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[摘 要]基于我国垃圾分类的混乱现状，文章以杭州市为例，总结和分析了城市生活垃圾成分、性质和用途，以相关的分类主体进行分类并根据每类生活垃圾的特性，提出一套对城市生活垃圾进行循环再利用的运行机制。项目从立法技术角度和以主体规范手段两个层次进行制度设计，既包含生活垃圾的分类和收运，也包含生活垃圾分类之后的资源化模式探索。
[关键词]城市生活垃圾；垃圾分类；制度设计
一、问题的提出
随着我国社会经济的快速发展、城市化进程的加快以及人民生活水平的迅速提高，城市生产与公众生活产生的垃圾也随之增加，生活垃圾占用土地、污染环境的状况以及对人类健康的影响也越加严重。城市生活垃圾的大量增加以及种类多样化，使垃圾处理越来越困难。2015和2020年中国城市垃圾年产量将达1.79亿吨和2.1亿吨[1]，历年来堆积的垃圾更是已经超过60亿吨，侵占了300多万亩的土地并对周边产生严重的环境污染甚至灾难，全国600多座城市有三分之二被垃圾包围。
现阶段国内对于城市生活垃圾的处理主要还是采用填埋、堆肥和焚烧等老方式，这几种城市生活垃圾处理方式的利用根据各个城市的经济发展水平、地理环境、垃圾成份等原因而有所区别，这些传统方法大多存在较大弊端，例如填埋会浪费土地资源、堆肥对技术要求较高、焚烧容易造成二次污染等，而垃圾处理方式之所以一直得不到更新发展，其必然有经济、政策、科技、文化、习俗等多方面多层次的原因存在[2]。面对日益增长的人口和随之带来的越发严重的生活垃圾处理问题，必须对生活垃圾的处理方式作进一步思考。
二、现状分析
（一）现状分析之制度缺陷
1.垃圾回收设施分类混乱
虽然目前杭州市区垃圾桶设置密度较高，但仅将垃圾分为两类的垃圾桶占绝对多数，即仅区分可回收物和不可回收物；也有的划分为三类：可回收物、有害垃圾以及其他垃圾。但不管是怎样的分类，普遍存在着分类指导图示不明确甚至缺失的问题。而且2013年《杭州市生活垃圾分类收集容器产品技术要求》规定的可回收物收集容器为宝石蓝色（PANTONE 660C），有害垃圾收集容器为红色（PANTONE 703C），厨房垃圾收集容器为绿色（PANTONE 562C），其他垃圾收集容器为橘黄色（PANTONE 137C）[3]并未得到实际执行，回收环节甚至出现了全黄色（其他垃圾）的摆放潜规则——也就是等于没有分类。
2.生活垃圾分类政策法规缺位
国务院颁布了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》、《生活垃圾处理技术指南》等法规都是从垃圾处理方式角度考虑的，给地方各级市政、环保部门的工作提供技术指导，但没有上升到法规的层次，不能垃圾分类行为法律约束[4]。2013年度杭州市区生活垃圾分类工作考核实施细则的颁布在一定程度上缓解了执行难问题，考核结果按月度、年度以书面形式反馈各区政府（管委会），考核结果作为各类评先争优的重要依据。但其考核核心是垃圾分类小区的覆盖率，其形式意义大于实际效果。
3.管理体制落后
管理体制问题关系到城市生活垃圾治理的成败。我国城市生活垃圾治理工作一直由政府包揽，环卫部门既是有关法规的制定者，又是执行者和监督者。环卫服务中心的拨款在很大程度上还必须考虑人员经费因素，“以费养人”的事业管理模式致使一些单位在改善工作质量、提高工作效率和降低处理成本等方面缺乏动力。与此相应，居民为垃圾分类付出一定经济代价的意愿也不高，在现行法律制度下，公民意识尚未被发掘和普及。
（二）现状分析之参与主体
我国城市垃圾无害化处理技术还处于起步阶段，城市垃圾处理的最主要方式是填埋，约占全部处理量的70%以上；其次是高温堆肥，约占20%以上，焚烧量甚微[5]；城市垃圾尚未进行分类收集，只有部分城市实行垃圾封闭运输。
1.政府部门
将处理垃圾的工作交由各级环卫部门统一负责，虽然通过综合处理回收利用，可以减少污染节省资源，但是这不仅依靠巨大的财政支出，而且制定的一系列垃圾分类的标准只是鼓励市民参与，并未实际执行，因此工作量大而效果不显著[6]。我国现行的城市生活垃圾管理体制，是从20世纪80年代逐渐形成的，垃圾分类回收是由在政府主导下由环卫部门主导的事业单位负责。这种体制缺少公众的参与，很难实现大范围的统一行动，也制约了垃圾产业的市场化和产业化发展[7]。
2.社区物业
社区垃圾的处理主要由物业进行统一管理，居民对垃圾的分类意识不强，基本上没有起到垃圾分类最重要一环的主体作用。虽然配备了专门的分类垃圾桶，但大多数都是摆设，最终都要在统一收集之后再进行分类回收，这大大增加了工作量，使得垃圾分类进程缓慢。
3.居民个人
垃圾分类投放需要两方面的因素配合，一方面需要有完善而细致的垃圾回收设施，另一方面需要居民有全面的分类知识并进行实践。但是，由于对垃圾分类制度的普及力度不够，公众不了解何种垃圾能回收，能利用而何种垃圾只能进行填埋销毁，而另一方面即使有了足够力度的分类制度普及，居民个人对于义务性的规定并无遵守期待性，违反者无处罚，遵守者无奖励——导致在居民个人环保意识较弱的社会背景下难以改变已有习惯。
三、杭州市生活垃圾分类的具体制度设计
在上文我国垃圾分类现状以及国内外成熟经验的基础上，本文最后将以现行可执行性不足、较为原则性的全国性相关法律和具有较强执行价值《城市生活垃圾管理办法》作比较，参考设计出相关主体的规范制度。
（一）设计参考：相关法律法规分析
《城市生活垃圾管理办法》是本文推进探索的主要依据，其借鉴了国外回收利用经验而且具有较强的可操作性，与本文的资源化回收利用理念相契合。
《办法》共分7章，51条，分别从总则，治理规划与设施建设，垃圾的清扫、收集、运输，处置，监督管理，法律责任，附则七方面着手，将原来没有涉及的关于生活垃圾管理的方面一一细化[8]。结合调研实际与理论借鉴，本文的垃圾价值回收理论如下：（1）原材料价值回收（能够投入循环再生产的垃圾）——相当于可回收垃圾；（2）有机物价值回收（能被环境自然消化的可填埋垃圾）；（3）能源化价值回收（可用于发电发热的垃圾）；（4）无害化价值回收（依靠“谁产生谁责任”原则集中重污染的生活垃圾统一处理）。 （二）产生生活垃圾的主体行为规范
通过与水费、电费等捆绑收取的收缴模式可以为政府处理生活垃圾提供稳定的资金来源，并渐渐培养居民为垃圾埋单的意识[9]。有学者就依据环境保护的规则，提出对生活垃圾实行“减排补贴，超排惩罚”的制度，即制定单位和居民垃圾排放量标准，低于这一排放量标准的给予补贴；超过这一排放量标准的则予以惩罚。减排越多补贴越多，超排越多惩罚越重，以此提高单位和居民实行源头减量和排放控制的积极性[10]。比如在2013年制定的杭州市区生活垃圾分类工作实施方案中制定了激励引导机制：实施垃圾分类年度优秀集体、先进个人和生活垃圾分类优秀家庭的表彰奖励工作，完善奖励方案。
图1 产生生活垃圾的主体行为规范示意
（三）处理生活垃圾的主体运作模式
1.社区自治进行厨余垃圾的能源化利用。杭州市的社区很多虽为新建居民区，人口来源复杂而且变动多，但是垃圾分类较为成熟的社区亦非少数，完全可以以点带线进行试验。杭州市目前普及分类小区实施“一区（社区）一月一课”培训活动，通过社区课堂、现场观摩会等形式对居民进行垃圾分类知识培训，做到应知应会，就是垃圾分类的前期基础工作。
2.开放垃圾市场，回收利用市场化。采取BOT模式培养一批针对厨余垃圾等可能源化利用的循环企业。发展模式为“建设-经营-转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。杭州市作为全国优秀旅游城市，拥有丰富的旅游资源和投资资源，比如滨江、下沙等高新技术产业区完全可以采取试点试验。在垃圾分类项目中，主要目的是实现居民自治主动进行垃圾分类，因此可以视实践情况在特许期满之后决定是否由私人企业继续经营或者转由社区居民委员会扮演政府的角色实行自治，从而推广到居民的社会生活中，而非政府的行政生活。
图2 生活垃圾处理主体的运作示意
参考文献
[1]中国新闻网http：//www.chinanews.com/cj/cj-hbht/news/2010/04
-25/2246080.shtml
[2]张越.城市生活垃圾减量化管理经济学[M].化学工业出版社，2004.
[3]杭州市生活垃圾分类收集容器产品技术要，2013-05-08，http：//z.hangzhou.com.cn/2013/2013ljfl/content/2013-05/08/content_4727105.htm
[4]熊孟清，尹自永，李廷贵.构建垃圾处理政府与社会共治模式[J].城市管理与科技，2013，14（6）：29-31
[5]何德文，金艳，柴立元，等.国内大中城市生活垃圾产生量与成分的影响因素分析[J].环境卫生工程，2006， 13（4）：7-10.
[6]张继成.生活垃圾回收市场机制研究[M].中国农业出版社，2010.
[7]郭顺荣.中国城市生活垃圾的分类回收现状及对策[J].资源节约与环保，2012（4）：59-60.
[8]李洁.循环经济视野下我国城市生活垃圾分类的法律思考[J].安徽广播电视大学学报，2012（2）：31-34.
[9]周宏春.变废为宝：中国资源再生产业与政策研究[M].北京：科学出版社，2008.
[10]垃圾分类四原则.中国环境报，2013-10-21.
[作者简介]颜安庆（1993-），浙江永康人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；蒋晓琦（1993-），浙江诸暨人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；朱诗雨（1992-），浙江温州人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；丁丁（1993-），浙江杭州人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；张鸿昌（1993-），浙江台州人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；李冰洁（1992-），浙江嘉兴人，杭州师范大学汉语言文学本科，研究方向，汉语言文学。
本项目为杭州师范大学“本科生创新能力提升工程“项目阶段性成果；项目名称：生活垃圾分类制度设计研究——以杭州市为例，项目编号：CX2013013，指导老师：张挺。
[关键词]城市生活垃圾；垃圾分类；制度设计
一、问题的提出
随着我国社会经济的快速发展、城市化进程的加快以及人民生活水平的迅速提高，城市生产与公众生活产生的垃圾也随之增加，生活垃圾占用土地、污染环境的状况以及对人类健康的影响也越加严重。城市生活垃圾的大量增加以及种类多样化，使垃圾处理越来越困难。2015和2020年中国城市垃圾年产量将达1.79亿吨和2.1亿吨[1]，历年来堆积的垃圾更是已经超过60亿吨，侵占了300多万亩的土地并对周边产生严重的环境污染甚至灾难，全国600多座城市有三分之二被垃圾包围。
现阶段国内对于城市生活垃圾的处理主要还是采用填埋、堆肥和焚烧等老方式，这几种城市生活垃圾处理方式的利用根据各个城市的经济发展水平、地理环境、垃圾成份等原因而有所区别，这些传统方法大多存在较大弊端，例如填埋会浪费土地资源、堆肥对技术要求较高、焚烧容易造成二次污染等，而垃圾处理方式之所以一直得不到更新发展，其必然有经济、政策、科技、文化、习俗等多方面多层次的原因存在[2]。面对日益增长的人口和随之带来的越发严重的生活垃圾处理问题，必须对生活垃圾的处理方式作进一步思考。
二、现状分析
（一）现状分析之制度缺陷
1.垃圾回收设施分类混乱
虽然目前杭州市区垃圾桶设置密度较高，但仅将垃圾分为两类的垃圾桶占绝对多数，即仅区分可回收物和不可回收物；也有的划分为三类：可回收物、有害垃圾以及其他垃圾。但不管是怎样的分类，普遍存在着分类指导图示不明确甚至缺失的问题。而且2013年《杭州市生活垃圾分类收集容器产品技术要求》规定的可回收物收集容器为宝石蓝色（PANTONE 660C），有害垃圾收集容器为红色（PANTONE 703C），厨房垃圾收集容器为绿色（PANTONE 562C），其他垃圾收集容器为橘黄色（PANTONE 137C）[3]并未得到实际执行，回收环节甚至出现了全黄色（其他垃圾）的摆放潜规则——也就是等于没有分类。
2.生活垃圾分类政策法规缺位
国务院颁布了《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》、《生活垃圾处理技术指南》等法规都是从垃圾处理方式角度考虑的，给地方各级市政、环保部门的工作提供技术指导，但没有上升到法规的层次，不能垃圾分类行为法律约束[4]。2013年度杭州市区生活垃圾分类工作考核实施细则的颁布在一定程度上缓解了执行难问题，考核结果按月度、年度以书面形式反馈各区政府（管委会），考核结果作为各类评先争优的重要依据。但其考核核心是垃圾分类小区的覆盖率，其形式意义大于实际效果。
3.管理体制落后
管理体制问题关系到城市生活垃圾治理的成败。我国城市生活垃圾治理工作一直由政府包揽，环卫部门既是有关法规的制定者，又是执行者和监督者。环卫服务中心的拨款在很大程度上还必须考虑人员经费因素，“以费养人”的事业管理模式致使一些单位在改善工作质量、提高工作效率和降低处理成本等方面缺乏动力。与此相应，居民为垃圾分类付出一定经济代价的意愿也不高，在现行法律制度下，公民意识尚未被发掘和普及。
（二）现状分析之参与主体
我国城市垃圾无害化处理技术还处于起步阶段，城市垃圾处理的最主要方式是填埋，约占全部处理量的70%以上；其次是高温堆肥，约占20%以上，焚烧量甚微[5]；城市垃圾尚未进行分类收集，只有部分城市实行垃圾封闭运输。
1.政府部门
将处理垃圾的工作交由各级环卫部门统一负责，虽然通过综合处理回收利用，可以减少污染节省资源，但是这不仅依靠巨大的财政支出，而且制定的一系列垃圾分类的标准只是鼓励市民参与，并未实际执行，因此工作量大而效果不显著[6]。我国现行的城市生活垃圾管理体制，是从20世纪80年代逐渐形成的，垃圾分类回收是由在政府主导下由环卫部门主导的事业单位负责。这种体制缺少公众的参与，很难实现大范围的统一行动，也制约了垃圾产业的市场化和产业化发展[7]。
2.社区物业
社区垃圾的处理主要由物业进行统一管理，居民对垃圾的分类意识不强，基本上没有起到垃圾分类最重要一环的主体作用。虽然配备了专门的分类垃圾桶，但大多数都是摆设，最终都要在统一收集之后再进行分类回收，这大大增加了工作量，使得垃圾分类进程缓慢。
3.居民个人
垃圾分类投放需要两方面的因素配合，一方面需要有完善而细致的垃圾回收设施，另一方面需要居民有全面的分类知识并进行实践。但是，由于对垃圾分类制度的普及力度不够，公众不了解何种垃圾能回收，能利用而何种垃圾只能进行填埋销毁，而另一方面即使有了足够力度的分类制度普及，居民个人对于义务性的规定并无遵守期待性，违反者无处罚，遵守者无奖励——导致在居民个人环保意识较弱的社会背景下难以改变已有习惯。
三、杭州市生活垃圾分类的具体制度设计
在上文我国垃圾分类现状以及国内外成熟经验的基础上，本文最后将以现行可执行性不足、较为原则性的全国性相关法律和具有较强执行价值《城市生活垃圾管理办法》作比较，参考设计出相关主体的规范制度。
（一）设计参考：相关法律法规分析
《城市生活垃圾管理办法》是本文推进探索的主要依据，其借鉴了国外回收利用经验而且具有较强的可操作性，与本文的资源化回收利用理念相契合。
《办法》共分7章，51条，分别从总则，治理规划与设施建设，垃圾的清扫、收集、运输，处置，监督管理，法律责任，附则七方面着手，将原来没有涉及的关于生活垃圾管理的方面一一细化[8]。结合调研实际与理论借鉴，本文的垃圾价值回收理论如下：（1）原材料价值回收（能够投入循环再生产的垃圾）——相当于可回收垃圾；（2）有机物价值回收（能被环境自然消化的可填埋垃圾）；（3）能源化价值回收（可用于发电发热的垃圾）；（4）无害化价值回收（依靠“谁产生谁责任”原则集中重污染的生活垃圾统一处理）。 （二）产生生活垃圾的主体行为规范
通过与水费、电费等捆绑收取的收缴模式可以为政府处理生活垃圾提供稳定的资金来源，并渐渐培养居民为垃圾埋单的意识[9]。有学者就依据环境保护的规则，提出对生活垃圾实行“减排补贴，超排惩罚”的制度，即制定单位和居民垃圾排放量标准，低于这一排放量标准的给予补贴；超过这一排放量标准的则予以惩罚。减排越多补贴越多，超排越多惩罚越重，以此提高单位和居民实行源头减量和排放控制的积极性[10]。比如在2013年制定的杭州市区生活垃圾分类工作实施方案中制定了激励引导机制：实施垃圾分类年度优秀集体、先进个人和生活垃圾分类优秀家庭的表彰奖励工作，完善奖励方案。
图1 产生生活垃圾的主体行为规范示意
（三）处理生活垃圾的主体运作模式
1.社区自治进行厨余垃圾的能源化利用。杭州市的社区很多虽为新建居民区，人口来源复杂而且变动多，但是垃圾分类较为成熟的社区亦非少数，完全可以以点带线进行试验。杭州市目前普及分类小区实施“一区（社区）一月一课”培训活动，通过社区课堂、现场观摩会等形式对居民进行垃圾分类知识培训，做到应知应会，就是垃圾分类的前期基础工作。
2.开放垃圾市场，回收利用市场化。采取BOT模式培养一批针对厨余垃圾等可能源化利用的循环企业。发展模式为“建设-经营-转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。杭州市作为全国优秀旅游城市，拥有丰富的旅游资源和投资资源，比如滨江、下沙等高新技术产业区完全可以采取试点试验。在垃圾分类项目中，主要目的是实现居民自治主动进行垃圾分类，因此可以视实践情况在特许期满之后决定是否由私人企业继续经营或者转由社区居民委员会扮演政府的角色实行自治，从而推广到居民的社会生活中，而非政府的行政生活。
图2 生活垃圾处理主体的运作示意
参考文献
[1]中国新闻网http：//www.chinanews.com/cj/cj-hbht/news/2010/04
-25/2246080.shtml
[2]张越.城市生活垃圾减量化管理经济学[M].化学工业出版社，2004.
[3]杭州市生活垃圾分类收集容器产品技术要，2013-05-08，http：//z.hangzhou.com.cn/2013/2013ljfl/content/2013-05/08/content_4727105.htm
[4]熊孟清，尹自永，李廷贵.构建垃圾处理政府与社会共治模式[J].城市管理与科技，2013，14（6）：29-31
[5]何德文，金艳，柴立元，等.国内大中城市生活垃圾产生量与成分的影响因素分析[J].环境卫生工程，2006， 13（4）：7-10.
[6]张继成.生活垃圾回收市场机制研究[M].中国农业出版社，2010.
[7]郭顺荣.中国城市生活垃圾的分类回收现状及对策[J].资源节约与环保，2012（4）：59-60.
[8]李洁.循环经济视野下我国城市生活垃圾分类的法律思考[J].安徽广播电视大学学报，2012（2）：31-34.
[9]周宏春.变废为宝：中国资源再生产业与政策研究[M].北京：科学出版社，2008.
[10]垃圾分类四原则.中国环境报，2013-10-21.
[作者简介]颜安庆（1993-），浙江永康人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；蒋晓琦（1993-），浙江诸暨人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；朱诗雨（1992-），浙江温州人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；丁丁（1993-），浙江杭州人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；张鸿昌（1993-），浙江台州人，杭州师范大学法学本科，研究方向：环境法；李冰洁（1992-），浙江嘉兴人，杭州师范大学汉语言文学本科，研究方向，汉语言文学。
本项目为杭州师范大学“本科生创新能力提升工程“项目阶段性成果；项目名称：生活垃圾分类制度设计研究——以杭州市为例，项目编号：CX2013013，指导老师：张挺。