具有比较高的市场化、专业化水准。农业主产区的很多农户是“地畔农民”，较少直接下地劳动，田间生产活动由专业农业服务人员有偿完成。当前中国农业经济的主体已经不是自给自足的小农经济。另一方面，也要看到，中国农业经济也未实现高度产业化，并非是有竞争力的现代农业经济体。中国粮食主产区的单位土地面积产出与美国水平差别不大，但成本远超美国。
《领导文萃》：您从乡村治理效能的基本判断因素谈了中国乡村治理体系现代化所面临的挑战，我们谈中国的问题往往要涉及特殊性，那么，中国乡村社会及其治理有哪些特殊性？
党国英：当今世界有各种不同的乡村社会类型，如欧美的高度专业化的乡村社会，南亚及非洲的部落型乡村社会，拉美的政商精英控制下的庄园制农村社会。后两种农村社会处于缓慢变化之中。中国乡村社会不同于这三种类型，大体有以下特点。第一，村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”的人民公社制度，最终于20世纪80年代解体。此后，我国村一级的“政社合一”体制长期未变。第二，在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“社区共同共有产权”。1980年代中国农村实行耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后的权利配置重心在各地又有所不同，农户的土地财产权强度不高，权利边界不清晰。第三，农村自主经济组织不发达。中国农民的专业合作社发展有鲜明的官方推动色彩。真正运行规范的合作社数量很少，有1%就算不错。中国合作社对农村社区服务的功能基本没有。其他现代类型的农民自组织系统基本没发育。第四，在“政社合一”体制中，农村社区公共服务的财务支出原则上由村社自己承担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式的制度安排。取消“三提五统”后，集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出的主要资金来源，但均未形成稳定收入，更未建立好的公共财政规范。第五，在“政社合一”体制中，我国有村主任直选这个制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本确保了村党支部是主要的公共权力行使机构，村委会在多数情况下受党支部节制。这种格局下的民主选举制度与城市惯行的民主制度并无重要区别。第六，村委会设置的层级通常与农村宗法共同体单位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体单位有较高的重合性。第七，因为大多数农民在农业领域没有实现充分就业，其中又有一部分农民没有通过非农就业得到补充收入，使中国农村存在贫困现象。按现行标准确定的约3000万“脱贫攻坚”服务对象，基本是绝对贫困人口。第八，以农村基础设施为主的农村公共设施存在总量供给不足、结构不均衡的现象。一些农村地区的高等级铺装道路过多，道路使用频率低，不利于农田大面积整合利用。还有一些地区的村庄，政府提供的文化体育活动设施利用程度低，形成投入浪费，但农村地区的教育卫生事业普遍落后。第九，农村居住形态的文明程度低。农民多聚合而居，平原地区尤甚，湖南等省丘陵地区聚合程度较低。在城市化背景下，宅基地扩张与农村建房热导致农村出现“空心村”与农村房屋数量增加并存的现象。随着农村路网加密，村庄扩张呈现“骑路”景观，影响农村交通顺畅。第十，城乡人口流动壁垒由社会性壁壘逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱。国家推动城乡社会保障管理体制的统一已经有实质性进步，社会保障制度不再构成人口流动的主要障碍。农民进城后土地权益继续保留的新政策降低了农民进城的机会成本。户籍限制主要发生在大型及特大型城市，但这种限制基本不再有针对农民的指向性。大城市房价居高不下是阻碍农民进城的主要壁垒。其他城市公共品因消费的非排他性，很难限制进城农民分享，也在事实上不会构成进城农民的财政负担。城市部分公共品的垄断高价是影响农民进城的重要因素。 《领导文萃》：目前在全国推动的“扫黑除恶”行动对于完善乡村治理有什么意义？
党国英：政府抓这项工作，普通农民很欢迎。我只想说三个要点。第一，乡村确实有恶势力存在，扫黑除恶十分必要。黑恶势力的表现，一是其横行乡里，欺男霸女，劫财害命，破坏乡村公序良俗；二是其聚敛不义之财，罗织自己的经济组织；三是在公权部门培植保护伞，图谋长期发展，扩大势力；四是按黑社会原则组织自己的帮派体系，形成侵蚀社会的帮规。帮派团伙想要把一般的依附者发展成为核心成员，往往会有一个“仪式性”的活动，要依附者干一件走上不归路的恶事，实现对依附者的“绑架”。什么地方被这种黑恶势力控制，什么地方就暗无天日。
第二，乡村黑恶势力有特殊性。我国当下出现的一些村霸除在不同程度上有前述乡村恶势力的特点之外，他们还多在国家正式制度体系中有一定的位置，甚至捞取了一定的官方荣誉；在东窗事发之前，他们一般不会恶名昭彰，而能够把村里的反对力量摆平，把盖子捂住。他们的确有隐蔽性，甚至有鲜亮的颜色。另外，在一些贫困地区，因为村庄的开放程度低，农业的资本装备程度也很落后，限制了农民的眼界。这种情况下，一些恶势力会长期控制村庄，村民不敢举报这些恶势力。这些情况都决定了在乡村的扫黑除恶任务的艰巨性。
第三，扫黑除恶要取得成功，必须有长远眼光。一是加快农业现代化，让农民尽快富裕起来。生活富裕是减少依附性、向往自由的基础。为此要促进农村开放，给农民较大的职业自由选择空间，使留在农村的农民成为收入比较高的专业农户。特别要让穷人生活在城市，而不是苟活于乡村。二是要推进乡村公共事务管理与营利性经济活动相分离，坚决打破村庄一级的“政社合一”体制，让村干部依法只管公共事务，将发展经济事务交给农户或其自愿结成的组织。这个办法会让乡村干部的“权力含金量”大幅减小，对于防止隐蔽村霸的产生有釜底抽薪之效。三是乡村自治体的设置要到合适层次，最好设在自然村或现在的村民小组层次上。这样做有利于将真正起作用的乡村精英更好地被吸收于主流社会之中，减少他们被边缘化的感觉。这几方面的发展改革虽具有根本性意义，但功效发挥会比较缓慢，解决急迫问题还少不了依法打击行动。
大力推进乡村治理
体系现代化
《领导文萃》：正如您所介绍的，影响乡村治理现代化进程的因素很多，那么我们该如何推进这个现代化进程？《规划》做了哪些阐述，对此，您简单做些介绍。
党国英：推进乡村治理体系现代化是一项艰巨的系统工程。为实现这一目标，首先要大力落实党的十九大关于乡村振兴战略的指导精神及国家《规划》关于实现乡村治理体系现代化的各项要求，还要深化多种配套改革，使乡村治理体系现代化得以协调有效推进。在此项工作中，要注意将每一项改革与城乡社会治理一体化的长远目标结合起来，以使改革建立在稳固高效的基础上。国家《规划》对现代乡村治理体系的建立提出了系统性要求。规划的相关篇章从自治、法治和德治三个方面全面陈述了今后要实施的主要政策和改革探索举措。
第一，关于深化村民自治实践，《规划》在这方面提出的深化改革要求，包括进一步规范村民委员会等自治组织选举办法；依托多种村民组织建立多层次协商格局；以创新村务公开为核心推动村庄事务民主决策制度建设；推动乡村治理中心下移，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。《规划》对乡村社区服务现代化提出了很高要求，信息技术应用、乡村民间服务组织发育以及常住人口全面参与社区活动，将是创新农村社区治理和服务的重点。第二，关于推进乡村法治建设，《规划》提出的关于乡村法治建设的重点任务主要包括，深入开展法律进乡村宣传教育活动，让农民了解国家主要涉农法规，增强农民维护自身合法权益的能力；加快完善农业农村法律体系，把农村各项工作纳入法制轨道；提高乡村护法、执法能力，健全农村公共法律服务体系；针对乡村地区社会稳定方面的突出问题，依法采取干预措施，并通过技术手段的应用提高执法水平。第三，提升乡村德治水平。《规划》提出多种提高乡村德治水平的政策举措。今后要在乡村地区强化道德教化的积极作用，培育新型农民，涵育文明乡风。要发挥乡规民约的作用，探索完善乡规民约组织实施方式，建立教化与引导、激励与约束、自律与他律相结合的长效机制。要促进乡村移风易俗，倡导科学文明健康的生活方式，引导农民积极融入现代社会主流文明。
《领导文萃》：作为乡村振兴战略重大战略目标，推进乡村治理体系现代化需要在配套性改革做哪些努力？
党国英：依据《规划》其他篇章提出的改革意见，加上自己的一些补充性意见，我认为：第一，继续深化农村产权改革，农村耕地承包权第三轮延保30年的中央指示应向农民广泛宣传。已有的国家“增人不增地、减人不减地”政策应继续执行。应按照“三权分置”的土地产权制度改革方针，建立有利于农业现代化的交易、流转制度。农村宅基地应在国家土地规划管理体制做重大改革的基础上，探索宅基地永久使用权有限开放的交易制度，使宅基地“三权分置”改革更具有开放性。农村土地强制征收范围应限于满足重大公益事业的目的；其他经济建设对耕地的需要应在规划约束下完全按市场交易渠道取得。在有条件的地方，应抓紧落实中央已经肯定的“政经分离”改革经验，完善股份社的治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离；股份社由股东选举出的机构管理经营，村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社区的经营性资产。公正设置股份社股权，合理量化、固化股权。第二，探索建立有利于城乡社会治理一体化的行政区划制度，农业主产区的县级行政区应适当合并，并直接归省级行政区所辖。县下设立县辖市、县辖村。第三，全面调整农民专业合作社发展政策，农民专业合作社必须做大做强，最终形成由几十个巨型农民专业合作社覆盖全国农业产业链的格局，并在國际上有竞争力。第四，取消村一级“政社合一”制度。加快落实中央2016年12月发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，集体经济组织与行政村的公共事务管理分开运行。根据人口变化逐步减少现有行政村数量，最终使农村行政村的数量与能够支撑一所小学的居民点数量相适应。这样的居民点数量大约3万个左右比较适当。这种行政村只负责乡村公共事务，并建立公共财政。集体经济组织必须转型为现代经济组织，并可以在集体经济组织成员同意的情况下实现注销或转制。 《领导文萃》：您在前面强调说，推进城市化、市场化与农业现代化政策对乡村治理体系现代化具有重要意义，其中，今后关于城市化进程的改革如何做？
党国英：从长远发展看，乡村治理与城市治理的基本制度要实现统一。对此，我国经济发达地区可以在这方面先行探索，具体可以考虑做如下几點：一是城乡区划常规调整机制方面，可以考虑改变现有主要按政府行政级别和旧的户籍人口定义来划分城乡的做法，制定新的依人口规模和人口密度为标准的城乡区划政策。允许各地在一定限度内采用更为灵活的划分标准。已经被城市包裹或与城市紧密相连的村庄，归并入城市行政区。农区设立县辖市，将符合设市标准的居民点设立为乡（镇）级别的城市。国家将形成中央直辖市、省辖市、县辖市“三级设市体制”，使市政区划管理体制与城市化体制相匹配。应尽快出台关于城乡区划调整的行政法规，使城乡区划调整及县辖市的废立实现常规化。二是完善农村人口向城市转移的政策体系，加快城市化步伐。尽快通过城市房地产税征收等措施，降低城市房价。简化农民进城落户门槛，制定居民最低住房标准。只要一个人或一个家庭在任何一个城市拥有或租用标准住房，就应该视为其满足户籍登记的主要条件。为了让进城农民放心在城市落户，必须对农村土地市场做一个“设计”。不适合人类居住地区的人口原则上应向城市转移，并在城市得到就业支持。无家庭照顾、无基本劳动能力的农村病残人口应就近安排到城镇供养。政府支持有基本劳动能力但无经营家庭农场的人口逐步转变为城市雇佣工人。通过这些改革措施，逐步使农村成为基本没有贫困人口的区域。如果我国对城乡区划制度做出适当改革，辅以更人道的移民政策，降低城市门槛，城市人口总量就会显著增加。通过改革，大量乡村居民点应该“实至名归”，一批村庄，特别是建制镇所在地的居民点，应该被划为“县辖市”。将“市管县”制度撤销，再将农业比重较大的县做大幅度的合并。三是现有农村失能人口更需要向城市转移。未来，小农因分化而部分进入城市，其余逐步转变为专业化程度高的农村中产阶层。那些难以进入社会就业分工系统的农村人口，例如各类残障人口，也应该进入城市。这部分人不适合居住在农村，应该进入城市获得更有效、更人道的帮助。现代政府的穷人住房计划（通常是楼房）和营养计划在城市更容易实行，财务成本更低。农村人口布局出现大变化以后，这部分人口若与专业农户分散居住在小型居民点，他们就等于完全与世隔绝，大概除了有口饭吃之外，无法享受到任何其他公共服务，处于自生自灭的状态。如果有政府适当引导，农村穷人会逐渐转移到城市，使农村居民的中产化更容易实现。按这样一种趋势，我国农村脱贫工作会转型为城市居民脱贫工作。四是探索建立城乡居民平等市民化机制。这方面有这样几点，在经济较为发达的地区，改革城乡社区管理制度，探索实现城乡社区管理一体化和城乡社会治理模式的统一。应考虑不再区分“村民委员会”与“居民委员会”，并修订有关法律，颁布不区别城乡的“居民委员会组织法”。可以考虑将现有大部分建制镇和少量有一定人口规模的村庄设置为“县辖市”，并随着农业现代化的推进，将现有自然村逐步转变为小型专业农户居民点，并直接归属“县辖市”统辖，使农户成为不分城乡的居民区的居民，在此基础上建立以民主自治为核心的城乡统一的社会治理架构。在农业专业化水平高的农业保护区，探索农户直接接受小城市或城市街道公共服务的制度，不再设立村民委员会。同时，坚定城镇化发展信心，实现农村人口的稳定转移。本着“存量利益不动，增量利益微调”的渐进改革原则，彻底取消附加利益分配歧视的户籍制度；按照“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，解决“人户分离”难题，降低脱离农业的农村人口进城的门槛。国家要更多地从平等视角定义公民权，在居住形态、社会保障、公共服务等多个方面体现社会平等，使举家迁入城市的农村居民在城市得到广泛的获得感。再就是以各项经济政策推动中国人口布局大调整。鉴于农民进城的难点并不是城市建设用地短缺，政府鼓励农业转移人口进城的“双挂钩”政策并无明显效果，应考虑在更大尺度上加快城市化步伐。此外，还应该探索建立城乡居民社区物业管理自治制度，社区自治体分享由地方政府征缴的不动产税。社区所在地及以上政府通过适当转移支付支持低收入社区的公共事业。改革房地产建设管理体制。可以考虑建设用地使用权可以分小块出售，取消房地产商的开发特权，提升建筑商的市场地位。
“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”要求，乡村治理体系现代化是中共十九大确立的乡村振兴战略的主要目标之一。
乡村治理体系现代化是乡村振兴战略的主要目标之一
《领导文萃》：治理概念现在被频繁提及，广泛使用到国家、社会各个层面，那么具体到乡村，如何理解乡村治理？又如何理解乡村治理体系的现代化？
党国英：中央2018年1号文件明确提出“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”要求，乡村治理体系现代化是中共十九大确立的乡村振兴战略的主要目标之一。国家也颁布了《乡村振兴战略规划（2018-2022）》（以下简称《规划》），其中用专门篇章对这一要求的实现做了具体安排。乡村治理是指政府通过其他组织对乡村社会公共品保障做出的制度安排。广义的乡村治理是指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系，其中包括乡村财产关系的保障制度，乡村组织及居民与政府之间的公共事务往来，以及乡村社会通过非政府组织系统实现的公共事务往来关系。什么是现代乡村治理体系？ 乡村治理体系是指国家在乡村治理中所建立的體制机制、系统性政策措施以及相关保障系统。乡村治理体系确立国家在乡村治理中的主要任务，规范各级政府与乡村自治组织之间在公共服务中的协助分工关系，维护乡村自治组织的基本权能，保护乡村居民的合法权利。依据中国国情及乡村治理现代化的要求，国家发布的《规划》概述了我国现代乡村治理体系的主要内涵，即包含党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村组织体系，以及包含自治、法治和德治的乡村社会治理体制。
《领导文萃》：现代乡村治理体系既强调党组织领导，又强调完善村民自治，那么如何看待二者的结合？
党国英：《规划》强调乡村治理要在党组织领导下实现，同时要完善村民自治制度。多年来有不少政策研究者提出党的领导与村民自治制度如何结合的问题。从直接表象上看，从村民自治工作发现的很多问题中，有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好，另一个是实行村民自治制度以后，农民群众的各项民主权利的确立未能一蹴而就，农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中，前一个问题是关键。后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义，而只能说明村民自治工作还有些没有真正落实。
针对上述两个问题，中央有关部门做了努力，并促成了两个重要文件的颁布。2002年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提出了处理好“两委关系”的重要意见。文件指出：提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。这个意见对一部分地区村民自治工作发生了积极影响，但因为意见没有转变为可操作的法律文本，大部分地区的农村两委关系还未能理顺。2004年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，这个文件要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上，下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见，其中包括对健全村级财务管理的规定，换届选举后权力移交的规定，以及确立对村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定。
2002年中央发布有关政策以后，山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法，用以解决“两委”之间的矛盾。据一些案例调查，在基层实际工作中，乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任，结果是虽然实现了“两委合一”，但很大程度上忽略了村民自治的内容。《规划》针对实践中的问题，提出了完善村民自治制度的多种政策举措，如果能认真贯彻这些政策，人们所担心的问题将会得到解决。
《领导文萃》：《规划》强调自治、法治和德治是乡村治理现代化的一项重要内容，您又如何看待自治、法治和德治相结合的问题？他们是一种什么样的关系？
党国英：《规划》根据中共十九大关于乡村振兴的要求，提出了关于在乡村治理中实现自治、法治和德治相结合的意见。有观点认为，自治、法治和德治不是并列关系，也不是同一层次的社会治理概念。为了说明这种关系，有必要先对自治、法治和德治给出扼要的定义。
给自治下一个定义比较困难。一般来说，自治是指在国家或国家联盟这类大尺度的社会共同体内部，某些层级的较小规模的社会共同体所获得的能充分发展自己的社会治理和公共服务权能。自治其实包括两种形态，一种是熟人社会这种小共同体的自治，一种是大尺度共同体在公共服务方面的分工协作意义上的自治，即每一级共同体按照治理效率的要求，获得适合自己的公共服务权能。
法治是指一个社会通过民主程序制定社会行为规范的治理方式。法治社会的民主程序通常通过民主选举产生立法机构，由立法机构按照少数服从多数原则通过法律，规范社会成员的基本行为。健全的法治社会会按照效能原则在不同层级社会共同体实现权能划分，形成统分结合体制，建立合理的自治体系，实现国家一体与地方分权有效结合。通常，不依赖民主制度的社会也会有法律，但这种社会的法律主要为少数权力集团服务，不能形成惠及全社会成员的法律体系，故这种社会不会被当作法治社会。 德治主要是指在小型的熟人社会共同体依靠习俗和文化传统等非正式规则对共同体成员进行行为约束的治理方式。人们在家庭和熟人社会养成的习俗及是非判断也会对人们在熟人社会之外的行为发生影响。所以，德治不仅对熟人社会的治理有积极作用，也对全社会的良好风尚的形成有重大意义。
从历史上看，某些时代的宗法自治共同体可能不依赖全社会的法治环境。当今时代的一些部落化社会也常常出现国家法治不彰、部落共同体领袖高度专权的情形。从这个意义上说，小共同体自治并不总是在国家法治格局下存在。当法治与自治不相干的时候，自治通常乏善可陈。这种情形多发生在工商业欠发达、基础设施落后及传统经济主导的社会。这种条件下的小共同体往往存在人身依附制度，共同体成员无自由可言。
在现代化社会，法治是社会治理的基础性要求，自治要依法推行；自治成为法治的一种权能优化分配状态。从这个意义上说，自治包括在法治中。在乡村经济比较落后、大量村庄仍比较闭塞的情况下，单强调村庄自治，不提倡法治，有可能诱导人们夸大乡村自治权能的意义，忽视传统经济条件下乡村自治的积弊。
德治也要与法治相匹配。道德约束虽然有全社会的意义，但保障道德约束真正有效运行的羞耻感主要在小尺度的乡村共同体才有强大作用空间。我国村庄的规模比较大，特别是行政村单元的人口规模比较大，多数并不是一个熟人社会。我访问过一个广东山区村庄，村庄的党支部书记表示，他所认识的村民不超过全体村民总数的10%。这种情形在我国农村比较普遍。在这样的格局之下，乡村治理单靠德治不会产生好的治理效果。即使在符合熟人社会典型特征的自然村或村民小组，由于农村经济专业化水平不断提高，村民社会经济活动具有很强的开放性，仅仅靠德治并不能有效约束村民行为使之符合现代社会的要求。
乡村治理体系现代化
面临重大挑战
《领导文萃》：正如您所介绍，乡村治理体系现代化是一项战略任务，关键是现代化，那么，国内发展现状中有哪些因素对于乡村治理现代化的实现水平的高低产生影响？
党国英：谈到这个问题首先涉及中国乡村治理效能的基本判断，乡村治理归根结底要为增进农业经济效率、提高社会平等水平和维持农村社会稳定服务。同时，这三方面本身的发展又制约乡村治理的现代化进程。这里我想重点谈谈农村经济效率。当然，提高社会平等水平和维持农村社会稳定服务，也很重要，这里就不展开说了。关于中国农村经济效率常常有两种完全不同的评估：一是认为中国农业仍属于小农经济，无效率可言；另一是认为中国农业已经属于现代农业系统，进一步提高效能的空间已经不大。这两种意见均有失偏颇。农村土地承包制的推行极大提高了农业生产力，使农民实际收入普遍提高。中国农业经济与20世纪中叶及更早的情形已经完全不同。农户平均土地经营规模虽然不高，但实际上已经具有比较高的市场化、专业化水准。农业主产区的很多农户是“地畔农民”，较少直接下地劳动，田间生产活动由专业农业服务人员有偿完成。当前中国农业经济的主体已经不是自给自足的小农经济。另一方面，也要看到，中国农业经济也未实现高度产业化，并非是有竞争力的现代农业经济体。中国粮食主产区的单位土地面积产出与美国水平差别不大，但成本远超美国。
《领导文萃》：您从乡村治理效能的基本判断因素谈了中国乡村治理体系现代化所面临的挑战，我们谈中国的问题往往要涉及特殊性，那么，中国乡村社会及其治理有哪些特殊性？
党国英：当今世界有各种不同的乡村社会类型，如欧美的高度专业化的乡村社会，南亚及非洲的部落型乡村社会，拉美的政商精英控制下的庄园制农村社会。后两种农村社会处于缓慢变化之中。中国乡村社会不同于这三种类型，大体有以下特点。第一，村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”的人民公社制度，最终于20世纪80年代解体。此后，我国村一级的“政社合一”体制长期未变。第二，在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“社区共同共有产权”。1980年代中国农村实行耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后的权利配置重心在各地又有所不同，农户的土地财产权强度不高，权利边界不清晰。第三，农村自主经济组织不发达。中国农民的专业合作社发展有鲜明的官方推动色彩。真正运行规范的合作社数量很少，有1%就算不错。中国合作社对农村社区服务的功能基本没有。其他现代类型的农民自组织系统基本没发育。第四，在“政社合一”体制中，农村社区公共服务的财务支出原则上由村社自己承担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式的制度安排。取消“三提五统”后，集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出的主要资金来源，但均未形成稳定收入，更未建立好的公共财政规范。第五，在“政社合一”体制中，我国有村主任直选这个制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本确保了村党支部是主要的公共权力行使机构，村委会在多数情况下受党支部节制。这种格局下的民主选举制度与城市惯行的民主制度并无重要区别。第六，村委会设置的层级通常与农村宗法共同体单位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体单位有较高的重合性。第七，因为大多数农民在农业领域没有实现充分就业，其中又有一部分农民没有通过非农就业得到补充收入，使中国农村存在贫困现象。按现行标准确定的约3000万“脱贫攻坚”服务对象，基本是绝对贫困人口。第八，以农村基础设施为主的农村公共设施存在总量供给不足、结构不均衡的现象。一些农村地区的高等级铺装道路过多，道路使用频率低，不利于农田大面积整合利用。还有一些地区的村庄，政府提供的文化体育活动设施利用程度低，形成投入浪费，但农村地区的教育卫生事业普遍落后。第九，农村居住形态的文明程度低。农民多聚合而居，平原地区尤甚，湖南等省丘陵地区聚合程度较低。在城市化背景下，宅基地扩张与农村建房热导致农村出现“空心村”与农村房屋数量增加并存的现象。随着农村路网加密，村庄扩张呈现“骑路”景观，影响农村交通顺畅。第十，城乡人口流动壁垒由社会性壁壘逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱。国家推动城乡社会保障管理体制的统一已经有实质性进步，社会保障制度不再构成人口流动的主要障碍。农民进城后土地权益继续保留的新政策降低了农民进城的机会成本。户籍限制主要发生在大型及特大型城市，但这种限制基本不再有针对农民的指向性。大城市房价居高不下是阻碍农民进城的主要壁垒。其他城市公共品因消费的非排他性，很难限制进城农民分享，也在事实上不会构成进城农民的财政负担。城市部分公共品的垄断高价是影响农民进城的重要因素。 《领导文萃》：目前在全国推动的“扫黑除恶”行动对于完善乡村治理有什么意义？
党国英：政府抓这项工作，普通农民很欢迎。我只想说三个要点。第一，乡村确实有恶势力存在，扫黑除恶十分必要。黑恶势力的表现，一是其横行乡里，欺男霸女，劫财害命，破坏乡村公序良俗；二是其聚敛不义之财，罗织自己的经济组织；三是在公权部门培植保护伞，图谋长期发展，扩大势力；四是按黑社会原则组织自己的帮派体系，形成侵蚀社会的帮规。帮派团伙想要把一般的依附者发展成为核心成员，往往会有一个“仪式性”的活动，要依附者干一件走上不归路的恶事，实现对依附者的“绑架”。什么地方被这种黑恶势力控制，什么地方就暗无天日。
第二，乡村黑恶势力有特殊性。我国当下出现的一些村霸除在不同程度上有前述乡村恶势力的特点之外，他们还多在国家正式制度体系中有一定的位置，甚至捞取了一定的官方荣誉；在东窗事发之前，他们一般不会恶名昭彰，而能够把村里的反对力量摆平，把盖子捂住。他们的确有隐蔽性，甚至有鲜亮的颜色。另外，在一些贫困地区，因为村庄的开放程度低，农业的资本装备程度也很落后，限制了农民的眼界。这种情况下，一些恶势力会长期控制村庄，村民不敢举报这些恶势力。这些情况都决定了在乡村的扫黑除恶任务的艰巨性。
第三，扫黑除恶要取得成功，必须有长远眼光。一是加快农业现代化，让农民尽快富裕起来。生活富裕是减少依附性、向往自由的基础。为此要促进农村开放，给农民较大的职业自由选择空间，使留在农村的农民成为收入比较高的专业农户。特别要让穷人生活在城市，而不是苟活于乡村。二是要推进乡村公共事务管理与营利性经济活动相分离，坚决打破村庄一级的“政社合一”体制，让村干部依法只管公共事务，将发展经济事务交给农户或其自愿结成的组织。这个办法会让乡村干部的“权力含金量”大幅减小，对于防止隐蔽村霸的产生有釜底抽薪之效。三是乡村自治体的设置要到合适层次，最好设在自然村或现在的村民小组层次上。这样做有利于将真正起作用的乡村精英更好地被吸收于主流社会之中，减少他们被边缘化的感觉。这几方面的发展改革虽具有根本性意义，但功效发挥会比较缓慢，解决急迫问题还少不了依法打击行动。
大力推进乡村治理
体系现代化
《领导文萃》：正如您所介绍的，影响乡村治理现代化进程的因素很多，那么我们该如何推进这个现代化进程？《规划》做了哪些阐述，对此，您简单做些介绍。
党国英：推进乡村治理体系现代化是一项艰巨的系统工程。为实现这一目标，首先要大力落实党的十九大关于乡村振兴战略的指导精神及国家《规划》关于实现乡村治理体系现代化的各项要求，还要深化多种配套改革，使乡村治理体系现代化得以协调有效推进。在此项工作中，要注意将每一项改革与城乡社会治理一体化的长远目标结合起来，以使改革建立在稳固高效的基础上。国家《规划》对现代乡村治理体系的建立提出了系统性要求。规划的相关篇章从自治、法治和德治三个方面全面陈述了今后要实施的主要政策和改革探索举措。
第一，关于深化村民自治实践，《规划》在这方面提出的深化改革要求，包括进一步规范村民委员会等自治组织选举办法；依托多种村民组织建立多层次协商格局；以创新村务公开为核心推动村庄事务民主决策制度建设；推动乡村治理中心下移，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。《规划》对乡村社区服务现代化提出了很高要求，信息技术应用、乡村民间服务组织发育以及常住人口全面参与社区活动，将是创新农村社区治理和服务的重点。第二，关于推进乡村法治建设，《规划》提出的关于乡村法治建设的重点任务主要包括，深入开展法律进乡村宣传教育活动，让农民了解国家主要涉农法规，增强农民维护自身合法权益的能力；加快完善农业农村法律体系，把农村各项工作纳入法制轨道；提高乡村护法、执法能力，健全农村公共法律服务体系；针对乡村地区社会稳定方面的突出问题，依法采取干预措施，并通过技术手段的应用提高执法水平。第三，提升乡村德治水平。《规划》提出多种提高乡村德治水平的政策举措。今后要在乡村地区强化道德教化的积极作用，培育新型农民，涵育文明乡风。要发挥乡规民约的作用，探索完善乡规民约组织实施方式，建立教化与引导、激励与约束、自律与他律相结合的长效机制。要促进乡村移风易俗，倡导科学文明健康的生活方式，引导农民积极融入现代社会主流文明。
《领导文萃》：作为乡村振兴战略重大战略目标，推进乡村治理体系现代化需要在配套性改革做哪些努力？
党国英：依据《规划》其他篇章提出的改革意见，加上自己的一些补充性意见，我认为：第一，继续深化农村产权改革，农村耕地承包权第三轮延保30年的中央指示应向农民广泛宣传。已有的国家“增人不增地、减人不减地”政策应继续执行。应按照“三权分置”的土地产权制度改革方针，建立有利于农业现代化的交易、流转制度。农村宅基地应在国家土地规划管理体制做重大改革的基础上，探索宅基地永久使用权有限开放的交易制度，使宅基地“三权分置”改革更具有开放性。农村土地强制征收范围应限于满足重大公益事业的目的；其他经济建设对耕地的需要应在规划约束下完全按市场交易渠道取得。在有条件的地方，应抓紧落实中央已经肯定的“政经分离”改革经验，完善股份社的治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离；股份社由股东选举出的机构管理经营，村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社区的经营性资产。公正设置股份社股权，合理量化、固化股权。第二，探索建立有利于城乡社会治理一体化的行政区划制度，农业主产区的县级行政区应适当合并，并直接归省级行政区所辖。县下设立县辖市、县辖村。第三，全面调整农民专业合作社发展政策，农民专业合作社必须做大做强，最终形成由几十个巨型农民专业合作社覆盖全国农业产业链的格局，并在國际上有竞争力。第四，取消村一级“政社合一”制度。加快落实中央2016年12月发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，集体经济组织与行政村的公共事务管理分开运行。根据人口变化逐步减少现有行政村数量，最终使农村行政村的数量与能够支撑一所小学的居民点数量相适应。这样的居民点数量大约3万个左右比较适当。这种行政村只负责乡村公共事务，并建立公共财政。集体经济组织必须转型为现代经济组织，并可以在集体经济组织成员同意的情况下实现注销或转制。 《领导文萃》：您在前面强调说，推进城市化、市场化与农业现代化政策对乡村治理体系现代化具有重要意义，其中，今后关于城市化进程的改革如何做？
党国英：从长远发展看，乡村治理与城市治理的基本制度要实现统一。对此，我国经济发达地区可以在这方面先行探索，具体可以考虑做如下几點：一是城乡区划常规调整机制方面，可以考虑改变现有主要按政府行政级别和旧的户籍人口定义来划分城乡的做法，制定新的依人口规模和人口密度为标准的城乡区划政策。允许各地在一定限度内采用更为灵活的划分标准。已经被城市包裹或与城市紧密相连的村庄，归并入城市行政区。农区设立县辖市，将符合设市标准的居民点设立为乡（镇）级别的城市。国家将形成中央直辖市、省辖市、县辖市“三级设市体制”，使市政区划管理体制与城市化体制相匹配。应尽快出台关于城乡区划调整的行政法规，使城乡区划调整及县辖市的废立实现常规化。二是完善农村人口向城市转移的政策体系，加快城市化步伐。尽快通过城市房地产税征收等措施，降低城市房价。简化农民进城落户门槛，制定居民最低住房标准。只要一个人或一个家庭在任何一个城市拥有或租用标准住房，就应该视为其满足户籍登记的主要条件。为了让进城农民放心在城市落户，必须对农村土地市场做一个“设计”。不适合人类居住地区的人口原则上应向城市转移，并在城市得到就业支持。无家庭照顾、无基本劳动能力的农村病残人口应就近安排到城镇供养。政府支持有基本劳动能力但无经营家庭农场的人口逐步转变为城市雇佣工人。通过这些改革措施，逐步使农村成为基本没有贫困人口的区域。如果我国对城乡区划制度做出适当改革，辅以更人道的移民政策，降低城市门槛，城市人口总量就会显著增加。通过改革，大量乡村居民点应该“实至名归”，一批村庄，特别是建制镇所在地的居民点，应该被划为“县辖市”。将“市管县”制度撤销，再将农业比重较大的县做大幅度的合并。三是现有农村失能人口更需要向城市转移。未来，小农因分化而部分进入城市，其余逐步转变为专业化程度高的农村中产阶层。那些难以进入社会就业分工系统的农村人口，例如各类残障人口，也应该进入城市。这部分人不适合居住在农村，应该进入城市获得更有效、更人道的帮助。现代政府的穷人住房计划（通常是楼房）和营养计划在城市更容易实行，财务成本更低。农村人口布局出现大变化以后，这部分人口若与专业农户分散居住在小型居民点，他们就等于完全与世隔绝，大概除了有口饭吃之外，无法享受到任何其他公共服务，处于自生自灭的状态。如果有政府适当引导，农村穷人会逐渐转移到城市，使农村居民的中产化更容易实现。按这样一种趋势，我国农村脱贫工作会转型为城市居民脱贫工作。四是探索建立城乡居民平等市民化机制。这方面有这样几点，在经济较为发达的地区，改革城乡社区管理制度，探索实现城乡社区管理一体化和城乡社会治理模式的统一。应考虑不再区分“村民委员会”与“居民委员会”，并修订有关法律，颁布不区别城乡的“居民委员会组织法”。可以考虑将现有大部分建制镇和少量有一定人口规模的村庄设置为“县辖市”，并随着农业现代化的推进，将现有自然村逐步转变为小型专业农户居民点，并直接归属“县辖市”统辖，使农户成为不分城乡的居民区的居民，在此基础上建立以民主自治为核心的城乡统一的社会治理架构。在农业专业化水平高的农业保护区，探索农户直接接受小城市或城市街道公共服务的制度，不再设立村民委员会。同时，坚定城镇化发展信心，实现农村人口的稳定转移。本着“存量利益不动，增量利益微调”的渐进改革原则，彻底取消附加利益分配歧视的户籍制度；按照“以房管人，人户统一”的原则简化人口登记制度，解决“人户分离”难题，降低脱离农业的农村人口进城的门槛。国家要更多地从平等视角定义公民权，在居住形态、社会保障、公共服务等多个方面体现社会平等，使举家迁入城市的农村居民在城市得到广泛的获得感。再就是以各项经济政策推动中国人口布局大调整。鉴于农民进城的难点并不是城市建设用地短缺，政府鼓励农业转移人口进城的“双挂钩”政策并无明显效果，应考虑在更大尺度上加快城市化步伐。此外，还应该探索建立城乡居民社区物业管理自治制度，社区自治体分享由地方政府征缴的不动产税。社区所在地及以上政府通过适当转移支付支持低收入社区的公共事业。改革房地产建设管理体制。可以考虑建设用地使用权可以分小块出售，取消房地产商的开发特权，提升建筑商的市场地位。